“有效市场有为政府”模式的建构及其限度◉竺乾威【摘要】“有效市场有为政府”的提出表明中国正在建构一种新的政府市场关系模式。这种新的模式既是对新形势下政府市场关系变化的一种回应，也是对以往政府市场关系的一种突破。新模式的建构面临着一系列的挑战，它需要突破价值、权力和利益三个方面的限度。【关键词】

提高公共管理实验复制的适应性：一种贝叶斯实验设计框架◉王思琦【摘要】近年来，公共管理实验及其复制成为提高理论可推广性的一个重要途径。然而，实验复制仍然面临一系列方法论问题有待解决：如何有效建立复制与原始研究的相关性与可比性？如何合理地设计并分析复制实验，并且允许进行灵活调整？如何优化设计来降低样本量与成本，并提高效率与效果？本文提出了一种基于贝叶斯实验的设计框架，为公共管理实验复制提供更具适应性的路径。与基于频率统计学的随机对照试验（RCT）不同，首先，贝叶斯实验可以将原始研究等背景知识作为先验概率，基于数据与似然函数进行贝叶斯更新。其次，采用后验概率而不是使用P值来检验研究假设，避免了根据显著性来报告结果等问题。在序贯情景下，可以基于先前结果快速调整后续设计，同时保证各实验臂结果的可比性。还可以基于结构性推测来确定进一步实验复制的地点、背景与样本。最后，贝叶斯实验通过将干预效果最大化问题转换为强化学习中的“多臂老虎机问题”，使用汤普森采样等算法来确定性地分配样本，能显著降低样本量和实验成本，具有广泛的应用前景。【关键词】

敬请关注深入学习贯彻党的二十大精神李宝荣丨中国式现代化进程中推进公共服务的战略路径与理论创新专题研讨：数字治理研究梁海伦丨专题引论：数字治理研究王翔

公共管理研究近些年日益重视研究方法，而实验设计越来越流行起来，成为因果推断、理论验证和政策评估的有效工具。复制（replication）是实验研究在知识生产过程中的一个重要环节，也是公共管理研究建立一般化概念和发展中层理论的关键方法，日益成为推动国际公共管理理论中国化的重要抓手之一。目前已有针对公共管理学科实验复制的最佳准则的诸多讨论，也有越来越多的研究尝试在不同背景下复制和扩展原始研究。然而，目前在中国开展的实验复制为数尚少，仍存有较大的理论空白和探索空间。2022年4月，《公共管理与政策评论》围绕“复制公共管理实验研究：来自中国的证据”发出专刊征稿，由中国人民大学公共管理学院的马亮和香港城市大学公共政策系的华乐勤（Richard

deterrence），即法律对不同对象的威慑作用会有明显差别。尽管威慑理论在国外酒驾法律研究中已有广泛的应用，但现有研究大多采用项目评估（program

制造灵活性：数字治理的组织生态及其制度环境——基于M省A市的实证分析◉宋锴业【摘要】数字治理如何促进科层组织的优化。然而，数字治理本身的组织生态没有得到学界的关注和聚焦。文章以M省A市数字治理创新的历史过程为线索，呈现了数字治理的组织生态及其背后的双向运作过程。研究发现：相较于依托科层组织展开的政府运作，数字治理通过“入口”和“界面”控制实现了针对公众复杂需求的抽象和简化，进而通过数据与算法促进了条、块部门围绕着社会需求进行灵活分工，以此实现政府科层组织在新的社会制度环境中的灵活性。在此条件下，数字治理与科层组织相互嵌套形成一套复合架构，这一结构兼具数字治理的灵活性和科层治理的专业性，促进了国家治理体系的优效。但两种组织逻辑之间也存在一定的张力。在科层组织一端，部门统合可能导致数据无法根据需求流动并被切块在条块内部；在数字治理一端，权责困境使下级需寻求上级部门的帮助，而“条块”围绕着数字治理创新绩效的创建过程又强化了基层的治理负荷，上述张力使数字治理塑造的灵活性空间收缩。结论指出，围绕数字平台体系与数据资产属性的综合制度设计是突破数字治理困境的重要制度选择。【关键词】

智能时代政府治理算法化的优势、困境与应对策略◉魏远山【摘要】在当下复杂的社会治理需求和决策环境下，算法的技术优势在促进政府治理体系和治理能力现代化的同时，正逐渐将系统型官僚推向算法型官僚。但碍于算法在技术、权力和社会维度的局限性，政府治理算法化易出现权利救济和决策理解困难、权力代理和主体责任游离、违背公平原则和民主进程倒退等难题。因此，有必要从管理视角规范政府治理算法化的过程，保证负责任的算法化；从法律视角明确政府治理算法化相关主体的责任，确保可责任的算法化；从文化视角强化伦理教育和技术教育，提升公众算法德性和素养，共同规范政府治理算法化的进程。【关键词】

中国式现代化进程中推进公共服务的战略路径与理论创新◉李宝荣【摘要】党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共服务的高质量发展，经过十余年的实践探索，中国公共服务发展形成了制度化的战略路径，在公共服务制度、高质量就业、高质量教育体系、建设社会保障体系、健康中国建设、社会救助体系、城乡居民住房条件以及城乡社区服务质量方面取得了巨大成就。党的二十大报告指出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，这为发展公共服务提供了根本方向遵循。中国式现代化的本质要求指明了公共服务要永葆“人民性”，也指明了公共服务工作的内容与目标，即健全满足人民群众对美好生活向往的公共服务体系。因此站在新的历史方位上，需要构建植根于中国式现代化伟大实践的公共服务理论体系创新，未来公共服务实践应更加关注基本内涵、外延与意义、公共服务的政策设计和标准体系、公共服务的效应评估和监管体系、数字技术赋能公共服务高质量供给与公共服务体系的国际比较和经验互鉴五个方面，建设具有中国标准特色、理论特色、实践特色、价值特色与治理特色的公共服务战略路径与理论谱系。【关键词】公共服务；中国式现代化；战略路径；理论创新【作者介绍】李宝荣：中国行政管理学会会长。【引用格式】李宝荣.

当今时代，以大数据、人工智能为代表的新兴技术深刻影响着人类的生产生活和社会治理方式，政府数字化转型是我国国家治理现代化的重要战略。在这样的背景下，数字和信息技术赋能公共治理已然成为国家治理现代化的必要途径、重要组成和核心基础。公共管理学科承担为数智时代推进中国式现代化提供理论支撑的重任，数字公共治理适应社会发展和时代发展需要应运而生，在政府行政体制改革、政府职能转变、政府行政效率提高等方面发挥重要作用。本专栏的三篇文章聚焦数字政府与数字治理，分别从政府信息公开对公民意见表达、人工智能技术嵌入治理、数字治理的组织生态三个不同角度展开研究。王翔与白劼的论文《公民参与的数字化“回声”：信息公开如何塑造意见表达》从数字政府建设的时代背景出发，基于中国社会状况综合调查数据的分析，讨论政府信息公开之于公民意见表达的系统性影响。研究发现政府信息公开显著提升了公民意见表达的活跃性，这种影响效应会因地方数字化转型程度而产生差异；通过中介效应分析发现，政府回应力和社会公平感构成了解释两者间关系的重要机制。文章丰富了对政府和公民互动过程的解释，从政府行为和公民认知层面为我国数字化转型提供了有益的政策建议。魏远山的论文《智能时代政府治理算法化的优势、困境与应对策略》从算法嵌入政府治理活动的宏观视角剖析算法治理的结构面向，分析算法治理的优势和弊端，并提出消除弊端的应对策略。研究发现政府治理算法化易出现权利救济和决策理解困难、权力代理和主体责任游离等难题，研究从管理、法律和文化视角分别提出了应对策略。宋锴业的论文《制造灵活性：数字治理的组织生态及其制度环境———基于M省A市的实证分析》通过建构数字治理与科层组织之间关系的双向运作的解释框架，对M省A市的数字治理转型个案做出阐述，并分析当前政府数字治理背后的组织机理及其制度环境。研究发现数字治理的本质是促进组织实现对复杂社会需求和社会治理问题的灵活性，提出围绕数字平台体系与数据资产属性的综合制度设计是突破数字治理困境的重要制度选择。本次专栏的三篇文章聚焦于数字公共治理，虽然研究问题和视角各异、在细分领域方面各有侧重，但均不约而同地探究了不同数字治理背后的逻辑与路径，深度思考如何推进数字时代国家治理改革和创新，是这一领域最新研究成果的集中展示，为已有研究争论提供了新的论据。三篇文章对于数字赋能公共治理机制的部分讨论非常难能可贵，这也是未来需要开展持续深入研究的内容。基于中国情景的数字治理制度建设和实践需要源源不断的智力支持，我们期待有更多的学者参与到数字治理研究中来，本专栏欢迎学界同仁不吝赐教（主持人：梁海伦）。本期目录更多精彩

数字政府；政府信息公开；公民意见表达；政府回应；社会公平感

“三治融合”：重塑当代中国基层社会与基层治理◉杨开峰

creation”等概念内涵。尽管这些文献并没有明确提出公共服务价值共创这一概念，但研究内容实为这一问题，为后续研究奠定了相关基础。2013年，Osborne等人首次在British

瑕疵政策承诺的效力辨析◉高乐鑫【摘要】将政策承诺纳入法治化轨道是优化营商环境的必经之路，辨析瑕疵政策承诺的效力具有重大意义。瑕疵政策承诺是指在内容或形式等方面存在不合理或不完善之处，从而在法律效力上遭受质疑的政策承诺。面对非法政策承诺的“实践惯例”，司法部门已由刻意回避转向确认违法，且要求政府采取事后补救措施，若政府对信赖其非法政策承诺的相对人嗣后处罚，宜转向适用“减罚论”。在当前的司法判例，批复等约束政府内部关系的法律规范不能自动产生政策承诺，而契合“政府职责论”和“权利义务明确论”的会议纪要，可自动产生政策承诺，并在行政主体和行政相对人间产生效力。为解决初始政策承诺内容和嗣后承诺变更的理解分歧，避免政府以行政优益权为由“随意解释”，存在由“公共利益导向”转向“行政相对人利益导向”解释瑕疵政策承诺效力的趋势。口头政策承诺的效力存在“否认说”和“证明说”两种观点，而“否认说”业已成为主流观点，书面形式是政策承诺法治化转向的法定要求和必然趋向。【关键词】政策承诺；营商环境；会议纪要；行政相对人利益导向【作者介绍】高乐鑫：山东大学法学院助理研究员、法学博士后流动站研究人员，gaolexin2008@163.com。【引用格式】高乐鑫.瑕疵政策承诺的效力辨析[J].公共管理与政策评论,2023,12(6):138-150.—文章结构—一、引言二、瑕疵政策承诺的基本界定三、非法政策承诺的效力辨析（一）非法政策承诺的法律定性争议（二）非法政策承诺补救措施和嗣后处罚行为的效力辨析四、非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺的效力辨析（一）政府内部关系规范能否产生政策承诺的效力辨析（二）政府会议纪要能否构成政策承诺的效力辨析五、存在解释分歧的瑕疵政策承诺的效力辨析（一）存在解释分歧的初始瑕疵政策承诺的效力辨析（二）产生冲突的初始和嗣后瑕疵政策承诺的效力辨析六、存在形式分歧的瑕疵政策承诺的效力辨析（一）口头瑕疵政策承诺的“效力证明说”（二）口头瑕疵政策承诺的“效力否认说”七、结语一、引言2021年11月，中国共产党召开第十九届中央委员会第六次全体会议，会议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，明确“出台一系列重大方针政策”，在经济建设、社会建设、国防和军队建设等重点领域反复涉及“政策”问题。2022年10月，中国共产党召开第二十次全国代表大会，习近平总书记发表重要讲话，特别强调党和国家政策的重要性，涉及经济、国家安全、军事和外交等重点领域。长期以来，政策在治国理政中发挥重大作用。在中国深化自由贸易试验区等特殊经济区域建设和持续建构法治化营商环境的背景之下，政策和法律的交叉问题再度浮现，引发新的理论思考。政策承诺是政策和法律交叉的典型问题，其效力辨析亦是本文研究的重点。在招商引资等活动中，政府往往承诺给予企业一定的支持政策、优惠待遇和便利条件等，以期扩大商业规模并惠及本地经济发展。在自由贸易试验区建设的背景下，服务型政府的建设步入深水区，政策承诺的事项和形态呈现出多样化态势。实际上，政策承诺涉及的领域和范围非常之广，并未局限于招商引资和自由贸易试验区等领域。在国内各个产业中适用传统的行政许可、行政处罚和行政规划等，均在一定程度上不可避免地产生政策承诺的争端问题。立基于诚信政府视角，行政主体对行政相对人的承诺，便可称为宏观意义上的政策承诺。政策承诺亦可称作“行政允诺”或“行政承诺”，一般是指行政主体为实现行政管理的目的或完成某一行政任务所作的一种单方承诺行为。政策承诺的核心要义在于兑现，有地方政府认为，一要兑现国家和省级层面出台的政策；二要兑现当地政府出台的普惠性政策；三要兑现当地政府针对具体招商引资项目做出的个别承诺。在政策科学领域，学者已对有关政策承诺的问题展开相关研究。在时间维度上，自中国加入世界贸易组织，开始涉及政策承诺的研究，着重分析中国政府对于税收和财政政策的承诺，主要包括关税、国内税收、财政补贴、政府采购和财政政策方面的承诺。在空间维度上，从WTO涉及的经贸领域逐步扩展到货币金融和教育等其他领域。一项有约束力的避免通货膨胀的政策承诺，是政府使公众相信它不会利用通货膨胀减轻国债负担的最稳妥的办法。在金融领域，可以区分为随意性政策和承诺政策，亦包括对规则的承诺，如果政策承诺遵守的规则要求政策对外生冲击做出反应，则会造成新凯恩斯主义模型的均衡状态无法确定。在教育领域，在独立学院迁建和规范期，明确独立学院必须走向独立的根本原则与底线，对独立学院的规范建设进行指导，并兑现独立后的各种政策承诺，为独立学院发展提供良好平台。然而，对政策承诺的上述前期研究，皆是立基于政策承诺的宏观分析，而予以直接适用。对于政策承诺的微观问题，尤其是效力辨析，尚未有直接研究成果。在日益关注政策承诺的背景之下，从法学角度研究其效力问题，对于深入认识政策承诺的制度内容具备重要的理论和实践意义，对传统的政策研究亦是一种新的思路。将政策承诺纳入法治化轨道是优化营商环境的必由之路。立基于现有的规范性文件，对政策承诺的分析，可大致区分为两大阶段，在早期阶段，国家和地方以指导意见或者通知等形式对政策承诺予以原则化规定；在当前阶段，以法律、行政法规、地方性法规和规章等初步规范政策承诺的同时，辅之以指导意见或者通知等予以约束。提升至法律和行政法规层级，是政策承诺法治化的重大进步。但是，现下法律法规对政策承诺的规范仍处于初级阶段，并未深入探究其具体内涵和要求，这导致政策承诺的允诺方和受诺方间的权利义务结构不明确。仅在《外商投资法实施条例》第二十七条中有相对具体规定，“外商投资法第二十五条所称政策承诺，是指地方各级人民政府及其有关部门在法定权限内，就外国投资者、外商投资企业在本地区投资所适用的支持政策、享受的优惠待遇和便利条件等作出的书面承诺。政策承诺的内容应当符合法律、法规规定”。《外商投资法实施条例》有限的适用范围，致使其效力无法扩及其他领域，但在其他领域和范围内亦产生诸多政策承诺的法律纠纷。在效力位阶较高的法律和行政法规缺失的前提下，外商投资之外领域的政策承诺争端日渐显现无法可依的问题。因此，政策承诺领域的案例集中在招商引资领域，并且能够集中反映中国现行政策承诺立法领域的关键瑕疵，本文予以遴选并重点展开分析。“几乎所有的社会发展政策都是复杂政策”，在法律规定不明的现实背景下，实践中各方对政策承诺的理解存在严重分歧，并持续引发争议，出现大量瑕疵政策承诺。政策承诺面临的法律困境已严重掣肘政府履约和企业经营，甚至损害地方政府的营商环境形象。在政策承诺法治化变革转型阶段，亟须明确规则设计予以加持。传统法律和政策的理论研究，侧重从政策角度研究法律问题。“当代西方法律政策思想，是指半个多世纪以来，特别是第二次世界大战以来，欧美法理学研究中呈现的一种用政策的观点和方法来研究法律现象(主要侧重政策对法律，包括立法、司法过程的影响)的思想倾向。它可以说是法学研究和政治学研究、政策科学研究相互渗透的产物。”实际上从法律角度研究政策问题，同样不容忽视。本文从法律角度研究瑕疵政策承诺的效力问题，对于充实政策科学的理论基础，具有重要意义，也是本文的创新之处。本文适用案例和实证研究方法，依托法律实务尤其是司法实践中的众多案例，梳理其中涉及“瑕疵政策承诺”效力争议的关键内容，结合法律和政策的重要交叉内容，运用法学领域的重要理论知识，深入展开研究。囿于法律相对模糊的现实，为全面研究政策承诺的法治化路径，本文在中国裁判文书网搜集大量的瑕疵政策承诺案例，归纳并梳理各方主张抗辩的重要冲突事由，分析和比较法院的判决意见，规范考察和辨析瑕疵政策承诺的效力问题，以期对未来合理认知、规范、解释和适用政策承诺有所裨益，积极探索从法律角度研究政策科学的必要方法论，希冀对法律和政策的交叉融通研究有所启发。二、瑕疵政策承诺的基本界定一般而言，瑕疵政策承诺是指在内容或形式等方面存在不合理或不完善之处，从而在法律效力上遭受质疑的政策承诺。因为政府行为“偏离”法律，导致产生瑕疵政策承诺在所难免。“偏离是指政府在实际运行过程中出现与制度性规定有所差别的现象，造成偏离的因素主要有自身局限性、法制完备程度及外在条件等。偏离是对政府运行客观状态的一种抽象概括，只要政府开始运行并与其他事物产生某种社会关系，偏离现象就会发生。作为政府常态运行的伴生物，有些偏离是适度的，有些偏离是过度的，偏离并不一定都是坏事，某些政府行为与法律制度的偏差也许正是制度创新的起点。”瑕疵政策承诺是否具备法律效力，将直接影响行政主体和行政相对人是否需要履行相应的法律义务。立基于法律实践，结合大量的司法案件，对瑕疵政策承诺类型化分析，方能逐类辨析其效力问题。本文并未充分概括区分瑕疵政策承诺类型的一般标准，而是以实践中出现的典型法律现象为基础，对其归纳总结，进而抽象出瑕疵政策承诺的四种不同类型。因沿用不同的区分标准，部分实践中的瑕疵政策承诺可能同时在不同理论类型中均能适用。若瑕疵政策承诺是违背法律规定的行为，则可称其为“非法政策承诺”。在司法实践中，非法政策承诺是瑕疵政策承诺中的首要类型，需要率先探讨其效力。“当代中国政府运行过程中会出现偏离法律的现象，这种偏离可能导致不当的甚至非法的政策执行现象，将严重影响政府的权威性和社会公共利益的实现。”现行法律法规已对政策承诺的合法性予以规范，最高人民法院的司法判例亦确认合法性仍是行政机关依法行政的首要考量因素。行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下承诺特定事项，但必须符合允诺者的职权范围，承诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害公共利益的允诺。但实践中，行政主体越权承诺、不履行承诺、承诺有瑕疵甚至违法承诺，并由此而给行政相对人造成影响或者损害的现象时有发生。此类非法政策承诺类型多样，如政府承诺招商引资的项目可以无偿长期用地，先开工建设、后补办用地审批相关手续；承诺给予税费优惠，项目开发所涉及的行政事业性收费全免（包括上缴部分）。政策承诺违背法律规定，并不等于此类瑕疵政策承诺当然无效，需要结合理论和实务综合探讨其效力问题。若政策承诺在法律程序上不是对行政相对人做出的，则可称其为“非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺”。政策承诺必须是由行政主体对行政相对人作出，行政相对人既涵盖特定主体，亦容纳非特定主体。根据《优化营商环境条例》，政策承诺的对象必须是市场主体。最理想的状态自然是政府跟企业缔结政策承诺书，明确各方的权利义务。有学者主张，经“承诺书”转化的优惠办法等内容方能具备对相对人的效力。但是实践中，承诺书的形式并不常见，上下级政府间的批复和政府的会议纪要等规范性文件，亦可能涉及政府对企业的承诺事宜，此类文件的具体规定能否直接构成行政主体对相对人的政策承诺，是否具备效力，各方的解读存在巨大分歧，导致政策承诺在对象问题上存在较大争议。在司法实践中，针对非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺的效力问题，法院的裁决并不一致，且往往因公文类型不同而裁断有异，亟须在理论上辨析其效力问题。若瑕疵政策承诺的内容存在模糊或歧义，不同的解释方法可能产生相异的权利义务，则可称其为“存在解释分歧的瑕疵政策承诺”。在实践中，因工作疏忽误写误删或纯粹内容措辞理解差异而产生瑕疵政策承诺是不可避免的，进而归纳为“存在解释分歧的瑕疵政策承诺”。在政策承诺的履行过程中，行政主体和行政相对人往往因初始承诺内容的理解分歧和嗣后承诺更替等事由产生法律纠纷，政策承诺在公共利益与私人利益之间存在明显冲突。为定纷止争，需要对此类瑕疵政策承诺的分歧予以探讨。若瑕疵政策承诺是以口头而非书面形式产生的，口头政策承诺是否具备法律效力便产生争议，则可称其为“存在形式分歧的政策承诺”。政策承诺的效力面临法定形式要件的争议问题。书面形式既包括政府的会议纪要等规范性文件，亦涵盖政府同行政相对人缔结书面的政策承诺书。例如，宜昌市夷陵区人民政府向民康制药公司出具《夷陵区人民政府优惠政策承诺书》。但实践中，政府工作人员（尤其领导人员）经常对行政相对人作出口头承诺，且并未以书面形式固定。对于行政相对人主张其应享受相关优惠政策，包括具体内容和方式等，甚至随时间推移在不断变更和细化，但是双方未就相关优惠政策签订任何书面协议，易造成权利义务不明等问题。“君子协定”在法律上往往是不可靠的，需要在理论上辨析“存在形式分歧的政策承诺”的效力问题。三、非法政策承诺的效力辨析对于非法政策承诺的效力辨析，可从法律定性、补救措施和嗣后处罚行为的效力辨析等层面展开探讨（一）非法政策承诺的法律定性争议对非法政策承诺予以法律定性，已由主动回避转向确认违法。在非法政策承诺的聚集阶段，法院往往有意回避其法律定性，仅就实体问题予以裁判。面对非法政策承诺的所谓“实践惯例”，地方经济发展和法律强制性存在现实上的冲突：撤销违法的政策承诺将会导致行政相对人的信赖利益受损，而与行政承诺的初衷相悖完全迎合行政相对人的需求、继续履行违法的承诺，将会破坏法治权威，损害社会公共利益。法院或难以平衡二者关系，故适用保守的回避策略。在税收优惠领域，各地的非法政策承诺尤其多见。政府业已关注并予以规范，要求停止执行违法的政策承诺。自此，针对非法政策承诺的法律定性正式转向，各级法院亦开始确认其性质。行政主体的政策承诺等行为必须立基依法行政的前提而建立，即行政机关的允诺必须在其裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害社会公共利益。行政主体违反法律、法规，超出其法定范围或者方案的确定标准而作出的相关承诺，法院应当给予否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所做承诺的遵守。非法承诺堪称虚假承诺，缺乏法律依据，不具有效力，应确认其非法和无效，不产生拘束力。（二）非法政策承诺补救措施和嗣后处罚行为的效力辨析确认非法后，非法政策承诺的效力问题尚未完全终结，在司法实践中，其衍生的补救措施和嗣后处罚问题亦须同步解决。非法政策承诺不同于一般的无效法律行为，不合法行为系由政府作出，自然应由其承担相应的法律责任，对行政相对人采取合理的补救措施。结合最新的司法实践，法院在确认政策承诺违法的同时，可一并责令政府采取补救措施。具体补救措施的作出可先由各方相互协商确定，若协商不成，可依法院的判决执行。政府应当按照法院的裁判指引和裁判结论及时充分地执行，用实际行动履行法院的生效裁判，不能以当地不存在补救先例或标准等理由推诿，而应积极主动地承担责任，有效弥补行政相对人的损失。政府对信赖其非法政策承诺相对人的嗣后处罚，亦面临效力争议。严格来说，企业依据政府的非法承诺而采取的“先建后批”等违法行为，不可避免地会面临行政处罚的问题。在违法行为早期，政府一般不会适用处罚措施，但伴随政策环境变化和政府人员变更等因素，可能对因其“明知“”允许”甚至“鼓励”而造成企业违法的行为给予行政处罚，同时回避其之前的非法政策承诺。在司法实践中，对此类型嗣后处罚的认识尚存在“可罚论”和“不罚论”两种对立观点。“可罚论”认为，行政行为应当由负有法定职权的行政机关依法定程序作出才具有合法性，非法政策承诺当然无效，但只要存在满足条件的违法事实，便可适用行政处罚。“不罚论”则认为，行政处罚的作出应综合考量违法行为人的主观恶性、违法目的、危害后果等因素，依法确定其应当承受的行政处罚，以保证责罚一致。纵使行政相对人存在违法行为，但其与当时的政府行为和政策环境具有直接关系，是非法政策承诺的必然结果，如果行政相对人不具有违法的主观恶意，亦未造成客观的社会危害后果，行政主体应对此种情况与一般情况下的违法行为有所区分。若政府长时间未认定行政相对人的行为违法，在客观条件未发生显著变化的情形下，实施行政处罚，让行政相对人承担一切不利后果，显然有失政府诚信，有悖信赖保护原则。实际上，“减罚论”介于“可罚论”和“不罚论”之间，应可视作行政主体对信赖其非法政策承诺相对人嗣后处罚的合理规则设计。面对行政处罚的法律强制性和非法政策承诺的事实，政府的径自处罚或完全免罚均在法律逻辑方面难以自洽，若径自处罚，则损害政府诚信，危害法治化营商环境的建构，若完全免罚，则形成鼓励政府和企业违法的现象，况且多数情况下企业亦是明知政府的承诺非法。因此，适用行政处罚应当考虑到非法政策承诺与一般违法行为的差异，结合个案情形予以适当减轻处罚，应是最合理的解决之策。四、非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺的效力辨析对非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺的效力辨析，可从政府内部关系规范能否产生政策承诺和政府会议纪要能否构成政策承诺两个层面展开探讨。（一）政府内部关系规范能否产生政策承诺的效力辨析政府约束内部关系的规范，依回应对象的不同主要划分为两大类别：一是政府对其工作人员作出的约束；二是上下级或者平级行政主体之间的公文，其行文对象是行政机关而非市场主体等行政相对人。1.政府内部管理行为不产生政策承诺政府对其工作人员的奖惩和任免等决定，属于政府内部管理行为，一般不涉及行政相对人的利益，在此层面的政策承诺争议相对较小。即便政府工作人员以政策承诺为由要求政府履约，法院往往予以矫正。例如，最高人民法院经审查认为，仁怀市委联合仁怀市政府下发有关发放绩效奖金考核方案的文件，组织党政工团等行政事业单位进行目标考核，后由仁怀市财政局将各部门奖金划归各被考核部门。仁怀市政府实施上述行为过程中，并不直接组织教师考核，亦未将绩效奖金发放到教师个人，应当认定仁怀市政府实施的上述行为属于内部管理行为，该行为本身对冯弟华、欧开会等1119人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。2.政府主体间的公文能否产生政策承诺的效力辨析在司法实践中，真正在行政主体和行政相对人间产生较大争议的政策承诺是隶属于上下级或者平级行政主体之间的公文。从法律逻辑结构分析，行政相对人并不具备法定的“对象”身份，自然不能主张政府兑现该类法律文件的内容。若政府内部关系的规范间接涉及行政相对人的利益，但并未及时转化为政府和行政相对人的政策承诺或行政协议，此时的行政相对人往往以政府内部关系的规范为依据直接要求政府承担履约义务。在司法实践中，批复、函和批示等能否成为确认政策承诺来源的法律依据？换言之，批复等能否由政府间的规范性文件自动转向成为政府和市场主体间的政策承诺，并产生效力，是各方面临的重大争议。行政相对人认为，政府的批复实质上为批准决定，符合行政行为单方性、强制性、外部性的特征，且对上诉人的权利义务产生了实际影响。批复的此类内容属于内部行政行为效力外化。行政相对人基于对批复内容的信任采取措施并付出代价，从信赖利益保护原则和诚信政府建设的角度出发，政府都应当尊重历史并信守承诺。但是，批复等涉及政府内部关系的规范具备非自动转向性，其具体内容不构成政策承诺，在行政主体和行政相对人间不产生效力，是司法实践的基本态度。批复需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而影响公民、法人、其他组织的权利义务，只有在其转化为对外发生效力的政策承诺等行政行为时，才具有法律上的强制执行力。在辽源市益帮建筑材料市场有限责任公司和吉林省辽源市东辽县人民政府纠纷案件中，最高人民法院认为，东辽县政府虽针对东辽县国土资源局的请示作出批复，同意益帮公司完成恢复治理工作，保证金在验收合格后从两家煤矿中予以拨付，但该行为并不构成政策承诺。因此，在当前的司法实践中，批复等政府内部关系规范具备非自动转向性，其内容不能成为政策承诺，不具备效力。此外，政府间内部关系的法律规范不能自动转化为行政主体和行政相对人间的政策承诺，与行政相对人主张的权利不能实现之间没有因果关系，行政相对人可寻求其他证据实现诉求。实际上，基于建构法治化营商环境的考量，行政主体应当根据政府主体间的公文，及时将相关内容转化为面向行政相对人的规范性文件，或同行政相对人缔结承诺书，形成合法有效的政策承诺，及时践履政府职责。（二）政府会议纪要能否构成政策承诺的效力辨析政府会议纪要是行政机关常用的公文格式，适用于记载会议主要情况和议定事项。但是，除了《党政机关公文处理工作条例》的相应规定，对会议纪要再无更多的解释与规范，目前会议纪要仍然处于法律外的游离状态。历经最高人民法院的多项案例，政策承诺属于政府的法定职责已明确定性。根据《行政诉讼法》第十二条和第七十二条的规定，政府履行“法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、政策承诺、行政协议而形成的职责。简言之，政府法定职责的渊源不仅包括法律、法规、规章及规范性文件规定的职责，也包括行政机关基于先行行为、政策承诺或行政协议而形成的职责。但是政府会议纪要能否转化成对行政相对人的政策承诺，并在行政主体和行政相对人间产生效力，现存在“政府内部规范非自动转化论”和“政府职责自动转化论”等分歧观点。1.政府内部规范非自动转化论“政府内部规范非自动转化论”认为，会议纪要只是政府的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务当然地产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，应主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要属于上级机关对下级行政机关作出的内部指导行为，并未赋予行政相对人新的权利和义务，即对行政相对人的权利和义务并不产生直接影响。2.政府职责自动转化论“政府职责自动转化论”认为，政府会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为法定职责。经过长期司法实践的积累沉淀，尤其是以最高人民法院的多项判例为证，“政府职责自动转化论”业已成为主流观点。会议纪要在一定程度上会切实影响当事人的合法权益，如在会议纪要中加入与现行法律和行政法规相冲突、对相对人设权或限权的条款，这便影响到相对人的合法权益。在王梅和王英资源行政管理纠纷案中，法院确认商水县人民政府的会议纪要是上诉人土地权属来源的依据，所缴纳的费用是土地出让金，所涉宗地位置、界限、面积亦清楚明确，符合商水县城市规划要求，已经具备商水县人民政府承诺的办理土地登记的条件，商水县自然资源局应严格执行县政府的政策承诺，具体问题具体对待，尊重历史，面对现实，而不应该回避县政府曾经作出的承诺，以现在的程序规定重新进行招拍。这样做不符合建设法治政府和诚信政府的要求，也与信赖利益保护原则相背离，进而影响人民群众对政府的信赖。据此，“权利义务明确论”是会议纪要转向为政府对行政相对人政策承诺的必备要求。会议纪要对政府的承诺必须有相对具体的规定，若停留在原则性规定层面或根本未在实质上涉及权利义务，则会议纪要等规范性文件则不形成政策承诺。行政机关为作出政策承诺等行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于政策承诺。若会议纪要仅是对双方合作的意向性表达，则并不存在政府对行政相对人做出任何具体承诺的事实根据，对其权利义务没有产生实际影响，亦不构成政策承诺。行政相对人进行的前期工作，是为获得竞争优势进行的前期投入，属于市场主体的风险投资，并非基于政府信赖而产生的信赖利益损失。会议纪要若对实体问题作出具体处理，实际上是以会议纪要的形式直接对相对人作出影响其权利和义务的行政行为。因此，只有政府的会议纪要规范的权利义务相对具体明确，方可直接转向成对行政相对人的政策承诺。实际上，现行的司法判例对非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺的效力认定存在重大分歧，批复和会议纪要等本质上同属政府内部行为，均不直接面向行政相对人，司法判例在其能否产生政策承诺上存在重大冲突，未来应经最高人民法院以司法解释定份止争，明确非直接面向行政相对人的瑕疵政策承诺是否具备效力。五、存在解释分歧的瑕疵政策承诺的效力辨析在司法实践中，存在解释分歧的瑕疵政策承诺的效力存在由“公共利益导向”转向“行政相对人利益导向”的合理迹象。“公共利益导向”一般认为政府一方代表公共利益，对政策承诺分歧的解释应向其倾斜；“行政相对人利益导向”则对此持反驳意见，认为基于政府诚信和信赖保护的考量，对分歧的解释应有利于相对人一方。本文从存在解释分歧的初始瑕疵政策承诺、产生冲突的初始和嗣后瑕疵政策承诺两个层面辨析其效力问题。（一）存在解释分歧的初始瑕疵政策承诺的效力辨析“政策科学从一开始就关注其价值选择，哈罗德·拉斯韦尔认为，政策科学是某种不同于应用社会科学的东西，因为它主要关心社会中人的基本问题，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。”辨析存在解释分歧的瑕疵政策承诺的效力问题，便涉及政策科学的价值选择问题。解决履约初始承诺效力的分歧，应当从政策承诺的实质予以解读，切勿将政府同公共利益完全挂钩，必须进行具体分析。在实践中，政府会有意作出模糊的政策承诺，实际则为其后续以公共利益之名进行“随意解释”预留空间。有法院判决认为，“免交城市配套费是政府给予投资人的优惠政策，是伴随招商引资政府作出的承诺，而非造成国家资产的流失”，这实际上是在否认政府以“公共利益”为名的解释分歧。政策承诺的实质是给予行政相对人实际优惠，在保证不损害国家利益和社会公共利益的前提下，应当最大限度地保证允诺优惠得以实现。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的政策承诺，才能取得“城门立木”的效果，才能更快带动全社会诚信意识的树立和提高。政策承诺包括条件和允诺义务两个部分，在条件成立时，行政主体允诺履行相应的义务。当条件描述不具体时，如何审查判断条件成立与否，法律还未有明确规定。由于政策承诺往往是行政主体为了履行行政职能而作出的授益性行政行为，通常具有奖励的内容，即有利于行政相对人一方，因此当假设条件约定不明确时，为维护政府公信力，保障公民合理范围内的期待利益，应当作出有利于行政相对人一方的解释。在湖南省溆浦县人民政府和向文生乡政府纠纷案，设立“新街规划区”是案涉政策承诺具备效力的条件。溆浦县江口镇没有“新街规划区”，向文生、荆茂英坚称“富美新城”项目即“新街规划区”，该项目土地已于2013年由湖南富美房地产有限公司竞买成功。“新街规划区”的描述并不具体，且双方当事人对其理解不一致。面对内容分歧，最高人民法院认为，“新街规划区”不等同于“富美新城”，前者泛指大江口镇城镇总体规划上新开发区的一个笼统概念，它应当也包含了“富美新城”项目。最高人民法院实际上秉持“行政相对人利益导向”的观念解决政策初始承诺内容的理解分歧。（二）产生冲突的初始和嗣后瑕疵政策承诺的效力辨析确立初始政策承诺后，政府可能基于不同考量对承诺内容予以修改或以新的政策承诺取代，新旧承诺在支持政策、优惠待遇和便利条件等方面可能相互冲突。对行政相对人而言，嗣后承诺可能更为优惠便利，亦可能削弱甚至取消既有的正面待遇。对初始承诺和嗣后承诺的适用，若行政主体和行政相对人的理解存在矛盾，则不可避免会产生法律争端。司法实践中业已显现以“行政相对人利益导向”兼采“法不溯及既往”解释分歧的观点，这是解决此问题的重要做法。因法律法规政策调整等原因，若导致初始政策承诺与嗣后承诺存在冲突，应当考虑保护行政相对人信赖利益，作出对其有利的解释和执行，而不能因此加重相对人的实际负担，在对法律文件的理解存在分歧时，亦应本着有利于行政相对人的原则解释。即便初始承诺中存在允许行政主体调整政策内容的规定，但是行政相对人的解读为：嗣后政策应对其更为有利，而非降低其原有待遇。嗣后政策在对行政相对人有利的情形下方存在适用空间。在商水县财政局与商水源盛房地产开发有限公司征收纠纷案中，存在免收商水县财政局市政城市配套费等行政事业性收费的政策是否因嗣后承诺而废止的争议。商水县财政局认为随着周口市人民政府《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》的发布，原有相关政策承诺已经废止。该办法第十三条规定：“本办法自2009年5月1日起施行，市人民政府之前发布的其他规定，与本办法不一致的，按本办法执行。”法院认为，该办法并没有废止商水县委办公室会议纪要中关于免收市政城市配套费等行政事业性收费的政策。该办法只是明确对周口市人民政府以前发布的其他规定与本办法不一致的，按本办法执行，对不是其发布的规定，不具有废止的效力。况且会议纪要在前，市政府的文件在后，根据法不溯及既往的原则，也不具有废止的效力，政策应继续有效。周口市人民政府的文件对原有的优惠政策也没有否定，只是说改变用途的要征收。因此，“行政相对人利益导向”是目前法院解释政策承诺分歧的重要做法，亦是重要的转向趋势。六、存在形式分歧的瑕疵政策承诺的效力辨析存在形式分歧的瑕疵政策承诺一般是指口头形式的瑕疵政策承诺。政府的口头承诺能否成为法律认可的形式效力要件，在司法实践中存在“效力证明说”和“效力否认说”两种观点，本文亦以此为基础展开研究。（一）口头瑕疵政策承诺的“效力证明说”“效力证明说”并不明确承认或否认口头承诺的效力，而是主张需要证据证明，若能证明口头承诺的事实和内容存在，则构成政策承诺，反之亦然。“效力证明说”实际上是给予口头承诺效力一定适用空间。行政相对人虽未与政府签订书面协议，但现有证据可以证明政府对其工作和作用认可，足以证明政策允诺的存在，则口头承诺可成为法定形式要件；法院仅以未签订书面协议为由对相对人请求不予支持，则未充分考虑上述事实。“效力证明说”的举证责任并未倒置，行政主体承担对政策承诺的合法性举证责任，但在其他问题上仍应当谁主张、谁举证，即行政相对人仍应对行政主体是否有过作出承诺的事实举证。然而在实践过程中，证明口头政策承诺仍存在重重困难，例如政府曾向相对人作出承诺，该承诺是否为不附带任何履行条件、无条件履行的承诺等，相对人一般未就此提交证据予以证明，无法证明前述承诺行为的客观存在。（二）口头瑕疵政策承诺的“效力否认说”“效力否认说”明确否定口头形式的政策承诺效力，认为口头承诺不发生有权机关行政允诺的效力，仅承认书面形式。政府工作人员的口头答复行为并未对行政相对人设定具体的权利义务，亦不会对其权利义务产生实际影响。要求政府履行相关领导口头承诺等诉讼请求不属于行政审判权限范围。然而，“效力否认说”所要求的书面形式是政策承诺法定形式要件转向的必然趋势。鉴于口头形式内嵌的权利义务存在不明障碍和证明弊端，地方政府在规范政策承诺的进程中，开始明确书面形式的法律地位：如政府缔结和践履的政策承诺必须是书面形式，从而排除口头形式的可适用性；政府要向投资商完整、准确地解读相关政策，将承诺的投资条件以书面或规范的法律文书形式体现；政府要规范招商引资行为，不得随意改变依法做出的招商引资书面承诺；政府要做到按期兑现合法合规的书面承诺，未严格兑现依法招商引资书面承诺的，因公共利益、其他法定事由撤回或者变更依法作出的招商引资书面承诺，未依照法定权限和程序进行的，应在政府考评中予以扣分。2019年《外商投资法实施条例》首次以行政法规形式明确政策承诺必须是“书面承诺”，尽管适用范围狭窄，但已然发出在国家层面明确政策承诺的法定形式要件转向的信号。在司法实践中，最高人民法院亦开始对形成政策承诺的义务和职责予以划分，行政相对人具有以书面形式向政府申请或者确认优惠政策的义务，行政主体则承担以书面形式告知的义务。一旦产生争议，行政主体和行政相对人以书面形式确认政策承诺是法定义务和职责。因此，政策承诺法治化转向的规范要件应是书面形式。七、结语在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，应当足够重视“政策承诺”的效力问题。在自由贸易试验区深化建设的背景下，营造法治化营商环境是重要的国家战略，破除制度性障碍是必经之路。政策承诺的“法律放任”状态业已严重掣肘政府信用和企业经营。仅依赖政府诚信和信赖保护原则尚不能有效解决政策承诺衍生的法律争端。归纳和总结现有法律和判例的重要内容，探索规范政策承诺的步骤，辨析瑕疵政策承诺的效力，对于政府依法行政和保障企业合理预期具有重要意义。实际上，政策承诺的实践中凸显的法律问题非常多样，辨析瑕疵政策承诺的效力，对于构建政策承诺的制度框架和逻辑内容，均具备重要理论参考价值。将政策承诺完全纳入法治化框架，并非一朝一夕能够实现，未来应继续结合司法实践，逐步完善相应的法律法规，亦应及时关注招商引资领域之外的政策承诺立法和案例，及时追踪比较研究，对政策承诺予以全面规范，为建构中国特色的法治化营商环境作出贡献。经由瑕疵政策承诺的效力辨析，探索建构合理的政策承诺规则，亦是中国探索扩大国际规则设计的重要步骤。若中国意图将本国的政策做法从国内法演进到国际法领域，以获得更大的适用空间，则需要率先完善中国的政策规则。在投资领域，“作为缔约各方政策宣示、谈判基础和基本准则的BIT（双边投资协定）范本不断发展，其作用和影响日益彰显，可视为BIT‘国际话语体系’的‘经典之作’”。现行国际通行的BIT范本，是由美欧主导制定，亦是其国内法转变为国际法的重要结果。对政策承诺的探索和研究，目前主要集中在中国等少数国家的国内法领域，中国作为政策制定和使用大国，应当积极建构和完善规则内容，形成中国特色的“范本”，为后续国际推广奠定基础。尝试从法学角度研究政策承诺的效力，可为传统的政策研究提供新方法和新思路。在政策科学的研究过程中，往往结合实践中对政策予以普遍执行的惯例和特色，而强调“政策是具有合法权力的政党和国家机关经过—定的程序而制定的，也具有一定的约束力；对政策的解释、修改、变化和废除，也由原来的有关机构按一定程序和审批手续办理；政策实现的主体，可以凭借政策的合法性和约束力迫使客体服从，因而服从政策规定是客体应有的责任和义务，应当受到奖励，而违背政策规定的行为，就要受到相应的处置”。不能认同“法律具有强制性和普遍的约束力，政策具有直接指导作用，操作性比较强，但不具有强制性和普遍的约束力”或“只有被法律化的政策才具备普遍性、强制性”等理论观点。实际上，在治国理政中发挥巨大作用的政策工具不应亦不能不具备一定强制力和执行力。若理论研究一味故意否认政策在实践中的现实效力，自然无法得到广泛认同。相反，立基于支持政策具备一定强制力和执行力的研究角度，有必要寻找适当的理论支撑。从较为普遍否认政策具有强制性的法学研究角度出发探寻理论依据将更具说服力。本文系统辨析政策承诺的效力问题，明确反映出未被立法纳入的部分政策承诺亦具备相当的效力，并且得到司法系统的支持。此外，最高人民法院对司法政策的表态，亦可以成为支撑政策具备一定强制力和执行力的重要素材，“最高人民法院印发的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（简称‘九民纪要’）性质上就是司法政策，是规范性文件，其对法律的补充就属于抽象补充。‘九民纪要’等司法政策，是最高人民法院审判委员会讨论通过的，尽管不能作为裁判依据直接援引，但各级法院在遇到相关问题时，应当在裁判文书的‘本院认为’部分将其作为说理依据。裁判文书未将其作为说理依据的，很可能会以法律适用错误为由被上级法院改判。可见，此种纪要具有‘类司法解释’的强制适用效力。而‘法官会议纪要’是法官按照一定程序讨论后对某一法律适用问题形成的多数意见，尽管具有很强的参考价值，但不具有强制适用效力”。因此，从法学角度研究政策承诺的效力问题，亦会对政策科学的理论研究有所启发。本期目录更多精彩

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敬请关注深入学习党的二十大精神何艳玲、李丹丨“体系化”

对公共行政学应用性的知识论反思——行动研究范式的逻辑基础◉张雪帆【摘要】公共行政学研究的应用性价值不足是造成公共行政学学科危机的根源之一。行动研究范式作为倡导基于行动实践推进研究、弥合研究和实践鸿沟的知识体系也被引入行政管理研究之中。然而，学界对行动研究范式哲学认识论及其在公共行政中的应用特点的研究存在失衡现象，对于操作方法的介绍多，对于知识论和行政学特质的分析少。这使得方法、知识论和行政学研究问题三者存在脱节的现象，给在中国行政学推进行动研究埋下隐患。本文围绕知识应用性的主线，梳理对比了行动研究范式的知识论逻辑及其与实证主义的差异，尝试为后续行动研究提供方向参考。【关键词】行动研究；本体论；认识论；方法论【作者介绍】张雪帆：中国公共管理研究中心研究员、中山大学政治与公共事务管理学院副教授，zhangxf55@mail.sysu.edu.cn。【引用格式】张雪帆.对公共行政学应用性的知识论反思——行动研究范式的逻辑基础[J].公共管理与政策评论,2023,12(05):156-168.—文章结构—一、问题缘起：行政学的思想危机及行动研究的起源二、行动研究应用性的本体论基础（一）价值承载论（二）主客体一元论（三）意向论（四）小结三、行动研究与实证主义的认识论差异（一）溯因逻辑（abduction）（二）可错论（fallibilism）（三）探究团体（community

被围困的行动者：新技术嵌入下基层政府信访治理的运作——基于H市W镇的案例研究◉钟伟军【摘要】近年来，市长热线日益与大数据、智能技术融合在一起，对信访治理产生了越来越大的影响，新的技术在提升信访效率和透明性的同时对基层政府产生了意外的围困效应，对这一问题缺乏足够的关注。论文以W镇政府在市长热线带来的信访压力下设立镇级民情热线并最终失败的案例为研究对象，以技术应用中的行动者结构为逻辑，就新技术对基层政府产生的多重围困及其在这种围困下的行动策略进行了深入揭示。在不均衡的行动者结构中，基层政府在信访治理中不得不面对着上级政府的责任跟随机制、跨部门的压力聚集机制和基层民众跨层级的诉求传导机制，在这些围困机制的作用下，其原有的自主行动空间被大大挤压，这对于基层信访治理现代化的转型来说可能意味着新的困境。论文从理论上拓展了新技术背景下基层政府信访治理研究，研究结论对于深入反思当前我国基层治理信息化转型和治理能力现代化提供了有价值的启示。【关键词】市长热线；基层政府；信访治理；技术治理【作者介绍】钟伟军，浙江财经大学公共管理学院教授，zhongwj@zufe.edu.cn。【引用格式】钟伟军.被围困的行动者：新技术嵌入下基层政府信访治理的运作——基于H市W镇的案例研究[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):126-140.—文章结构—一、问题的提出二、文献综述与分析框架（一）文献综述：信访压力下基层政府的行动策略（二）分析框架：新技术运用中的行动者结构三、案例分析：新技术嵌入下W镇政府的信访治理运作策略（一）日益便利的市长热线与W镇面临的信访压力（二）“自家人”的热线：新技术压力下W镇政府的信访治理运作（三）被绕过的“自家人”：并不成功的信访治理策略四、被围困的行动者：新技术嵌入下基层信访治理行动者结构失衡与困境（一）市长热线嵌入与基层信访治理行动者结构失衡（二）新技术对基层政府的围困机制（三）被新技术围困的基层政府与基层信访治理现代化的困境五、结论与反思一、问题的提出信访制度是中国共产党践行群众路线和人民政治观的重要制度载体，党的二十大报告强调要加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。作为有中国特色的制度设计，信访在实现政民沟通、维护社会和谐稳定方面扮演着重要的角色。2022年2月中共中央、国务院印发的《信访工作条例》强调，信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。随着改革开放的不断深入，各种新的矛盾和利益冲突日益复杂和多元化，来自基层的各种诉求涌入信访体系，信访制度承载了更大的压力，信访过程中呈现出来的种种问题也常常成为舆论关注的重要话题。而基层政府无疑成为其中最重要的焦点，原因很简单，基层政府处于国家权力与基层社会的交切面，处于信访治理的第一线，是面对基层民众上访的“第一行动者”。同时，在自上而下的信访考核中，基层政府在信访治理中承担着“兜底责任”。信访体制是否真正从源头上预防和减少信访问题发生，推动信访问题及时就地解决，基层政府的角色和功能至关重要。长期以来，基层政府在信访治理中面临的巨大压力及其行为受到了学界的关注，对基层政府在信访压力下所采取的行为既有质疑和批评，这源于基层政府有时候面对基层信访所采取的简单粗暴或不恰当的“应对”行为，但同样也有学者对基层政府在面对不堪重负的信访压力时所采取的行为视为“无奈之举”。中央一直努力推进完善相关的体制，以减轻基层政府的压力，推动基层政府在信访治理中更加科学、合法和积极作为，如从2013年开始，国家信访局取消了各省（市、区）“非正常上访”量的排名，然而，基层政府的信访压力一直都在，其在信访治理中的行为依然是一个值得关注的重要问题。作为天生的沟通技术，信息化工具在缓解信访压力方面被不少人寄予厚望，信访治理的信息化被认为必然会大大提升效率，从而有效地促进政府与社会的良好沟通。在信息化浪潮的推动下，自20世纪90年代以来，新的技术在基层治理中得到了越来越深入的应用，其中最引人注目的无疑是市长热线，到2015年左右，我国几乎所有的地级市都设立了12345市长热线。市长热线在我国兴起的那刻就与信访有了密切的关系，甚至不少市长热线一开始就是为了解决信访困境而设立的，大多数市长热线中心更是直接设立在信访局，由其直接领导和管理。由于其便利性、集成性和联动性特征，市长热线成为基层民众越来越重要的诉求表达途径，新的技术把基层民众与市级信访机构直接连接起来，在很大程度上改变了传统技术下的信访模式。近年来，在大数据、互联网的支撑下，各种智能化终端、政务App和信息化平台与市长热线日益融合在一起。毫无疑问，作为信息化技术在基层的运用手段，市长热线对基层信访产生了积极影响，在畅通政府与公众之间的联系、提升政府对公众诉求的回应性等方面效果明显。然而，市长热线对于信访的赋能更多的是从基层民众和市级政府的角度来说的，而对于基层政府这一主体缺乏应有的关注。在特殊体制逻辑下，市长热线的嵌入对基层政府信访治理可能带来的新压力并没有引起足够的重视。实际上，在技术的运用中，增效或增负都是可能的结果，存在着积极和消极的“两张面孔”。我们试图从基层政府的角度来审视日益先进的市长热线对信访治理产生的影响，关注的核心是，基层信访治理中的这种技术嵌入对于基层政府来说到底意味着什么？在这种日益智能化的技术治理嵌入信访过程的背景下，作为“理性政权经营者”的基层政府会采取怎样的方式加以“应对”？本文以H市W镇政府在面对市长热线这一新的技术环境下自设“民情热线”以应对新的信访压力的行为为分析对象，试图对这些问题进行回答，并深入反思智能化技术环境下我国信访治理现代化的转型。二、文献综述与分析框架（一）文献综述：信访压力下基层政府的行动策略随着改革的不断深入，各种矛盾和问题的累加效应逐渐呈现出来，基层政府承载的信访压力引发了越来越多的关注。信访压力下基层政府采取的行动策略一直是学界长期探讨的热点，不少学者对这一问题进行了深入的研究。既有的研究总体上可以把基层政府的这些策略归为以下几类：1.权威性防控20世纪90年代到21世纪初，一些基层政府运用强有力的权威手段应对基层人民群众的信访活动，为很多学者所关注。受到西方抗争政治研究的影响，一些学者从一开始就把基层政府与访民之间的关系放在了对抗的框架之中，把基层民众的上访视为对政府的不作为、乱作为产生的维权行为，而政府则把上访视为挑战社会秩序的行动，为了实现社会管制，维护“刚性稳定”，基层政府常常采用简单化、绝对化的刚性策略。在“稳定压倒一切”的刚性稳定思维下，基层政府往往以体制内的管控手段达到维稳的目的，把民众推向政府的对立面。不少学者对基层政府所采取的这种刚性防卫型策略进行了较为详细的剖析，如一些基层政府把民众的上访视为“和政府对着干”，动用强制手段压制上访群众，这是一种中国式的维稳。面对严厉的问责机制，为了达到“息访”目的，一些基层政府可能采取“恐吓”等手段。一些学者注意到，这种刚性防卫型策略往往与基层干部的信访“包保责任制”连接在一起，基层责任干部对重点上访对象实施重点监控，尤其是在特殊的时间段，采取“一对一”“人盯人”的方式严密监控包保对象。基层政府采取这种刚性防卫型策略无疑激化了矛盾，引发了新的不稳定，学者们对此表示了普遍的担忧和批评。2.物质性妥协进入21世纪以来，随着中央对信访工作的法制化、规范化的不断强调和信访制度的完善，基层政府的这种刚性防控行为越来越少，一些基层政府转而倾向于采取更加缓和与柔性的信访治理手段。同时，越来越多的学者注意到，基层民众的上访动机并不仅仅出于维权的目的，农业税取消以后，谋利型上访行为开始凸显。对于基层政府来说，当刚性防卫型策略面临着激化矛盾的巨大风险，面对理性的基层访民，在“一票否决”的责任约束下，基层政府往往会“灵活变通”，采取柔性妥协型策略，以达到“不出事”的目的。其中最典型的是“花钱买平安”，通过给予好处而不是按照法律、原则等做出裁决或通过说服工作化解冲突。田先红的研究生动地呈现了基层政府为了平息地利再分配主张的集体上访行为，采用突破相关法律法规的“开口子”“给票子”“定调子”“补漏子”等物质性妥协策略。樊红敏等注意到，在基层纠纷化解等专项治理中，上级政府以强激励、强问责的方式，形成“开口子”时机，以完全妥协、部分妥协或实在没办法妥协就进行物质安抚的模糊化应对策略。典型的是为“闹访”的民众违规办理低保、申请困难救助金或政府赔偿款。一些地方甚至设立了“信访专项救助金”，为法律政策之外的妥协提供专项资金支持，以换取上访人员的息访。3.关系性运作一些学者关注到，基层政府常常会运用乡土社会中的各种非正式“关系”应对基层信访。在一些人看来，基层政府根植于乡土社会，基于传统社会乡土逻辑的非正式资源如人情、面子等为基层政府的信访治理提供了可能。尽管现代的法理和公共规则越来越深入地嵌入基层社会，但是，不可否认的是，传统熟人社会中的关系网络和亲密社群依然在基层治理中扮演重要角色，在这种“半熟人社会”中，基层政府和基层干部考虑的已经不是制度性设置的权力势能，而是在具体的临时性的场景中依靠各种面子与人情资源来推动行政运作。这种关系性运作成为基层政府信访治理中的重要部分，基层政府在协调处理各类利益博弈时都非常重视本土资源，在维持乡土秩序方面运用行之有效的地方性知识。吴毅的研究呈现了基层政府通过特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资，将公事转变成私事的信访治理行为，为防堵上访，通过私人关系“收买”带头人来阻止农民的集体上访行为。尹利民的研究描述了一些信访包案责任领导如何充分运用非正式规则，利用人际资源来对上访人“做工作”，从而成功地“结访”。基层政府甚至可能借用乡村江湖关系网络中的“混混”，来“摆平”某些特殊的上访“钉子户”，从而降低信访治理的成本。既有成果就基层政府信访治理策略的研究可以说非常深入，但是，这些研究总体上把基层政府视为一个具有较强行动能力的主体，面对着强大的信访压力，基层政府能够基于具体的情景有效地调动各种资源加以应对，包括专断性的权力资源、物质资源和非正式的乡土资源，基层政府处于“权力-利益的结构之网”的主导地位，以权力为轴心编织地方社会的经济、利益与人际互动的网络。这些研究基本上都基于传统的技术环境而言，并没有把治理技术作为其中重要的变量，然而，近年来，随着信息技术不断地嵌入信访治理过程，新技术不断地融入信访的业务流、管理流之中，在精准化、标准化、透明化、智能化不断被强调的今天，原有的相对封闭的基层信访治理过程被逐渐打破，基层政府能够主导的资源和调动资源的方式受到了越来越多的约束。在中国基层，信息技术的嵌入暗存着对基层政府的行动空间和能力产生挤压的“反向运动”。随着新技术的不断嵌入，基层政府可能面临新的挑战，其面临的资源要素和行为模式也可能发生变化，这些策略越来越行不通。现有的研究就新的技术对基层信访产生的影响和新技术背景下基层政府面临的信访压力及其策略缺乏足够的关注。（二）分析框架：新技术运用中的行动者结构本文试图在吸收新技术运用相关研究的基础上提出新技术运用中的行动者结构这一新的分析框架。新的技术在实践中会以怎样的方式呈现，并产生怎样的结果？面对新的技术不同的组织和个人到底会采取怎样的策略？对这些问题，创新扩散理论和技术执行框架的相关研究中有所涉及，其中，技术运用中的行动者以及行动者之间的结构为我们思考这一问题提供了有价值的分析逻辑。在奥里科夫斯基（Orlikowski）看来，技术终究是“实践中的技术”，只有在实践场景中才有真实的意义，也只有透过实践这一“棱镜”才能窥探其本质的价值。而实践中的行动者——而不是技术本身才是我们真正应该关注的焦点和核心变量。新技术的运用方式和效果其实是特殊制度逻辑下行动者的行为实践所建构的，技术其实就是行动者所建构的用于特定场所的物质性结构体，也是行动者通过赋予技术不同的含义和强调其不同的特征在使用中建构的社会性结构体。行动者的基本结构——也就是行动者由于不同的权力、资源和能力等在实践中所形成的相互关系和相互影响，建构着行动者对技术的态度和运用策略。通常来说，所有的行动者都是在特定的背景中展开活动的，这些情境能够为行动者提供稳定的行为预期，而行动者会基于具体的情境，为了实现自身的特殊目标和利益，采取灵活的策略和刻意的行为。某一行动者正是在特殊的行动结构中基于自我的行为空间，在具体的行动策略和方式方面进行理性选择。而行动者所采取的策略往往不是孤立做出的，而是在与其他行动者的相对关系中建构起来的。在政府领域的技术运用中，不同的部门、层级和相关组织都可以视为行动者，由于权、责、利关系同样会形成特殊的行动者结构，不同的行动者基于自身利益和权力面对新的信息技术会做出不同的策略选择。这种行动者结构如图1所示，不同的行动者结构往往导致不同的技术运用结果。通常来说，为了确保技术运用过程不被扭曲以及技术运用效果的稳定，必须建立相对均衡和协同的行动者结构和网络。所有的行动者基于自身的利益共同参与到技术运用的基本框架制定，形成基于技术运行的共同体。只有每一个行动者都发挥各自的作用，他们的行动意义和作用才能被转译过来，并将各行动者的利益统合起来，形成基于技术运用的共同体联盟，达成集体共识，保障技术在多方共同参与下得到真正的建构。然而，在很多情况下，这种均衡的行动者结构往往很难形成，原因在于不同的行动者在权力和能力方面存在着差异，导致具有强大行动能力的行动者往往会利用自身的地位和权力强化自身的目标，而忽略甚至有意识地漠视其他行动者的利益，而一些行动者无法在这种行动者结构中保持应有的影响力，产生行动者结构失衡或所谓的行动者“漏斗效应”。而技术一旦为某些行动者主导后，会成为其有力的工具，反过来可能进一步强化这种不均衡结构，最终技术的运用被扭曲为某一或少数行动者的意志体现，在这种行动者结构中，弱行动能力的行动者只能通过有限的策略加以应对。在我国基层，由于特殊的压力型体制，在新技术的应用过程中，信息技术被不同的行动者赋予了不同的意义和期望，这些行动者借助于技术的引入——更确切地说，通过设定技术发挥作用的形式，强化着之前组织中的权力关系和相互影响，从而形成了特殊的行动者结构，这在很大程度上决定着技术运用的形式和结果，而基层政府作为其中“权小责大”的弱行动者，面对新技术到底采取怎样的策略取决于这种特殊的行动者结构中可支配的自主行动空间。三、案例分析：新技术嵌入下W镇政府的信访治理运作策略本文的研究对象为H市W镇。W镇位于H市西部，地处省际接壤地区，早在公元200多年就成为郡县的肇始地，算是当地一个历史悠久的古镇。20世纪50年代末，由于兴建水库的原因，古镇和周边大部分村庄被湖水淹没。W镇成为一个临水而居、风景秀丽的乡镇。经过多次行政区划调整、合并，W镇现在成为一个面积300多平方公里、下辖44个行政村和1个社区、人口10万多的中心镇。近年来，由于工程建设、生产方式转型和经济社会发展等各种因素，W镇基层信访也呈现复杂化的趋势。在过去的十多年中，随着基层治理信息化的快速发展，H市12345市长热线开始全面嵌入乡镇一级，成为W镇居民越来越重点要的信访渠道，这给W镇政府的信访治理带来了新的挑战。为了应对12345市长热线带来的信访压力，W镇从2016年5月起开设了自己的“民情热线”。笔者对这一案例进行了跟踪调查，2020年11月，笔者对W镇进行了专门的调研，对W镇综治办、司法所、部分村社干部以及市12345市长热线受理中心相关人员进行了半结构式访谈，访谈前后经历两个月左右。2021年8—9月，笔者通过在线的方式对W镇相关人员进行了补充访谈，同时获得了大量的相关资料。之所以选择W镇为研究对象，是出于两个方面的原因：一是案例的典型性，W镇代表典型的农村地区技术嵌入下的信访治理形态转变。W镇所辖区域面积较大，且交通不便，市长热线的嵌入对于基层信访产生了较为明显的影响；二是研究的可行性。W镇民情热线从开始到现在经历了较为完整的运作过程，相关的数据和资料也完整，为我们研究这一案例提供了较为完整的视野。（一）日益便利的市长热线与W镇面临的信访压力在W镇，近年来，市长热线在为基层民众提供了信访便利的同时，也给基层政府带来了更大的压力。与不少地方一样，在W镇所在的H市，12345市长热线从一开始就具有强烈的信访治理色彩。早在20世纪90年代末，针对当时信访工作中群众反映问题的渠道不够畅通、回应群众诉求不够及时等问题，H市在原市长热线的基础上于市信访局设立专门的市长公开电话受理中心，并将电话号码设立为更加容易记住的12345，24小时全天候开通，为全国第一批12345市长热线。在H市市委、市政府印发的《关于建立12345市长公开电话受理中心的通知》中明确了热线的任务是“受理基层单位和人民群众通过电话反映的对政府工作的批评、意见和建议，向有关责任单位交办和转办群众来电反映的问题，并督促检查办理情况”。但是在很长的一段时间里，12345热线与其他各部门热线并存。从2010年开始，为了让居民更加便利地与政府沟通、反映诉求和快速响应，H市开始对原有分散的政务热线进行全面整合，除了110、119和120等紧急类热线外，其他非紧急热线被分批整合到12345市长热线，同时微信、App、邮件、短信等政务咨询、投诉举报渠道也被整合到统一的12345政务平台，真正实现“一号通达”。人工坐席规模也全面扩容，达到260多席，工作人员达400余名，7×24全天候服务。同时，为了提高工作效率，近年来，大数据和人工智能也越来越充分地被运用起来。用户拨打电话后，不用选择业务名称，由机器人接待，基于AI语义理解和意图捕捉的智能技术能够判断用户意图，并自动匹配知识库内容，适时转切人工坐席。新的技术完全破除了以往电话信访中存在的知识鸿沟、信息技术鸿沟，任何人在任何时间可以毫无障碍地与市信访12345建立联系。与此同时，依托于先进的技术平台，市12345热线中心对基层政府的考核更加精细化、精准化。按照H市《12345政务热线服务规范》，承办单位必须依照紧急程度在1～7个工作日内限时办结，并在办理时限内将办理结果同时反馈给当事人和12345市长热线中心，反馈内容包括反映是否属实、调查核实的过程和结果、明确处理意见及具体的处理时限（有法定依据的，标注名称和法定时限）、无权管辖的，需写明转交单位建议以及反馈人、时间及反映人满意程度等。理论上来说，市长热线交办下来的每一件事情，W镇都需要去核实、处理和提交材料上报到系统，这对于人手本来就捉襟见肘的综治办来说压力可想而知。对于W镇来说，真正的压力还不在于政务热线考核本身，而是这一考核与W镇的综合考核嵌套在一起。用综治办主任的话来描述就是：12345那边接下来电，转接到我们这里各自的管辖政府，不管是来自哪个业务线我们都要处理，能解决的就要解决掉，解决完了之后形成材料，反馈到12345。包括处理、总结、反馈，整个流程非常复杂，所以压力很大。而且上面的考核是非常细致的，这个考核指标必须达到多少，才能排名相对靠前一些。如果我们这个排名不靠前，那么各条业务线就不靠前，整个W镇甚至县的考核就靠不了前，相关的奖励、荣誉、评奖评优都会受到影响。（访谈对象：W镇综治办主任，访谈编号：WS11040107）从基层民众的角度来说，越来越先进的市长热线无疑给其上访带来了前所未有的便利，这对W镇的上访格局产生了重要的影响。在过去，W镇由于所辖面积比较大，地处偏远，交通不便，居民上访往往需要付出较高的时间和人力成本，只有那些“意志坚强”、自觉比较“冤屈”的人才会“跋山涉水”到镇里来上访。根据W镇综治办记录的2015年上半年“到访”情况，半年里一共只有13人次来访，除去1人次来自近距离的集镇社区外，其他的都是来自下面较为偏远的行政村。也就是说，W镇综治办平均每个月接待的来自行政村的上访量只有两次。进一步分析这些信访记录可以看出，这些上访要么是涉及比较激烈的肢体冲突，要么是涉及金额比较大的赔偿纠纷，要么涉及“老大难”的历史问题。但是，随着12345热线在基层的日益渗透和居民信息化水平的不断提升，哪怕是最边远山区的村民都可以随时随地拨打电话反映诉求，W镇政府面临着越来越大的信访压力。（二）“自家人”的热线：新技术压力下W镇政府的信访治理运作进入2015年，W镇面临的上访压力明显增大，那一年W的上访量排在全县所有乡镇中的第一位，达到新峰值，其中大部分来自12345市长热线。由于第二年H市将举办一个重大的国际会议，来自上级的考核更加严格，包括来自政法、信访、公安、检察等各条线。在信访这方面，不但考核拨打12345的电话量，还要考核满意度和办结及时性等，W镇政府面临的压力可想而知。最典型的是，W镇的综治办主任因为应对市长热线带来的信访压力过大，曾经“出离愤怒”地拨打12345市长热线投诉，质问对方为什么不分青红皂白地把所有事情都转到基层，使得基层疲于应付。为了应对这种压力，2016年初，在综治办的推动下，W镇政府决定模仿12345市长热线，在镇社会矛盾纠纷调处中心设立了一个专门针对本镇居民的民情专线电话——也就是镇级的“政务热线”，专门受理本镇居民的电话上访，为了便于居民记住和拨打，特意把电话的后四位设定为“1890”（当地方言“一拨就灵”的谐音）。与日益先进的市长热线相比，W镇的民情热线就显得有些“原始”了：只有一个普通的电话座机以及配备简单的记录用的笔和记事本，完全依靠人工操作，更没有与之相联动的App或智能程序。设立镇级民情热线最重要的初衷就是最大限度地减少W镇居民拨打市级12345市长热线的数量。按照12345的运行逻辑，基于“属地管理、分级负责”的基本原则，所有来自W镇的12345上访电话，责任最终还是落到W镇政府，而且还会增加对W镇考核的压力，设立镇级民情热线就是试图从一开始就把上访截留在当地。上面要求村民拨打12345热线信访电话的次数要越来越少，同时还要求村民满意度要高，还有回访调查，到最后所有的事情还是都会落到我们这边。于是我们决定模仿12345，开设镇上的信访电话，这样的话其实也算是筛选掉了一部分，也是因为2015年这个情况（信访高峰），所以我们不得不多管齐下、多途径去想办法。（访谈对象：W镇综治办主任，访谈编号：WS11040107）W镇民情热线设定的受理范围主要包括三类：纠纷调处、政策咨询和监督监察，而这些受理范围几乎涵盖了市级12345热线受理的所有事项范围。实际上，这三种类型是一种非常笼统的表述，从最广泛的意义上来说，基层几乎所有的事务都纳入进来了，市级政务热线明确列出了不予受理的六种事项类型，W镇民情热线则对此只字不提。这种模糊性的范围设定实际上就是试图营造出镇级民情热线无所不包的形象，提升民众对其的期待。镇级民情热线由W镇社会矛盾纠纷调处中心专人负责接听，并登记在案，电话接听时间设定为早上八点半到下午四点半。为了促进本地居民尽量减少拨打市级12345市长热线而积极拨打本地民情热线，W镇政府有意识地采用了一系列策略：1.“自家人”的情感建构在中国人的情感世界中，“自己人”或“自家人”的概念一般有“信得过”“靠得住”“放心”“过心”等信任或被信任的含义

level）。传统的做法是，研究者依据经验，主观设定一个或者多个门槛值，把样本分为两个或多个子样本，这样得到的门槛值，既不科学也未必可靠。为此，Hansen提出门槛回归（threshold

政策执行的波动逻辑与调适机制董新宇、鞠逸飞丨政府透明能否促进政府服务的提升:基于中国城市面板数据的门槛回归分析——以政府的企业服务为例李志杰丨职能部门间的横向加码:

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从治党到治国：中国纪检监察机构改革的治理逻辑◉李文钊【摘要】纪检监察机构是党和国家自我监督的重要组织实践，也是党和国家机构改革的重要组成部分。基于界面治理理论范式，本文提出了一个“多层嵌套界面治理”的分析框架，将作为治理界面的纪检监察机构嵌入党和国家多层次治理界面体系中进行探究，以此深入考察中国纪检监察机构的长时段改革进程。研究发现，由于党和国家注意力分配的有限性，以及所面临问题的复杂性，中国纪检监察机构改革基本沿着“治党的逻辑”“治国的逻辑”以及“治党与治国一体化的逻辑”渐次展开。这是一个由纪检监察机构界面向党和国家监督体系界面、国家治理体系和治理能力现代化界面进行多层次嵌套的适应性过程，从而实现了纪检监察体系及其治理绩效的持续优化。协同治党逻辑和治国逻辑的双轮驱动，重组和整合其内部的多种功能，将是中国纪检监察机构的重点改革方向。【关键词】机构改革；治党逻辑；治国逻辑；中国纪检监察机构【作者介绍】李文钊，中国人民大学公共管理学院教授，liwenzhao@ruc.edu.cn。【引用格式】李文钊.从治党到治国：中国纪检监察机构改革的治理逻辑[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):3-12.—文章结构—一、问题的提出二、多层嵌套界面治理的视角三、治党逻辑下的纪检监察机构改革四、治国逻辑下的纪检监察机构改革探索五、治党和治国双轮驱动的

methodology），也被称之为Q方法论、Q排序或Q技术，是将参与者作为自变量分析单位，其主观认知作为样本，进行基于个体的因子分析（by-person

社交平台私权力的滥用及其治理◉

俘获如何影响环境监管效果？——一个混合研究◉何彬【摘要】如何解释基层环境执法者在环境执法中的“少做少错、不做不错”等避责现象及执法效果？威慑理论认为，确定性和严厉性是有效监管的两种路径，俘获可以通过调节确定性和严厉性来降低政策效果。为了理清俘获如何影响环境监管效果，文章构造了“风险行为”的分析框架，并利用环境治理数据进行实证检验。文章利用动态面板数据来识别因果效应，研究发现：俘获程度仅仅对严厉性的效果产生削弱型的调节作用，确定性不具有降低污染的政策效果。为了理清因果机制，文章运用“理论最不可能案例”进行补充分析：当俘获程度较低时，被俘获后的执法者会优先选择操纵确定性，确定性因此失效，随着俘获程度的提高，这种优先选择倾向会更加明显。风险感知是决定俘获双方行为的核心因素。为了维持交易结构的稳定，当企业选择以削减排污的方式降低风险时，严厉性依然是有效的监管政策；当企业选择以提高俘获程度的方式降低风险时，严厉性则不再有效。文章论证了俘获如何使重典治污失效的发生机制及其后果，为提高环境治理绩效，特别是提高环保督察的效率提供有益思路。【关键词】环境监管；俘获；确定性；严厉性【作者介绍】清华大学公共管理学院博士研究生，heb_2016@163.com。【引用格式】何彬.俘获如何影响环境监管效果?——一个混合研究[J].公共管理与政策评论,2023,12(4):113-128.—文章结构—一、引言二、理论综述与研究设计（一）文献综述（二）理论基础：一个“风险行为”框架（三）研究假设三、因果关系检验：一个动态面板数据的实证分析（一）变量与测量（二）数据分析与结果四、机制分析：一个“理论最不可能案例”的个案呈现（一）案例选择（二）案例介绍与分析（三）竞争性解释的讨论五、总结与讨论一、引言近年来，我国的经济持续保持高速增长，但环境质量的改善却不如预期。现有研究认为，我国的纵向行政发包等制度安排，使得地方官员缺乏有效的激励去治理环境。但是，即使中央政府强化环境问责，尤其是实施环境污染的“一票否决”等激励策略之后，环境污染的治理绩效依然不高。严格的绩效考核指标并没有为地方政府的环境治理提供有效激励，反而造成了地方官员操纵统计数据的激励扭曲后果，在一些地方官员看来，指标就是一项数字游戏而已。在高强度的问责激励下，基层环境执法者滋生了执法不作为等避责行为，如何对基层执法的不作为、乱作为进行理论解释？经济学认为，政府监管是解决环境污染负外部性的有效工具，地方政府的环境监管能力和严格程度是决定企业环境行为的关键因素。在空气污染的治理中，严格的环境监管政策与政治激励相互促进，进而实现了在“十一五”期间二氧化硫下降10%的政策目标。在水污染治理中，采取超常规严厉的环境监管措施是应对水污染危机的主要方式，这种严格的监管措施能够在短期内调动资源、集中注意力来取得治理效果。同样，俘获理论认为监管者被俘获会直接削弱环境治理效果。从微观机制上看，被俘获后的监管者通常会以出具虚假监管报告的形式帮助企业逃避污染惩罚，一旦如此，期限被延迟、标准被降低便会成为一种普遍现象。为了实现污染的有效治理，环境部门出台了约谈、督察等多种监管政策。环境政策形式和内容多样化，但核心机制万变不离其宗，即环境监管的威慑效应由惩罚的确定性、严厉性所决定。那么，一旦发生监管者被俘获，惩罚的威慑效应如何变化？这种变化会产生什么样的政策效果？我们认为，监管俘获是影响环境监管政策效果的关键变量，为此，我们构造了一个“风险行为”的分析框架，将环境监管分为惩罚的确定性和惩罚的严厉性两个方面，并利用混合方法来识别因果效应和机制。其中，定量部分主要利用2004-2015年的中国30个省级单位的PM2.5浓度数据来进行假设检验，定性部分主要以浙江省L市的日常环境执法行为作为“理论最不可能案例”，通过对比L市环保局的日常双随机执法检查与中央环保督察的数据来识别因果机制。通过这种混合方法来理清俘获对监管效果的削弱机制，以期丰富和完善“俘获监管”研究的理论体系，为提升我国的监管能力提供有效参考。二、理论综述与研究设计（一）文献综述环境监管的本质在于督促企业遵守环境规则，但规则遵守绝非理所当然。贝克尔（GaryS.Becker）从成本收益的视角来解释这个问题，他认为，当实施某种规则所禁止的行为所获得预期收益超过将时间和资源用于从事其他行为所带来的收益时，无论是否具有相同的风险偏好，理性的个体都将实施这种行为，惩罚威慑效应就是降低个体实施这种行为的预期收益，它取决于惩罚的确定性（逮捕与定罪的可能性）和严厉性（定罪之后的惩罚的严重程度）。从控制论的角度看，惩罚的威慑效果取决于监管系统的有效性，有效的监管体系由目标价值、监督反馈机制、调整机制三部分构成。其中，目标价值反映的是系统运行需要依据的一些规则、标准和规范，监控反馈表现为系统运行过程中的监督和检查，调整机制则是系统偏离目标时所实施的制裁。在威慑理论中，监管就是通过惩罚来提高被监管者实施某种行为的成本，这种威慑效应是一个关于被惩罚的概率和有关惩罚幅度认知的综合函数，提高惩罚的确定性和严厉性能够增强监管的威慑效应。在不同的社会治理领域，确定性和严厉性作为威慑效应两个有效工具被广泛采用，但效果却不尽相同。在惩治犯罪领域，确定性政策比严厉性政策能够更加有效地遏制犯罪，对现有资源的合理整合能够实现控制犯罪的目标。在食品安全监管领域，单纯地提高惩罚的严厉性会造成基层执法者的选择性执法，严厉性的政策效果受到监管信息状况的调节。在环境治理领域，惩罚的严厉性能够提高环保立法的有效性，有效的环境监管同时取决于有法可依和执法必严。对于不同类型的环境污染，确定性和严厉性也表现出不同的政策效果，确定性政策在治理粉尘污染时几乎是失效的，但却能够有效遏制水污染和二氧化硫污染；严厉性政策效果与确定性政策效果则恰恰相反，不同的污染类型是造成这种差异的主要原因。理论上，确定性和严厉性都能够降低实施被监管行为的收益，但实际中，由于其他因素的干扰，确定性和严厉性的政策效果并不总是保持一致。惩罚的威慑效应依赖监管过程中的可问责性，但监管资源的碎片化分布也会造成监管俘获，进而削弱监管的可问责性。规制空间（regulatory

教育程度使流动人口社会融入路径呈现差异？——基于多群组结构方程模型的实证分析◉张理政

α系数检验本文各量表题项的内在一致性程度。实证结果显示，公共服务动机、变革行为、工作重塑、变革型领导的Cronbach's

公共部门中的领导风格对公共服务动机的影响与差异——一项基于元分析的检验◉

representation）对文本资料进行量化。该方法虽然简洁有效，但符号化的词表示方式忽略了词与词之间的语义关系，同时高维度和高稀疏性容易造成的“维数灾难”问题（curse

帝制中国治道观的意涵及其现代启示——以《资治通鉴》和《续资治通鉴》为中心的考察◉

从士绅到新乡贤：乡村精英治理的传承与流变——基于晚清以来浙江上虞乡村治理的案例分析◉刘开君【摘要】当前新乡贤参与乡村治理虽不是传统乡绅之治的简单复归，但也蕴含着厚重的历史文化基因。然而，当前学术界对乡村社会中“谁在治理？”“如何治理？”问题的理论研究，却表现出“时间分割”的特点。本文采用精英理论作为分析工具，聚焦乡村精英治理的传承与流变，以乡村精英获取支配能力的依据和方式、角色和功能、主要特征等因素为依据，同时选取“民间认同”和“时间维度”两个关键变量，构建出“儒教型”“资源型”“统合型”“融合型”四类乡村精英治理模式作为分析框架，采用宏大叙事和个案分析相结合、“主体分析”和“规则分析”相结合的方式对晚清以降中国乡村社会治理进行历史考察，以此完整考察晚清以降乡村精英支配或影响中国乡村社会的变迁特征，并阐释其背后蕴含的逻辑链条。【关键词】乡村精英；乡村治理；乡绅；新乡贤【作者介绍】刘开君：中共绍兴市委党校枫桥经验研究中心常务副主任、副教授、博士，浙江新时代枫桥经验研究院、浙江大学新时代枫桥经验研究院特邀研究员，414180741@q.com。【引用格式】刘开君.

改革是怎样练成的？——基于中国历史上重大改革的定性比较分析◉

Administration，JBPA）纳入检索期刊范围，最终将检索45本公管国际期刊。第二步：设定检索关键词。为求准确、全面地囊括公管领域的联合实验研究，设定四个关键词（“conjoint

社区治理内卷化：一种知识增长的视角◉彭宗峰【摘要】社区治理内卷化概念的本土合法性何在，是一个需要自觉审慎加以思考的问题。从一种社会历史反思的角度看，内卷化是一个反思传统、反思西方现代化和反思预期性自主创新悖论的概念，其在国内社区治理领域中的分散化应用过程，其实也是社区治理内卷化本土知识范式的塑造过程。这个过程以“追问符合实际的人本主义的创新何以可能”的内卷化概念深层意蕴为轴心，展开为“作为行政化的社区治理内卷化”“作为私利化的社区治理内卷化”“作为区隔化的社区治理内卷化”和“作为失能化的社区治理内卷化”四种知识模型。而从一种知识整体重构的角度看，社区治理内卷化的本土知识范式其实是，在一种转型和改革的情境中，立足于反思传统、反思西方现代化以及反思预期性自主创新悖论的基础之上，围绕着追问符合本土实际的人本主义的共治型社区治理模式创新何以可能议题所形成的知识体系。这种知识体系以深层追问的方式为构建社区治理的本土知识范式和共治型治理模式开辟道路。【关键词】社区治理内卷化；知识增长；符合实际的人本主义；创新【作者介绍】彭宗峰:山东社会科学院哲学研究所副研究员，pgzl＿zqds＿001@163.com。【引用格式】彭宗峰.社区治理内卷化：一种知识增长的视角[J].公共管理与政策评论,2023,12(3):138-151.—文章结构—一、研究视角的先行澄清二、追问符合实际的人本主义的创新何以可能三、社区治理内卷化的四种知识模型及其反思（一）作为行政化的社区治理内卷化及其反思（二）作为私利化的社区治理内卷化及其反思（三）作为区隔化的社区治理内卷化及其反思（四）作为失能化的社区治理内卷化及其反思四、走向整体重构的社区治理内卷化概念（一）一种知识的构成性理解（二）走向社区治理内卷化本土知识范式的建构五、余论内卷化在何种意义上可用于解释中国的社区治理转型，或者说，社区治理内卷化概念的本土合法性何在，是一个需要自觉审慎加以思考的问题。与主要停留在表层的、分散化的社区治理内卷化理解方式不同，本文尝试在社会-历史深层反思的意义上，构建出一种关于社区治理内卷化的整体知识诠释方式，以期为推进我国社区治理转型提供有益的知识参考。一、研究视角的先行澄清从知识增长角度（知识增长了什么？怎么增长？如何认识这种增长？）重新理解国内社区治理内卷化概念是当前的一项理论任务。众所周知，内卷化（involution）虽然是一个舶来的范畴，但却因其被认为是“和中国社会的某些特色联系密切”的概念而获得广泛应用。近年来，内卷化更是成为国内的一个网络热词。在这种知识传播的过程中，社区治理研究领域也把“内卷化”作为一个重要的理论工具加以引入和应用，逐渐形成了社区治理内卷化概念。但是回顾社区治理内卷化概念的塑造和阐释历程，不难发现国内对于社区治理内卷化概念知识增长的理解，总体上处于“扩散式应用”的观念之中。既没有完全摆脱源于西方的内卷化旧知识范式的束缚，也没有打破概念分散化界定的困局来从整体上自觉构建具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式。这对于从内卷化角度（重新诠释的意义上）构建中国特色社区治理知识体系和话语体系来说是一个需要深入加以思考的问题。国内“扩散式应用”的社区治理内卷化知识增长观，总体上是一种非自觉的、线性的、无质变的知识增长观，这种知识增长观建立在以下假设基础之上：一是本质认识的终结。即认为对内卷化概念本质的认识在西方语境中已经完结，而内卷化概念在中国的传播及其在社区治理研究领域中的应用并不涉及本质认识问题，只涉及在给定的本质认识前提下的逻辑演绎问题。这种本质认识终结的观念在国内社区治理内卷化研究领域中主要表现为两种形态：一种是对内卷化概念做一个基于西方语境的概念史梳理，以形成一种形式化的抽象定义，并把其应用到国内社区治理研究之中；另一种则是不对内卷化概念加以界定，直接用它来指称和描述国内社区治理中的“改而不变”现象。二是情境化应用中的知识量变。即把内卷化概念运用于不同的社区治理情境中，更多的是为了验证源于西方的内卷化知识范式的合理性，并把从不同社区治理情境中所提炼的具体知识，吸纳到由源于西方的内卷化知识范式所支配的社区治理知识体系之中，从而形成一种关于社区治理内卷化知识的量变式积累观。这种量变式积累的知识增长观，在国内社区治理内卷化研究领域中主要表现为一种方法论应用观念支配下的具体知识内容的扩充，也就是从方法论意义上理解内卷化概念，并把其运用到不同的社区治理情境中来丰富内卷化概念的具体内容。三是知识框架锁定下的理论主体的非反思性。即国内社区治理内卷化研究者很容易陷入一种应用主义的“圈晕”之中，不能把内卷化概念在国内社区治理研究中的运用当作检验、批判和反思源于西方的内卷化知识框架的机会，进而延缓了通过确立理论自觉性和自主性来构建具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式的进程。这种理论主体的非反思性在国内社区治理内卷化研究领域中主要表现为一种模糊的理论亲和性，即认为内卷化概念与中国社区治理的特点相符合，因而可以不加反思地进行应用。历史地看，“扩散式应用”的知识增长观是走向具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式的一个必经环节，有其特定的历史价值。但是从知识辩证运动的角度看，“扩散式应用”的社区治理内卷化知识增长观已经显现出特定的困境。一方面，由于没有对内卷化概念进行深刻的历史反思和深入的逻辑追问，导致内卷化概念在国内社区治理研究领域中演变为一种表层的描述性概念和一般性的方法论工具，被随意使用甚至滥用而缺乏深层的解释力和变革力；另一方面，由于特定研究对象和研究视角的限制，国内社区治理内卷化研究总体上处于一种分散化推进的状态，虽然形成了不同的（甚至彼此对立的）诠释进路，但是缺乏一种从整体上把握和构建社区治理内卷化新知识范式的意识、能力和路径。而当前自觉构建具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式的迫切需要，要求我们超越这种“扩散式应用”的知识增长观。笔者认为，当前国内社区治理内卷化研究总体上需要从非自觉的、线性的、无质变的“扩散式应用”的知识增长观，转向一种自觉的、立体的、变革的“整体性重构”的知识增长观。这种“整体性重构”的知识增长观与“扩散式应用”的知识增长观相比有如下不同：一是认为对内卷化概念本质的认识并没有完结，而是处在一种历史性重思和重构的进程之中。内卷化概念在中国特别是社区治理研究领域中的应用正是这种历史性重思和重构的机遇。换言之，内卷化概念在积累了其各种历史流变成果的基础上，将在中国社区治理研究领域中获得一种新的质性规定和表达形态。二是认为内卷化概念在国内社区治理研究领域中的分散化应用过程，也是具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式的隐性塑造过程。但是不能把这种分散化应用过程简单地理解为一种知识量变式积累的过程，而是要理解为一种知识范式的变革与整体重构的过程。也就是，内卷化概念首先在不同的社区治理情境中分化性显现与塑造，并经过这些分化性环节走向整体重构以达到社区治理内卷化新知识范式的过程。三是认为要把对具有新的质性规定的内卷化概念以及社区治理内卷化新知识范式的考察，建立在一种具有反思性、自觉性和自主性的认识能力基础之上。尤其是要把内卷化概念在社区治理研究领域中的应用，当作反思和批判旧的内卷化知识范式和构建新的内卷化知识范式的契机，以推动实现国内社区治理内卷化知识体系的历史性变革。通过扬弃“扩散式应用”的知识增长观，并确立“整体性重构”的知识增长观，本文尝试探讨建立在历史性重释的内卷化概念基础之上的社区治理内卷化新知识范式的生成过程。对于这种生成过程的考察而言，其逻辑起点是对内卷化概念的历史性重释。本文认为在一种知识传播与变迁的意义上，内卷化概念在国内逐渐形成了一种新的深层质性规定。不过要把握内卷化概念的这种新的深层质性规定，需要扬弃那种表层的“边际报酬递减”或“改而不变”的逻辑表达方式，转而采用“追问符合实际的人本主义的创新何以可能”的深层逻辑表达方式。在这种新的深层逻辑起点上，本文尝试区分走向具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式的不同环节：在既有研究的基础上区别出“作为行政化的社区治理内卷化”“作为私利化的社区治理内卷化”“作为区隔化的社区治理内卷化”和“作为失能化的社区治理内卷化”四种知识模型，并对它们分别加以探讨和反思，进而在深层追问的意义上揭示具有本土意蕴的社区治理内卷化新知识范式展开的不同环节。最后，本文尝试从一种知识整体增长与再造角度，重新诠释国内社区治理内卷化概念及其内含的知识范式构建线索。二、追问符合实际的人本主义的创新何以可能提到内卷化概念，国内学界可能首先会不假思索地用“边际报酬递减”或“改而不变”的逻辑表达式来诠释其本质内涵。但是这种诠释方式是一种表层的诠释，它更多的是停留在结果-现象层面，最多是推进到归因分析层面上，来提炼、概括和表述内卷化概念的本质内涵，而没有深入最核心的层面。正因为如此，内卷化概念在国内学界就变成了一个缺乏变革力的描述性方法论工具。它在分析和描述中国社会特别是社区治理中存在的转型困境时具有较强优势，但却在为推动中国社会和社区治理转型提供创新性的知识方面表现平平。在这种意义上，就能理解为什么有的学者会说内卷化概念定义不当或完全不起作用。由此也不难发现，描述性和变革性之间的不均衡已经隐含了内卷化概念的知识危机。而要克服这种知识危机，就需要跳出原有的知识框架，通过深入核心层面并强化其变革性来推动实现内卷化概念的知识增长。对内卷化概念核心层面的深入以及对其变革性的强化可以采取一种概念史的方法。但是与那种简单罗列的知识线性增长的概念史研究不同，本文采取了一种知识差异化演进的视角。而且，这种知识差异化演进的视角也不同于那种内卷化概念抽象形式差异视角，而是内含着一种社会-历史反思的知识增长观。换言之，既要在形式上扬弃既有的关于内卷化概念的逻辑表达，也要对内卷化概念的实质内涵进行一种社会-历史定位。本文认为，内卷化概念在经历了从戈登威泽（Alexander

“人民网”“新京报网”“澎湃新闻”等主流媒体的报道使得案件热度持续走高。在整个事件中，警方处置滞后让公众猜测警方在舆情爆发后才展开调查是迫于舆论压力，而对

基于Q市L区积案化解工作的分析李晚莲、曾锋丨公共突发事件网络谣言触发机制研究——基于40个案例的csQCA分析彭宗峰丨社区治理内卷化:

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500万元改造成本，根据区政府支付给企业与企业支付给村股份有限公司的租金差额，每平方米可获得80元的租金收益。考虑到后期运营成本，经测算企业回本周期约8年，10年期满可获得约3

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Dunleavy等提出“数字时代治理理论”，认为深化对数字政府治理作用的研究，有助于改变传统治理模式，从而加快实现更具总体性、开放性、去中介化的政府治理模式。Christopher

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government）和“整体政府”（whole-of-government）；在澳大利亚、美国等国家，这场改革运动体现为“协作治理”（collaborative

社会结构演变中门禁社区的包容性治理◉肖涵【摘要】门禁社区成为很多城市居住方式的一个共同特征，并引起了多门学科的广泛关注。本文通过社会结构视角解读门禁社区的生成和效应，挖掘门禁社区在这一过程中既作为因又成为果的复杂现象，进而更好地寻找到对门禁社区的包容性治理。即从消费结构差异、团体格局失衡和社会阶层极化等方面深究西方门禁社区生成的社会结构原因，并剖析门禁社区社会效应背后有关社会安全、平等和公共空间危机的深层机理，在此基础上试图更新门禁社区治理的现有理念。中国的门禁社区也同样不能在社会结构之外独立生存，并与西方门禁社区存在诸多共性，在治理过程中也需要包容性，不能实施一步到位甚至激进的公共政策，而要寻求社会与门禁社区的可持续发展。【关键词】社会结构；门禁社区；社会安全与平等；公共空间危机；包容性治理【作者介绍】肖涵，兰州大学政治与国际关系学院副教授、政治学系主任，xiaohan7343@163.com。【引用格式】肖涵.社会结构演变中门禁社区的包容性治理[J].公共管理与政策评论,2023,12(2):144-156.—文章结构—一、工业社会结构建构中的西方门禁社区（一）工业社会建构中的社会、共同体与社区（二）社区门禁化现象二、社会结构演变中西方门禁社区的生成原因（一）消费结构差异（二）团体格局失衡（三）社会阶层极化三、社会结构演变中西方门禁社区的效应剖析（一）门禁社区能否带来社会安全（二）门禁社区是否导致了社会不平等（三）门禁社区是否造成了公共空间危机四、社会结构演变中门禁社区的包容性治理（一）宜居：作为生活交往空间的社区（二）善治：作为治理共享空间的社区五、进一步思考中国门禁社区的治理在很多国家，门禁社区是城市的重要组成部分，成为很多城市景观的共同特征，在购房者中也越来越受欢迎，并且以不同大小和类型在世界范围内蔓延，分布在美洲、欧洲、亚洲、大洋洲和非洲。门禁社区被很多人定位为一种反映了城市空间规划和社会关系转型的全球化住房开发形式