【文章精选】汤利华、郑国丨规划何以可能？——基于职能-知识的分析框架丨2023年第3期

Original 汤利华、郑国公共管理与政策评论

2024-09-24

规划何以可能？

——基于职能-知识的分析框架

◉ 汤利华郑国

【摘要】作为政策工具的规划是现代社会运用较广的公共管理手段和方式，而对于它的有效性，却存在着其能发挥重要作用或效果注定欠佳两种近乎相抵的观点。在“规划先行”的今天，如何进一步科学认识国内真实世界中的这种应用知识的制度安排？其“可能与否”的内在机理是什么？本文在已有研究基础上，构建了基于规划主体的职能范围、规划客体所涉知识类型的“职能-知识”分析框架，以此区分了顶层约束型、在地情景型、支持引导型及共识仪式型四种规划的“理想类型”；进一步分析各自的适用范围、功能定位、规划要义、规划主体及方式方法等；最后提出优先做好强核心职能且最具预测性类规划等建议。研究提出认识“规划之手”内在有效性的一种新分析框架，能增进对其的“元认知”，希望为本土规划编制“有所为有所不为”从而更好地发挥作为重要知识型政策的实际功能有所贡献。

【关键词】规划；国家职能；知识类型；内在有效性；分析框架

【作者介绍】汤利华：北京联合大学副研究员，lytlihua@buu.edu.cn；郑国：中国人民大学公共管理学院教授，sczhguo@163.com。

【引用格式】汤利华,郑国.规划何以可能?——基于职能-知识的分析框架[J].公共管理与政策评论,2023,12(3):101-110.

—文章结构—

一、引言

二、文献回顾

（一）对规划的一般性理解及总体支持规划的研究

（二）对规划持异议的研究

（三）规划“可能与否”之约束条件探讨

三、关于规划内在有效性的一个分析框架

（一）顶层约束型规划

（二）在地情景型规划

（三）支持引导型规划

（四）共识仪式型规划

四、结论与讨论

一、引言

“规划”一词通常被认为是一种科学的预测，是目前应用较广的公共管理手段、方式和工具。但是，对于规划的现实作用和意义的认识却褒贬不一：支持者认为其能发挥重要作用，“规划先行”是科学决策、“预见未来”的代名词，如以规划引领经济社会发展被认为是我国治国理政的重要方式，“五年规划”是政府最重要的公共政策过程，是治理各种问题的核心机制；而批评者则认为规划是不必要的甚至会必然失败，如从哈耶克到兰德尔·奥图尔、张五常等学者都论述过质疑甚至反对规划的观点，一些学者明确指出“规划之帝一丝不挂”。

新中国成立后的实践经历了由“计划”更名为“规划”、从重视规划——减少规划——重新重视规划的反复过程：20世纪80年代中央简政放权，同时也削弱了对宏观经济的控制（包括减少规划）；其后新一届中央政府从1993年开始采取一系列改革措施建立新型规划体系，在保留市场灵活性的同时巩固中央权威；时任总理上任后即强调“没有规划不批项目”——规划的权威再次确立。目前，我国规划在变迁中已形成了包括国家发展规划、专项规划、区域规划、空间规划等在内的规划体系；各类规划在数量上可谓“铺天盖地”，而同时，从规划编制到具体实施中仍存在不少问题，实际效果也不乏非议：如行业和专项规划名目繁多，各规划序列有着独立的行政程序、相异的技术衔接体系与覆盖范围；规划体系不统一，规划目标与政策工具不协调；还存在着规划并行相悖甚至“部门化”倾向；编制和实施主体同一而易成为承载部门利益的工具；规划过多过滥、财政花费较大等；而从最为重要的规划实现方面看，一些规划“墙上挂挂”难以落地，一些“精心编制的在实践中被冲击得一塌糊涂……”。

同时也应看到，我国发展规划在不断完善的过程中：从“计划”改为“规划”进程中，规划对象已从单纯经济领域扩展到经济与社会领域并重；已从法定程度和实施力度上将其做了区分（区分为旨在建立共识而非规范的指引性与要体现出强约束力的控制性等不同类别）；新时期规划改革的一个重要方向是“多规合一”，希望能够规避现有规划体系存在的“碎片化”等一些弊端以实现“一张蓝图干到底”（尽管其实现也仍面临一些困难）；在发展规划的具体编制方法、内容、程序上也在进行着创新，如在内容编制中已考虑在现有“工程包”中增加“政策包”以使五年规划成为重大改革政策的发布书等。

那么，如何进一步科学认知本土规划，其到底有效与否呢？应该说这是一个复杂议题并不能一概而论：一方面，现有的主要规划都有其自身定位，如城市总体规划曾长期作为城市增长的工具，而土地利用规划又多作为国家控制的手段；另一方面，规划无效或存在问题的原因也是多方面的，既有规划本身，也有规划之外的问题，即国家需要作为政策的规划与现实中各种规划体现出的弊端也是不同的问题。值得注意的是，中外学者曾就中国国家规划的“可能与否”展开了持续的研究或“对话”，支持与反对方各持理由，涉及对国家职能的认知和对相关知识的理解。

基于以上，在社会主义市场经济走向新时代、国家进一步强调治理能力现代化，“十四五”规划推进中的现实场景下，对作为国家重要政策工具的规划“何以可能”（重在剖析其内在有效性）这个“元认知”做进一步分析仍是必要的。本文在既往研究的基础上，基于规划是规划主体（公共部门）对规划客体（被规划对象）的一种理性认知，构建了职能-知识分析框架来继续探讨该议题，希望研究能丰富本土“规划的理论”，进而指导实践中的规划编制“有所为有所不为”，为更有效地运用规划这一知识型公共管理工具有所裨益。

二、文献回顾

（一）对规划的一般性理解及总体支持规划的研究

规划的核心是理性的概念，将这样一种理性科学的方法运用在政策制定中就产生了一种特殊的规划形式，从不同视角对该方法进行评论也就产生了关于规划本质的不同理解。现有研究对规划的理解既有其共通性也有不一致之处：共性方面看，一般认为其是一项有意识的系统分析过程，通过对问题的思考以提高决策质量等；不一致方面可用从规划体系的比较来加以说明，如从城乡规划体现出的地域差异性看：美国规划很大程度上是在预测未来发展趋势；法国是为了协调不同政府部门行动以实现共同的社会和经济目标；而英国规划的主要对象还是关于管理土地利用，这说明不同国家的制度与文化背景会较大程度影响对规划性质的理解。

为何需要规划？有支持者认为对其的需求可概括为相互联系性和复杂性两个关键词：如果现实人口数量有限，所依托技术、面临关系也都较简单就可以不需要规划——不过这些假设并不存在。规划也被认为是必不可少的，只是它采取的方式可以选择、结果也会有所差异，如卡林沃思等认为英国的规划体系在制止开发方面非常有效而在推动开发方面则显得很无力。具体到国内“最上位”的社会经济发展规划，代表性的如德国学者韩博天指出与西方国家以立法为目标的政策过程不同，中国政府一直努力完善规划机制以此建立起一个引导或干预经济主体活动、塑造或制约各级政府行为的可预见政策过程；胡鞍钢也指出其制定是一个信息抽取和整合过程，自上而下的沟通机制才是更关键并具有深远意义的（强调规划的组织过程）。

（二）对规划持异议的研究

新自由主义代表人物哈耶克以知识观为基础，从政府自身局限性角度反对国家规划/计划这种理性行为，强调“未经设计情况下生成的秩序能够大大超越人们自觉追求的计划”。詹姆斯·C.斯科特也认为被规划出来的社会秩序一定是简单的图解，其经常会忽略真实社会秩序的基本特征，强调“米提斯”（即各种实践知识）的重要意义——认为规划失败的原因是规划者不能掌握这种地方性知识。兰德尔·奥图尔研究了美国城市发展、空气污染、交通拥堵、森林管理等问题后认为政府所做规划远未能解决争议；基于政府、规划师自身局限性以及未来不可预测性等原因，指出试图既要处理定量又处理定性值的全面规划、为他人土地和资源制定规划及长期规划等都注定要失败。张五常指出我国、苏联等国都各自有计划而日本等并未有庞然大计，其比较“有目共睹的结果”意指制度对经济进展的决定性才是无可置疑的。值得注意的是，林德布罗姆鉴于“根方法”的理性决策模式存在行为上的困境而提出基于“枝方法”的有限理性决策模型，该模型通过连续有限比较大大减少了对理论的依赖，其观点也推动了学界对传统理性规划进一步反思。

对于由“计划”转变而成的本土发展规划，一些西方学者仍认为其无力应对复杂多变的经济发展形势、对经济增长也无实质影响而不过是政府所做的表面工作；强调要想理解规划过程就必须明确它的目标、手段以及参与其中的政府机构（而这方面研究还待明确），同时对规划的效果提出诸如“2003年之后规划的增多是否提高了整体经济的灵活性和高度？是否有助于其走向理想的发展道路？”等质疑。

（三）规划“可能与否”之约束条件探讨

应该说，持批评观点的学者对复杂多面的规划还是有所区分的：如前述的兰德尔·奥图尔区分了公共规划与私人规划、长期规划（10—20年）与短期规划，均认为后者是可能的而前者则不能。另外，即使是与规划相关的同一变量，研究者也有不同认识：如对“复杂性”变量，支持者认为其恰是能证明规划作为一个专门职业和政府的一项专门活动；而反对者则认为因为复杂所以不能规划，如生态系统和城市都是复杂系统因而本质上是不可预测的。

基于国内规划仍存在的诸多问题，学者们已研究提出了一些规划改革的方向（如对规划指标体系提出完善等），但自身的理论仍是争论焦点。可以看到，中外学者就中国国家规划的“可能与否”的对话已主要围绕到两大方面：其一仍是涉及政府职能，代表性的如樊纲提出的“该规划什么，不该规划什么”之问，认为在市场经济条件下只应对政府自身要做的进行规划；黄宗智也认为“政府对市场机制的干预是否能够产生积极的效果抑或只可能‘歪曲’其高效配置资源的效应？”是最重要的问题——可以说规划的有效性首先与现代政府职能认知密切相关。

对话的另一个焦点集中在对知识的理解上。事实上，在规划的研究中引入知识维度早已引起了国内外相关研究者的重视。如HayekF.A、马凯等、鄢一龙等在对于国家发展规划有效与否的各持己见中、最为关键的聚焦点即在于经济社会运行的信息基础（知识属性）——国家“计划”是否是有效的应用知识的制度安排上：反对者延续哈耶克的知识观（及在此之上的“无知观”）指出国家规划的无效性；而如鄢一龙等支持者在认可哈耶克基于知识观而对经济计划批评的同时，认为国内发展规划成为有效制度安排的领域是基于整体知识的公共事务治理而非基于分散知识的活动安排。

三、关于规划内在有效性的一个分析框架

Wildavsky强调规划的失败不在于外围的偶然因素而是由于其自身，本文也认为规划可能与否（在理论上是否具有效性）的决定因素在于其自身。鉴于此，本文主要从规划主体与规划客体这一“自身”的视角来进一步探析国内规划的“元认知”。

福山在论及公共部门改革时借鉴世界银行对国家职能的划分（见表1），提出应该分清国家职能中的职能范围和行政能力两方面（且认为其都有等级），进而提出政府改革的方向应从职能范围集中、行政能力提升这两方面推进；还进一步把两个维度结合起来加以类型学分析。张庭伟认为可以在同样的理论框架中探讨转型期中国城市规划改革议题，即从上述提及的职能-能力视角来看城市规划改革方向：首先要理清规划的职能范围并明确其核心职能，同时要研究加强核心职能的行政能力。

应该说，该认识视角对明晰作为规划重要组成部分的城市规划改革方向有积极意义并值得研究一般性规划理论借鉴，同时也有其待深入之处：相对于对国家职能、国家规划职能的具体阐述，福山和张庭伟都未就提高行政能力方面在理论上做进一步阐述。鉴于此，本文在对规划的可能性机理分析中首先保留了国家职能范围这一维度（并同样把其分为强职能与弱职能）；进一步，从作为应有知识的制度安排（政策工具）的规划角度看，公共部门的行政能力直接体现在公共部门编制规划的能力，本质上是认知规划客体的能力——即从内在理论上看，认识规划客体所需要的知识类型应是影响规划内在有效性的另一关键变量（维度）。以下有必要对认识客体的能力，即客体所涉知识及类型作进一步解释。

接前述，知识作为社会科学基础理论的重要主题之一，不同学科在对其的研究中已贡献了不同的基本分类标准。其中，赖尔提出的“知道那个”（knowing that）与“知道如何”（knowing how）的知识两分法影响较为深远；哈耶克在1952年第一次通过明确引证赖尔两分法并重点论及了“默会知识”相对于其他知识的首位性命题：一是“明确”或“有意识”的知识（即“知道那个”的知识）乃根植于最初由文化传统形成的“知道如何”的默会知识之中；二是知识在本质上是实践性的知识，进而我们知道“如何的”要较能够用语言表达的多。其后，詹姆斯·C.斯科特、兰德尔·奥图尔、林德布罗姆等相关研究均认为知识至少包括理论知识与实践性知识（情景知识）。基于以上，本文把公共部门用于认识规划客体所需的相关知识作为另一个重要维度，并把其分为理论性知识和实践性知识两类。

综上，认识本土规划内在有效性机理涉及两个关键维度：现代规划作为国家管理公共事务的工具，必然涉及对公共部门及其职能的理解；同时，规划作为公共部门运用知识的一种认知活动，必然涉及对知识及其类型的理解。本文从规划主体和规划客体视角出发，基于规划主体的职能范围、被规划对象所需知识类型构建分析框架，以此区分规划为：“顶层约束型规划”“在地情景型规划”“支持引导型规划”“共识仪式型规划”（见表2）。

（一）顶层约束型规划

该类规划属于政府（广义的）核心职能，公共部门理应重点承担；同时，其所需要知识属于理论性知识（或整体知识），即规划对象在理论上存在规律性与可预测性（强预测）。此类规划代表国家阶段利益乃至长远利益，应重点谋划且属强控制类。其中较为典型的是目前国民经济与社会发展规划的部分具有约束类要求的内容，如在“十四五”规划纲要中设置的8个约束性指标中有7个集中在“绿色生态”和“安全保障”方面（对碳排放的约束、18亿亩耕地红线的严守等）。鉴于政府核心职能划分具有层次性和阶段性（如世界银行对政府职能的层次划分、我国对政府基本职能的阐述；又如早期全能政府的重点与一定阶段后的重点转向等），这类规划未来更会向进一步清晰界定政府与市场作用的方向发展；在此基础上，虽仍会有诸如对相关重要公共经济资源的配置等经济运行方面内容，更多则是如社会、生态等非经济方面的约束性内容，且主要塑造或约束的是政府行为——即规划既是政府定的也是“管”政府的。从数据也可看出这一变化趋势，如在“十二五”规划中经济类指标比例占12.5%，而非经济类指标比例已高达87.5%（其中教育科技指标占16.7%、资源环境指标占33.3%、人民生活指标占37.5%）。另外，区域交界面上单一地方解决不了的区域与城市群规划等需要协同治理的内容会成为这类规划的重点——其在实践中事实上发挥过区域协调的作用。总之，未来该类型规划的主体内容主要为宏观经济、公共服务和环境资源领域中可强预测部分，其既要强调战略性、引领性以阐明国家意志，又要在央地沟通中注重可操作、可评估性以便将国家目标有效贯彻于地方治理之中，这也是能强制约束的基础条件。

理论上的规划主体可包括政府、专家、公众等，而这类规划应是以政府、专家为主（注重让实际掌握理论知识的专家充分行使其权力）、以公众参与为辅的“集思广益”，这种侧重也有利于克服规划中“为参与而参与”为代表的“程序化泥潭”困境。同时，鉴于目前的国家发展规划中仍存在着韩博天等支持者也承认的“不乏相互冲突的目标、最终执行效果难免打折扣”，“主管部门没有足够人手和能力监督地方落实具体情况、评估中主要依赖于下级所提供的数据和资料而其则倾向‘报喜不报忧’”等在规划相关环节上存在的局限，未来这类规划仍面临着多方面挑战；这需在继续做好央地目标治理互动基础上，着力提升管理精细化水平用以克服指标随意、评估程序化、非科学化等问题；同时也要承认在此过程中“点滴的改良”——推行有限理性决策模型催生的渐进式规划也是必要的。

（二）在地情景型规划

这类规划中，属于政府核心职能这一属性同前述类型，不同之处在于其所需要的是不同于理论知识的实践知识（或情境知识），典型如目前国民经济与社会发展规划体系中主要涉及地方发展、需要“上面不宜太细、下面不宜太粗”的部分。鉴于这类规划所需的知识具有分散性（例如一些符合地方实际的所谓“土办法”）而不易被国家委托的专家队伍等通常的规划主体所掌握（专家不能掌握地方知识的现象被称为“不接地气”），建议在国家强制性规划宏观指导下，充分授权地方主导——地方的具体层级，应以能掌握这方面知识的实际主体而定（而非与国家相对应的下一级），也即地方政府创新活动的有效性是基于知识的可得性的；从另一角度看，也要注意规划这个一般工具嵌入具体“情景”的可操作性：如应急相关的规划需要与地方情景高度契合才能发挥应有效果，又如地方民政方面的规划也需要在指标中有地方特色体现等。这类规划未来会更重视地方的人之发展、可持续发展等议题并体现为切实增加这方面的约束性指标。鉴于国情，这类地方主导规划值得注意的是要在国家约束性规划的“四梁八柱”下进行：既要保障地方创新的合法性空间，同时也要防止地方在规划指标、内容设置上的避重就轻或利益“规划化”倾向——即规划的内容、指标设定并非根据客观发展需要而首先考虑是否方便完成或是否有利于通过规划获取利益最大化；对不利于部门的目标和任务会进行与规划中“层层加码”相反的“层层减码”现象。

鉴于这类规划所需知识具有的分散性（是有关特定时间和地点的知识），因而积极践行参与式规划乃至促成地方社区参与就成为必需（特别是涉及社区核心利益议题上）。这类规划从主体角度看，要更多发挥实践专家（如地方精英）作为地方性知识拥有者的权力和作用，而规划专家的角色更多应转化为多元利益的沟通者和表达者（即开展所谓沟通式规划），这样才会有更切实的效果。

（三）支持引导型规划

该类规划所需的知识是理论型但并不属于公共部门核心职能（或者说其核心职能性相对较弱），重在阐明国家对某一领域意图或价值进而加以引导。同样是基于国家的核心职能有阶段性和层次性（或者说在不同阶段对核心职能的认识并不一致），那么在国家治理中需充分发挥市场在资源配置中决定性作用的当代，如欲对产业、企业甚至及其相关人才进行干预的规划可归入此类。鉴于该类规划的特点，适宜在国民经济与社会发展规划中通过提出“指导意见”或表述为“预期”等以指引方向而非指令性方式，即以资料的详实、分析的深刻等见长而能为市场上的生产者、消费者自主决策提供参考——类似政府的“国情咨文”；所提出的预期性指标多为经济类指标，主要依靠市场主体的自主行为实现。

在这种场景中，作为规划主体的政府往往“扮演最好的角色是给予人们选择自己命运的资源，同时确保人们为选择买单；在多数情况下政府如此行事的最好办法是确保市场发挥作用而非成为管理者把市场取而代之”。在我国一定发展历史阶段，这类规划还会多体现在经济发展领域，政府有必要与市场经济主体——作为公众的企业利益群体“合谋”（较为平等地交流产业信息）以开展协作式规划（类似日本政府与其产业界较为平等地沟通信息而编制的相关“规划”）；不应或再退回到为企业规划“蓝图”等越俎代庖行为，如一些行业政府习惯于为产业规划新产品、新业态，而事实上产业创新大多不是规划出来的。

（四）共识仪式型规划

该类规划不属于公共部门核心职能，同时所需知识为实践知识，公共部门如欲开展这种类型的规划，单纯就规划本义上看，其形式意义或共识意义往往会大于内容。该类型可体现为现行规划“虚实结合”中“虚”的部分，即从理论上看一般仅代表公共部门“在该领域希望有所导向”但无法体现出太多的操作意义。鉴于此，在这种规划中对规划客体的一些花哨模型、“科学”的预测形式实际上往往是无用的（而一些公共部门往往需要受托付方有相关形式以示规划编制的“科学性”）。无论是从节约财政经费还是提高公共部门公信力角度看都应减少该类规划，即其是当前国家倡导“减少规划”的主体。当然，要认识到“只盯着规划的意图往往忽视规划过程中带来的其他好处”——也不应忽视其是为了发挥某种“潜功能”的编制意图，如“热情的支持很可能由激动人心的允诺产生而不太可能由适度的、渐进的建议来获得”以起到凝聚地方共同体意识、鼓舞士气等具有正向性或表达控制意图等负向性的仪式作用；更值得注意的是发挥其在克服现行科层组织局限中的作用，如发挥其作为地方公共政策的平台功能；在地方跨部门协同议题中发挥提前协调作用等功能——从这个意义上说，其并非如西蒙斯上述所谓的“计划的完美”下的“政策象征主义”。此类规划关键在于政府与社会间的“合谋”（指“问计于民”）以形成共同意志和愿景。当然，其也需要积极开展改进规划主体的权力与责任、规划程序和议程设置等很多改革工作，也要注意不应把相关日常性工作写入规划。

综上所述，从能否体现规划作为“应用知识的制度安排”的内在有效性可看到：（1）第一类型规划，其最能体现（聚焦）政府核心职能且需要的是理论知识，可规划性强（预测性强），与规划的本意匹配性最高；其理论上能依靠国家指令执行，因而是最有效、最能预期的，典型如曾编制过的碳排放目标管理等；（2）第二类型规划，其与第一类型规划都属于强核心职能型，不同之处在于其所需的是不同于第一类型规划（理论知识）的情景知识，鉴于这种知识的可得性，其在属地层面上会较国家层面上更为有实效，也即通俗所言的一些规划内容需避免“上下一般粗”，典型如地方应急领域相关规划；（3）第三类型规划，虽核心职能性相对较弱但同样可以基于理论知识进行预期，在规划编制公共部门与业界良好沟通的情况下，能起到为市场上的生产者、消费者自主决策提供参考的类似“国情咨文”的作用——国际上不乏这样的引导实践，不过此“规划”非彼“规划”——不完全同于理论意义上的“规划”，典型如涉及新兴产业等的预期相关内容；（4）第四类型规划，在单纯规划理论意义上看其价值较小，也即该“其他类型”已较大程度地超出规划的本义（而能起到更多的是体现共同愿景的政治社会功能）。可以认为，从规划理论意义上看（应然功能），未来国家规划的主体应朝着属于公共部门的强核心职能且在理论上最具预测性部分方向（即趋向政府未来最该“管”且最有能力“管”的第一类型方向，规划优化方向示意见图1）。当然，规划的有效性与其所赋予的定位和功能相联系，而本土规划的实然定位功能又是在不断探讨中的，那么，从现实不同规划内容所起到的实然作用角度看：第一类型主要起到国家层面公共产品的战略约束功能；第二类型主要起到地方层面公共产品的约束或保障作用（第一、第二类型在理论上能较好实现“作为国家干预形式”的规划）；第三类型主要为经济信息引导功能；第四类型则主要为政治社会功能——四种类型又可以认为各有其自身有效性。

需要说明的是，鉴于国内政府改革从全能政府向有限政府转变的总体进程、“公共选择”的客观局限、现有规划的优势与不足等因素，前三类规划未来也仍需在“枝方法”有限理性（反复调试和自我完善）催生的渐进式规划方向下，在减少规划数量、改革规划内容、界定规划功能、推进“多规合一”、规范规划编制程序等方面进行改革。同时，鉴于我国规划工作曾存在“重编制、轻实施、缺评估”状况（如除了对“一五”计划完成情况进行过全国性检查外，“十五”前未系统地评估过五年计划的实施情况），因而有必要进一步建立有关规划主体、规划方法、规划评估应有的结构性约束机制乃至出台规划相关法律进一步约束现有弊端，更好地发挥国家规划体系在公共事务治理中“引导公共资源配置、规范市场行为”等战略导向作用。最后，本研究用类型学方法提取关键变量区分本土规划为四种“理想类型”，这既是基于对复杂研究对象理论研究的需要，也是由于现实中的很多发展规划内容是兼而有之的“混合体”的客观情况（而既往一些研究多是“自然的”把本土规划作为一个整体来加以分析的）。

四、结论与讨论

“凡事预则立，不预则废”，这句中国古语意在说明个人或集团提前理性谋划的必要性；当然，也要有“承认自我局限的理性”，需重视“如果规划什么都是，也许它就什么都不是”的提醒。基于现实对规划的巨大需求、存在问题与对规划理论探讨方面仍有的薄弱之处，对本土“规划的理论”的研究有必要在实践基础上作进一步理论深入。本文认为影响作为公共政策工具的规划“可能与否”（其内在有效性）有两个关键变量：其一，其是否属于公共部门的核心职能、核心程度如何，通俗言之即公共部门该不该管、需在多大程度上管？其二，能否有效认知这种“应用知识的制度安排”，即公共部门是否有能力管（预期）、能在多大程度上管抑或哪个层面更能管好？可以看到，前者是对政府职能范围的认知，也即需对政府、市场及社会各自的功能和作用的继续厘清——规划首先应偏重最该管的；后者重在认知规划客体的知识类型以理解规划的能力范围（也即规划能力）——规划应偏重最有能力管的。由此建立的“职能-知识”分析框架，区分了顶层约束型规划、在地情景型规划、支持引导型规划及共识仪式性规划四种规划“理想类型”；在此基础上进一步分析提出未来不同类型规划在内容上的“有所为有所不为”，以及与此相适应的规划参与主体、规划程序等方面的要求。也即在未来，相关公共部门在进一步清晰认识自身核心职能、清楚区分规划对象所需知识类型的前提下开展规划：要重点编制好少而精的国家战略规划，积极促成（提供合法性空间）在地参与中谋划属地应主导的规划，与业界科学沟通集成支持型规划以起到信息导向作用，同时要注意减少仪式性质规划或发挥其凝聚共识、沟通协调等“潜功能”——规划总体上应趋向最该管且最能管的类型。通过以上分析，有助于逐步规避包括“程序化”在内的各种弊端，让规划可持续的“有位”和“有为”，更好地发挥“规划之手”的独特功能及建立在其之上的综合功能。

最后要说明，目标形成、问题界定和公平公正议题相遇的地方，是专业化支持系统的薄弱环节。本文仅从类型学的角度提供一种认知实际承担了较为重要复合功能的本土规划的新视角，以利于增进对其有效性的结构化认知；从某种角度上说，对本土作为“混合体”规划的进一步理论探析仍需在真实世界中、在国家核心利益与整体发展观下，充分认知其历史功能和当代价值中继续推进，这样方能更好地预期其实际作为应用知识为主的制度安排的未来走向，让“规划中国”与“治理中国”能够实现更好互动。

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