【文章精选】何彬丨俘获如何影响环境监管效果？——一个混合研究丨2023年第4期

Original 何彬公共管理与政策评论

2024-09-23

俘获如何影响环境监管效果？——一个混合研究

◉何彬

【摘要】如何解释基层环境执法者在环境执法中的“少做少错、不做不错”等避责现象及执法效果？威慑理论认为，确定性和严厉性是有效监管的两种路径，俘获可以通过调节确定性和严厉性来降低政策效果。为了理清俘获如何影响环境监管效果，文章构造了“风险行为”的分析框架，并利用环境治理数据进行实证检验。文章利用动态面板数据来识别因果效应，研究发现：俘获程度仅仅对严厉性的效果产生削弱型的调节作用，确定性不具有降低污染的政策效果。为了理清因果机制，文章运用“理论最不可能案例”进行补充分析：当俘获程度较低时，被俘获后的执法者会优先选择操纵确定性，确定性因此失效，随着俘获程度的提高，这种优先选择倾向会更加明显。风险感知是决定俘获双方行为的核心因素。为了维持交易结构的稳定，当企业选择以削减排污的方式降低风险时，严厉性依然是有效的监管政策；当企业选择以提高俘获程度的方式降低风险时，严厉性则不再有效。文章论证了俘获如何使重典治污失效的发生机制及其后果，为提高环境治理绩效，特别是提高环保督察的效率提供有益思路。

【关键词】环境监管；俘获；确定性；严厉性

【作者介绍】清华大学公共管理学院博士研究生，heb_2016@163.com。

【引用格式】何彬.俘获如何影响环境监管效果?——一个混合研究[J].公共管理与政策评论,2023,12(4):113-128.

—文章结构—

一、引言

二、理论综述与研究设计

（一）文献综述

（二）理论基础：一个“风险行为”框架

（三）研究假设

三、因果关系检验：一个动态面板数据的实证分析

（一）变量与测量

（二）数据分析与结果

四、机制分析：一个“理论最不可能案例”的个案呈现

（一）案例选择

（二）案例介绍与分析

（三）竞争性解释的讨论

五、总结与讨论

一、引言

近年来，我国的经济持续保持高速增长，但环境质量的改善却不如预期。现有研究认为，我国的纵向行政发包等制度安排，使得地方官员缺乏有效的激励去治理环境。但是，即使中央政府强化环境问责，尤其是实施环境污染的“一票否决”等激励策略之后，环境污染的治理绩效依然不高。严格的绩效考核指标并没有为地方政府的环境治理提供有效激励，反而造成了地方官员操纵统计数据的激励扭曲后果，在一些地方官员看来，指标就是一项数字游戏而已。在高强度的问责激励下，基层环境执法者滋生了执法不作为等避责行为，如何对基层执法的不作为、乱作为进行理论解释？

经济学认为，政府监管是解决环境污染负外部性的有效工具，地方政府的环境监管能力和严格程度是决定企业环境行为的关键因素。在空气污染的治理中，严格的环境监管政策与政治激励相互促进，进而实现了在“十一五”期间二氧化硫下降10%的政策目标。在水污染治理中，采取超常规严厉的环境监管措施是应对水污染危机的主要方式，这种严格的监管措施能够在短期内调动资源、集中注意力来取得治理效果。同样，俘获理论认为监管者被俘获会直接削弱环境治理效果。从微观机制上看，被俘获后的监管者通常会以出具虚假监管报告的形式帮助企业逃避污染惩罚，一旦如此，期限被延迟、标准被降低便会成为一种普遍现象。

为了实现污染的有效治理，环境部门出台了约谈、督察等多种监管政策。环境政策形式和内容多样化，但核心机制万变不离其宗，即环境监管的威慑效应由惩罚的确定性、严厉性所决定。那么，一旦发生监管者被俘获，惩罚的威慑效应如何变化？这种变化会产生什么样的政策效果？我们认为，监管俘获是影响环境监管政策效果的关键变量，为此，我们构造了一个“风险行为”的分析框架，将环境监管分为惩罚的确定性和惩罚的严厉性两个方面，并利用混合方法来识别因果效应和机制。其中，定量部分主要利用2004-2015年的中国30个省级单位的PM2.5浓度数据来进行假设检验，定性部分主要以浙江省L市的日常环境执法行为作为“理论最不可能案例”，通过对比L市环保局的日常双随机执法检查与中央环保督察的数据来识别因果机制。通过这种混合方法来理清俘获对监管效果的削弱机制，以期丰富和完善“俘获监管”研究的理论体系，为提升我国的监管能力提供有效参考。

二、理论综述与研究设计

（一）文献综述

环境监管的本质在于督促企业遵守环境规则，但规则遵守绝非理所当然。贝克尔（GaryS.Becker）从成本收益的视角来解释这个问题，他认为，当实施某种规则所禁止的行为所获得预期收益超过将时间和资源用于从事其他行为所带来的收益时，无论是否具有相同的风险偏好，理性的个体都将实施这种行为，惩罚威慑效应就是降低个体实施这种行为的预期收益，它取决于惩罚的确定性（逮捕与定罪的可能性）和严厉性（定罪之后的惩罚的严重程度）。从控制论的角度看，惩罚的威慑效果取决于监管系统的有效性，有效的监管体系由目标价值、监督反馈机制、调整机制三部分构成。其中，目标价值反映的是系统运行需要依据的一些规则、标准和规范，监控反馈表现为系统运行过程中的监督和检查，调整机制则是系统偏离目标时所实施的制裁。

在威慑理论中，监管就是通过惩罚来提高被监管者实施某种行为的成本，这种威慑效应是一个关于被惩罚的概率和有关惩罚幅度认知的综合函数，提高惩罚的确定性和严厉性能够增强监管的威慑效应。在不同的社会治理领域，确定性和严厉性作为威慑效应两个有效工具被广泛采用，但效果却不尽相同。在惩治犯罪领域，确定性政策比严厉性政策能够更加有效地遏制犯罪，对现有资源的合理整合能够实现控制犯罪的目标。在食品安全监管领域，单纯地提高惩罚的严厉性会造成基层执法者的选择性执法，严厉性的政策效果受到监管信息状况的调节。在环境治理领域，惩罚的严厉性能够提高环保立法的有效性，有效的环境监管同时取决于有法可依和执法必严。对于不同类型的环境污染，确定性和严厉性也表现出不同的政策效果，确定性政策在治理粉尘污染时几乎是失效的，但却能够有效遏制水污染和二氧化硫污染；严厉性政策效果与确定性政策效果则恰恰相反，不同的污染类型是造成这种差异的主要原因。理论上，确定性和严厉性都能够降低实施被监管行为的收益，但实际中，由于其他因素的干扰，确定性和严厉性的政策效果并不总是保持一致。

惩罚的威慑效应依赖监管过程中的可问责性，但监管资源的碎片化分布也会造成监管俘获，进而削弱监管的可问责性。规制空间（regulatory space）理论认为，有效的监管需要占有财政、人力、信息等组织资源，但这些资源在监管者和被监管者之间呈碎片化分布，监管者无法实现对资源的垄断占有，作为被监管的企业，拥有较大的信息资源优势，因此能够获得较大的议价能力，这种非正式的权力对整个监管过程产生巨大影响。事实上，科层式的监管体系所面临的重要挑战就是信息不对称问题，它进一步加剧了监管俘获出现的可能性和严重程度。一旦如此，监管者就有可能出现“官僚偏离”的现象，即监管者利用裁量权来从事一些偏离监管目标的行为，典型的是以谋取个人或团体的私利代替公共利益。

一旦发生监管者被俘获的情况，政策效果往往会事与愿违。在墨西哥，环境部门试图通过征收车辆税来降低空气污染，但车主为能够少支付尾气排放的税金而向车辆中心检测人员行贿，结果是该政策不仅没有降低污染反而使得尾气排放有所增加。在热带地区，政府为保护原始森林资源制定森林特许权以限制伐木量，研究发现非法的伐木者为了获取额外的利益来贿赂检查人员，腐败后的检查员放松了监管力度，伐木者的伐木数量超过了既定数量但却没有被罚款。现有文献表明，一旦发生监管者被俘获，惩罚的威慑效应就会被削弱，监管者通过减轻甚至免于惩罚等方式来帮助被监管者逃避惩罚。从政策效果的角度看，已有研究认为在监管俘获的情境中，惩罚的严厉性依然能够起到一定程度的威慑作用，但惩罚的确定性不再具有威慑作用。但遗憾的是，现有文献只是描述了监管者被俘获后导致监管失效的具体结果和实践形式，并未清晰阐述其中的因果关系和理论机制，本文构造了“风险行为”的分析框架试图对此进行解释。

（二）理论基础：一个“风险行为”框架

在俘获的情境中，监管的确定性和严厉性如何塑造惩罚行为的风险呢？本文构造了一个“风险行为”的分析框架来对此进行解释。何谓风险？乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）认为，风险就是以系统的方式应对现代性过程中产生的危险和不安，风险的本质是一种预测，是一种关于未来的要素。在应对风险的时候，需要区分风险已经造成的破坏后果和它潜在的可能后果，预期中的未来的危险是影响实际行动的关键因素，那些实际中并不存在的、构建出来的危险，成为当下行为选择的依据。那么，风险感知是如何影响个体行为的呢？贝克指出，风险意识并非简单的传统意识，风险之所以能够被感知为风险，并且成为人们行动的参考点，是因为人们相信当下的行为选择与未来的可能结果之间存在着能够被视为科学的因果联系，他们必须相信那些多少带有推测性质的东西，尽管那些推测的东西是当前不可见的、脱离感官的、只能在理论上进行关联和计算的。丹尼尔·卡尼曼（Daniel Kahne-man）和阿莫斯·特沃斯基（Amos Tversky）提出了前景理论（prospect theory）来分析这一问题，他们认为虽然潜在的风险是个人行为决策的参考点，但潜在的收益和潜在的损失对个人的影响并不一致，当受损者的参考点为潜在收益时，往往表现出偏好风险；当受益者的参考点为潜在损失时，更多的选择是规避风险。借鉴已有研究，我们认为风险识别和判断直接影响被俘获后的执法者的行为选择，治理结构、监管行为特征和风险偏好是塑造执法者的风险识别和判断的具体因素。

首先，我们聚焦于监管行为的治理结构。在多层级的治理体系中，监管行为呈现出一种“委托方（principal）管理方（supervisor）代理方（agent）”的三方治理结构：基层政府作为管理方，直接监管代理方的行为；上级政府作为委托方，对管理方的监管行为进行监督。在委托代理结构中，信息不对称和目标差异会导致代理人的行为偏离委托方的要求，由于无法设计出包含所有不确定性的完备合约，掌握合约之外信息的使用权和控制权一方就会处于优势地位，这种信息优势有助于形成组织内部的合谋行为，即在委托方分别与管理方、代理方签订合约的同时，拥有信息优势的管理方和代理方会私下签订额外的契约，管理方帮助代理方欺骗委托方来实现双方的利益最大化。正因如此，为了避免组织成员的行为偏离组织目标，组织成员的日常工作会受到多重逻辑和内部监督过程的影响，进而形成PSA的三方治理结构，这种治理结构是决定监管行为的制度基础。

其次，我们还需要关注监管行为的特征。在韦伯（Max Weber）看来，一项基础的监管行为具有两个特征：一是执法者的职务运作行为以文本草案形式保留下来的文书档案为基础，整个过程最终会以各种文书档案的形式呈现；二是法定程序赋予了基层执法者处理某一行为的权力和限度，但执法者的自由裁量权被严格限定，一旦进行惩罚，就必须要对惩罚的程度做出正当性说明。监管行为自身所具有的这两个特征，决定了不同的监管结果蕴含不同的风险。一般而言，监管的结果可以分为“检查合格”和“实施惩罚”两类：在检查合格的情况下，执法者只需要记录企业行为符合监管要求，执法过程只形成执法检查档案，执法者无须对此进行正当性说明；在实施处罚的情况下，执法者还需出具“处罚决定书”“违法告知单”等文书，这些文书通常需要载明时间、地点、处罚事由、处罚依据等事项，这类的处罚档案会更容易吸引第三方监督者的注意，因为执法系统内部的监督主要是为了降低处罚失当引起的行政纠纷。

当执法者被俘获后，一般通过两种方式来操纵监管结果：一种为“检查合格”，具体表现形式是“将那些应该受到惩罚的行为认定为检查结果合格”；另一种为“实施惩罚”，实践中多为“对违反监管要求的行为实施程度较轻的惩罚力度”。两种操纵行为具有不同的行为风险，操纵“实施惩罚”具有更大的风险，因为处罚的正当性是塑造风险的关键因素。第一，在执法过程中，执法者拥有强制性惩罚权力的同时也受到自由裁量权的约束，任何超越自由裁量权的处罚行为都会被视为非正当的。第二，基层官员的执法行为还受到官僚系统内部的监督，一旦上级发现执法行为不具有正当性，便会进行纠正并问责。但是，由于组织资源和注意力有限，上级不会将注意力平均分配到每个执法行为，而那些带有惩罚结果的执法行为更容易获得关注。以环境监管为例，中央的环保督察采用突击检查的方式来进行基层环境部门的日常执法行为，但田野资料表明环保督察更容易关注那些曾经受到过环保处罚的企业，那些日常检查合格的企业并非督察重点。第三，一旦出现惩罚，惩罚结果将成为执法者被问责的直接证据，每一份检查报告与处罚通知都反映了整个执法过程。通过对各种文书档案的重新计算，上级可以掌握执法者裁量权失当的程度和范围。因此，在执法者被俘获的情境中，操纵惩罚力度的风险远大于操纵检查结果合格。

最后，我们也不能忽视执法者的风险偏好。理论上，被俘获后的执法者往往具有较高程度的风险承受力，因为被俘获行为本身就是高风险行为。因此，虽然检查合格和实施惩罚具有不同的问责风险，但这种风险差异是否能够被执法者感知呢？我们认为，正是由于俘获行为具有较高的风险，执法者才对这两种操纵行为的风险感知更加敏感。正如前景理论所描述的那样，被俘获后的执法者已经在俘获行为中获得了利益，在面对高度不确定性的风险时，作为获利者角色的执法者在面对潜在损失时，具有更加强烈的规避风险的偏好。缩减自由裁量权、减少行政活动范围，是基层执法者应对不确定性风险的常规选择，因此，对于被俘获后的执法者来说，操纵“检查合格”是执法者规避风险的优先选择，实施惩罚是一种被迫之举。以上的分析逻辑如表1所示。

（三）研究假设

接下来，我们根据上文的分析框架来讨论环境惩罚的威慑效应及其政策效果。在“风险行为”的分析框架中，俘获双方合谋的基础是风险感知的一致性，即风险感知决定了被俘获后的执法者的行为选择，执法者的行为选择是塑造企业风险感知的主要因素，并且决定了企业的回应行为。对于执法者来说，监管行为始终受到委托方的监督，执法者则必须为惩罚行为的正当性提供必要说明。由于两种操纵行为具有不同的风险，理性执法者会优先选择风险最低的方式，即为了帮助企业逃避惩罚，被俘获后的执法者会优先选择将企业的排污行为认定为“合格”的策略。正因如此，作为执法者的优先选择，确定性往往不再具有降低环境污染的政策效果，俘获程度也无法对其产生调节作用。已有研究发现，环境评级制度原本是为了约束企业排污行为，但评级结果却由企业的固定资产投资水平决定而非企业的排污水平，由于固定资产投资较高的企业无法选择“离开”本地，且对所在地的经济水平贡献较高，这些企业往往被评价为环境绩效高的企业，结果就是这种企业受到的日常环境检查次数就会降低，即便在重污染期间，这类企业也可以不采取应急减排措施。

另外，在实施惩罚的情境下，被俘获后的执法者将惩罚作为一种风险信号，以此来约束企业的排污行为。威慑理论认为，提高惩罚的确定性和严厉性能够降低实施该行为所获得的预期收益。对于企业而言，惩罚是否有效取决于惩罚是否影响了企业的成本，只要企业仍能够从中获益，惩罚的威慑效果就大打折扣，大多数的惩罚因此效果不佳，这种逻辑的前提是政企之间不存在合谋行为，企业能够按照环境监管的要求理性计算成本收益。但是，在执法者被俘获的情境中，情况则大不相同。经典合谋模型认为，管理方和代理方之间的合谋行为是建立在重复博弈的基础上，双方联盟的稳定关系并非仅仅依赖于某一次谈判的结果。按照交易成本的观点，交易频率越高，双方越倾向于稳定的交易结构。因此，合谋双方都需要维护交易结构的稳定。一旦执法者选择实施惩罚，就表明双方的交易结构不再稳定，潜在风险升高。在某一次的执法检查中，企业可能弥补规制严厉性带来的成本损失，但俘获双方的交易过程已经充满了不确定性，企业不得不削减排污量以规避风险。此时，即使惩罚程度较轻，企业也必须及时对此进行回应，潜在的可能惩罚才是企业采取基本环境行为的主要诱因。由此，本文提出如下假设：

H1：作为执法者的被迫选择，严厉性依然具有降低污染的政策效果。

当然，这并不意味着执法者被俘获有助于环境治理。俘获的双方是一个多次交易的动态过程，当被俘获的监管者感知到风险的时候，便不得不对合谋的企业实施惩罚。在这种情况下，惩罚作为一种信号机制将风险传递给企业，企业为了规避风险而不得不降低污染；当风险感知降低的时候，企业会继续排污，因为企业削减排污的动机是规避风险而非改善环境质量。那么，企业会如何应对这种风险呢？对于企业而言，通常需要应对两类风险：一种是非系统性风险，由于环境污染的负外部性和污染物的累积性，环境污染行为会引发环境事故，但是，在污染企业看来，环境事故的发生往往具有偶然性；另一种是系统性风险，即委托方的监督行为，一旦第三方监督者介入，就可能会导致政企合谋破裂，企业会因此面临双重处罚，不仅排污行为的处罚会溯及既往，而且俘获合谋行为的处罚将更为严重，因此，委托方的监督才是企业面临的系统性问责风险。但是，我们也可以发现降低污染并非企业应对潜在风险的唯一选择，污染企业有着更强烈的动机来通过俘获委托方的方式来降低系统性风险。随着俘获程度的加深，甚至当委托方也被俘获的时候，惩罚将不再具有风险信号的功能，进而不再具有降低污染的效果。基于以上论述，本文提出如下假设：

H2：俘获程度对严厉性的政策效果产生削弱型的调节作用。

三、因果关系检验：一个动态面板数据的实证分析

（一）变量与测量

本文主要利用204—2015年中国30个省级政府（不含港、澳、台、藏）的环境治理数据来进行实证检验。实证数据主要来源于《中国环境年鉴》《中国检察年鉴》《中国统计年鉴》等统计资料。

本文的被解释变量是环境污染程度，采用各省每年的PM2.5浓度来进行测量。由于环境监测站无法单独覆盖到全省，因此，我们采用地理面积和人口数量两种方式加权获得省级数据，地理覆盖率和人口覆盖率都超过90%，具体数据来源于华盛顿大学Atmospheric Composition Analysis Group官方网站。

本文的解释变量为确定性和严厉性。确定性主要是指被监管行为受到惩罚的可能性，现有研究通常以监管人数这一指标来测量。比如，以警察、法官的人数来测量犯罪行为被惩罚的概率，以环境机构的数量或者人数来衡量企业排污行为被惩罚的可能性。严厉性主要是指某种行为受到的惩罚的轻重在犯罪经济学领域，现有研究通常以“死刑率”来测量；在环境领域，现有研究通常以排污行为的罚款数量来衡量。参照已有研究，我们以“环境机构总人数/工业企业数”的方式来测量确定性，用“排污费解缴入库金额/工业企业数”来测量严厉性。

本文的调节变量为俘获程度。理论上，俘获是指企业（产业集团）为了寻求政府出台对自己有利的政策，从而与政府共享收益的情况。由于俘获的范围非常广泛，无法直接测量，因此，我们用执法者的腐败作为俘获程度的代理变量。实践中，腐败加剧环境污染主要通过两种机制来实现：一种是议题机制（grand coruption），即企业通过贿赂高层官员，使得环境污染问题不被设置为政府和公众关心的中心议题，进而使得企业能够持续获得排污收益；另一种是执法机制（pety coruption），即企业为获得额外收益而贿赂基层执法者，执法者通过虚假报告来帮助企业减少缴纳环境税费。

如何测量腐败程度也是一个学术难题。现有研究通常以“贪污受贿、侵权渎职的人数”来测量腐败程度，但这种操作化仍有较大争议。有学者认为，该指标反映的是腐败程度，因为它与各地区的人均司法支出呈负相关、与各地区的商业诉讼成本呈正相关。也有学者认为，该指标实际反映的是反腐力度，因为这一指标在同一地区年度差异变化很大，但是事实上，没有理由认为某地区的腐败程度在短时间内出现显著差异。为此，本文将“贪污受贿、侵权渎职的人数”视为腐败程度和反腐力度共同作用的结果。我们以“反腐败支出/一般预算支出”来测量各地区的反腐力度，由于统计资料并没有直接报告各省的反腐败支出，因此，我们采用以下方式手动计算得出：我们以“立案贪污受贿、侵权渎职的人数/（各省检察院批准逮捕的各类刑事犯罪人数+立案贪污受贿、侵权渎职的人数）”的方式来衡量反腐工作的比重，再用各省的公共安全支出①乘以反腐工作比重，从而获得各省的反腐败财政支出。最后，我们以“立案贪污受贿、侵权渎职的人数/反腐力度”的方式来测量各地区的腐败程度。为了便于识别俘获程度的调节作用，并参照现有文献，我们以各省腐败程度的中位值为标准，高于中位值的为1，低于中位值的为0。

此外，本文的控制变量包括：经济水平，采用人均GDP取自然对数的方式测量；工业化水平，采用第二产业占GDP的比重来衡量；环境治理投资，用环境污染治理投资占GDP比重来测量；森林覆盖率用森林面积比重来测量；环境来信总数取自然对数加入模型。各变量的描述性统计如表2所示。

（二）数据分析与结果

为了解决内生性问题，我们选择了广义矩估计（generalized method of moments，GMM）的估计方式，并采用系统GMM来进行实证检验，通过Arelano-Bond序列相关检验和Sargan检验来判断模型的有效性。具体而言，我们采用以下估计模型。

其中，i代表省份，t代表年份，PM2.5it代表i省在t年的PM2.5的年均浓度，epatit代表i省在t年的环境监管的确定性程度，wartit代表i省在t年的惩罚的严厉性程度，corit代表i省在t年的执法者被俘获程度，epatit×corit代表确定性与俘获程度的交互项，wartit×corit代表严厉性与俘获程度的交互项，Cit代表一系列的控制变量，e为残差项。为了避免内生性，主要解释变量采取了滞后两阶的处理方式，具体的实证结果如表3所示。

模型1主要关注的是确定性的政策效果，实证结果支持了理论预期，确定性与环境污染之间并不存在显著性关系（p>0.05），虽然俘获程度能够直接加剧环境污染（β=0.2325，p<0.05），但俘获程度对确定性的政策效果并不具有调节作用（p>0.05）。模型2和模型3采用逐步回归的方法讨论俘获程度对严厉性的影响，严厉性能够显著降低环境污染水平（β=-0.05，p<0.01），但俘获程度对严厉性的政策效果产生了削弱型的调节效应（β=0.075，p<0.05）。为检验模型2和模型3结果的稳健性，模型4将因变量由地理加权的PM2.5浓度更换为人口加权的PM2.5浓度，结果表明，俘获程度对严厉性的政策效果产生了削弱型的调节效应是稳健的。控制变量方面，经济水平与当地PM2.5浓度之间不存在显著性关系；工业化水平显著提高了地区污染水平；环境污染群众来信和环境污染治理投资并不能降低环境污染水平，森林覆盖率能够在一定程度上降低环境污染水平，但这一结果并不稳健。

与此同时，为了更加简单直观地描述俘获程度的调节作用，同时也检验实证结果的稳健性，我们采用混合OLS的方法进行数据分析并进行绘图。如图1所示，当俘获程度较低时，严厉性对环境污染有明显的负向影响；而当俘获程度较高时，严厉性变得不再有效。图2进一步绘制了俘获程度调节作用的边际效应图，当惩罚的严厉程度低于5万元/个，俘获程度对严厉性的政策效果的调节作用不具有显著性，随着严厉性程度的提高，俘获程度的调节作用越显著，严厉性的政策效果的边际效应逐渐降低。

四、机制分析：一个“理论最不可能案例”的个案呈现

动态面板模型主要关注的是变量间的平均因果效应，结果表明，俘获程度对严厉性产生削弱型的调节作用，对此，本文给出的解释是，惩罚是被俘获后的监管者的一种被迫选择。为了更加清楚地描述这一因果机制，这一部分主要是运用案例分析的方法来进一步补充说明。方法上，我们采用理论最不可能案例的方法来识别俘获与检查合格之间的因果机制。作为一种案例分析方法，理论最不可能案例是将案例置于一个理论上最不可能成立的情境下，如果被解释变量仍符合理论预期的变化，则能够证明新的解释变量的作用。具体的方法是，如果在俘获程度比较低的情况下，仍然能够发现执法者优先选择检查合格是一种普遍现象，那么，当俘获程度升高时，这种选择的优先性自然更加明显。

（一）案例选择

最不可能案例分析方法的关键在于案例选择，根据本文的分析框架，我们需要选择一个俘获程度最低情境下的个案进行分析。如何选择俘获程度最低的个案呢？如前文所述，单纯地采用“问责人数”这一指标并不能准确测量俘获程度，只有在各地区面临相同的监督水平时，这种测量方法才是准确的。为此，我们借鉴中央开展的环保督察这一准自然实验来进行案例选择。

在环保督察过程中，各地区面临着相同水平的督察力度，此时，问责人数则主要反映俘获程度。相比于普通官员的问责，高官被问责能够更加精准地反映出当地的俘获水平。高官拥有更大的决策权力，往往处在俘获网络的中心位置，能够影响到周围更多的普通官员，下管一级的干部人事制度也使得上级意志能够显著影响到下级，形成俘获行为的传染和扩散效应。因此，从这个意义上说，我们选择了高官问责人数来衡量各地区的俘获水平。具体操作化为“厅级官员被问责的人数/反馈的生态环境问题数”。为了避免不同批次的环保督察带来的内生性问题，我们选择了第四批环保督察的八个省份进入样本框，图3报告了具体的测量结果：在面对同等水平的环保督察力度的情况下，浙江省环境领域的监管俘获程度最低。进一步考虑到数据资料的可获得性，我们以L市环境执法大队的日常执法公开数据进行案例分析。

（二）案例介绍与分析

L市为浙江东南部县级市，市场经济较为发达，商品生产厂商数量较多，统计数据显示，该市工业企业数量有1000多家。2015年，环境保护部印发《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》，为执行此项方案，L市环保局制定了《环保局在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》（简称“双随机抽查方案”）。

《双随机抽查方案》的主要特点是随机选择抽查对象和抽查人员。随机选取抽查对象主要是：基层执法中队确定本辖区内的抽查对象名单，环境污染较重行业领域的企业被列为重点抽查对象，其他企业为一般抽查对象，重点抽查对象的每季度抽查比例为25%、一般抽查对象按照在编在岗的环境监察人员1∶10的比例确定数量，每季度的抽查对象的选取由“市随机抽查系统平台”随机选取，全程留痕。随机选择抽查人员主要是系统管理人员随机抽取两人或以上人员进行抽查，系统自动分配抽查对象，抽查任务需当天完成，并录入系统。双随机抽查的工作以季度为单位，相关情况将在每个季度末进行公示。根据相关规定，L市的环境执法大队的季度抽查情况约为200次，比例约为20%，我们从公开渠道获得了2016年第四季度至2018年第一季度抽查情况的相关资料。

我们考察了双随机抽查行动的政策效果。为了更好地识别执法结果，我们将其分为两类：一类是检查合格，主要包括“未发现环境违法行为”“未发现环境违法行为，但企业管理不到位”“该企业已搬迁”“检查时（部分）停产，未发现环境违法行为”“该项目未投入生产”等结果，这类结果不需要向企业出具正式的行政执法文件，只要填写标准化的执法记录单即可；另一类是处罚结果，包括“存在环境违法行为，立案查处”“废水超标已立案”“已批未验，要求其通过验收，开具整改通知书（编号为00019XX）”“无审批手续”等结果，这种结果不仅需要填写执法记录单，还需要出具强制性的惩罚告知书，这种行政行为具有了“可复议或可诉讼”的特征。表4展示了2016-2018年部分季度的双随机抽查的执法结果。结果表明，在常规性的双随机抽查执法检查中，环境部门对企业污染行为的处罚比例较低，甚至在个别季度，没有一家企业因环境问题被立案处罚，检查合格是双随机抽查中的常见结果。

在双随机抽查行动中，立案处罚比例低，是因为当地企业不存在环境污染行为吗？果真如此的话，我们可以推断出该地区的环境质量较高，但事实却并非如此。第一，我们从浙江省生态环境厅获取了L市的环境质量状况，如表5所示，L市的PM2.5的排放浓度约为40μg/m3，在全省58个市县排名中，稳居25~30名，个别月份达到第41名。第二，由于无法直接获得L市的水质监测的相关数据，我们从生态环境部获得了L市所在的W市的水质监测情况，如表5所示，W地区的水质状况并不高，在全国61个沿海城市中排名靠后。第三，我们从中央环保督察组向浙江省移交的环境污染案件中发现，L市还面临着粉尘污染、土地污染、海洋污染等突出问题，为此，L市的时任主管副市长受到党内警告处分、另一名副市长被给予政务警告处分。以上表明，L市的环境质量并不高，检查合格并非表明当地企业没有环境污染行为，而是双随机抽查执法没有发现企业的排污行为。

此外，佛罗伊登伯格（Wiliam R.Freudenburg）指出，环境污染存在着不成比例的问题，可能1%的企业产生了9%的污染问题。立案处罚比例较低，是因为L市存在污染不成比例的问题吗？答案显然是否定的。一方面，双随机抽查方案覆盖了在地所有企业，包括一般企业和重点排污单位，并且方案明确规定，重点排污企业每个季度的抽查比例为25%；另一方面，我们也汇总了L市的省级以上的排污重点企业的双随机抽查结果。结果如表6所示，即使对重点排污企业的双随机抽查，立案处罚比例较低，也是一种较为常见的结果。

为了更加直观地表明，检查合格是由于双随机抽查执法没有发现企业的排污行为造成的，我们将L市的双随机抽查的执法结果与中央环保督察的反馈结果进行了对比。2017年8月11日至9月11日，中央第二环境保护督察组对浙江省开展环保督察，这期间，共收到反映环境污染问题的群众来信11280封，其中，属于L市的环境问题有51封，涉及大气、污水、金属、噪声、危险物品等领域，除两件举报不属实外，其余举报均属实（包括部分属实），49封举报信件共涉及42家企业。我们用环保督察中处罚企业名单去对比双随机抽查的执法结果，如表7所示，结果发现：在涉及的42家企业中，只有9家在双随机抽查中被检查过，抽查比例约为21.4%，这一比例与双随机检查规定的比例相吻合，这恰恰可以表明L市的双随机抽样是符合规定的；但是，在多次抽查的过程中，仅有1家企业（TH）在2016年第三季度被立案处罚，并限期整改，处罚比例仅为4.3%。

在确认了“检查合格”这种结果是双随机抽查的常规结果之后，我们需要进一步讨论其中的制度性因素。为此，我们对W市的生态环境局的执法干部进行了深入访谈。实践中，基层的环保执法人员有着独特的行为逻辑，最为关键的是对问责风险的预判，这种逻辑的现实表现就是那些重点排污企业会受到不同层级的环境执法者的多重监管。一方面，基层的环保部门面临着巨大的任务压力，执法行为面临着巨大的人力资源约束，只能够将那些容易发生环境事故的企业作为重点检查对象；另一方面，重点排污企业的行为也同时受到上级执法部门的监管，上级部门检查的可能性很高。市生态环境局工作人员说道：

在浙江，大型的企业不多，但中小微企业特别多。单是工业企业就有1000多家，但很多不属于工业的企业，它也存在排污，有群众举报过来，我们也得去查处。从检查的覆盖面来说是查不完的，存在着人力矛盾、专业矛盾。我们的执法人员就那么多，如果一天检查3~4家，除了在路上的时间，我们也只能是简单地走一走、看一看，根本做不到全方位的检查，只能看看它比较容易出问题的地方有没有问题。但对于那种重点污染企业，不光我们要查，市里和省里也会检查它们，如果被上级检查到它们有问题，我们也会被骂。（访谈资料：W市生态环境局执法大队）

由此可见，在基层环境部门的日常履职中，任务压力和人力资源矛盾导致了基层执法者只能选择重点关注那些容易发生环境污染事故的企业，并以此来控制环境事故发生的可能性。那么，一旦发生环境污染事故，基层环境部门的执法行为就必然会被问责吗？答案是否定的。市应急管理局一位多次参与事故调查的干部告诉我们：

（浙江）因为大多数都是中、小型企业，而且主要是精细化工，小微企业发生的大事故少，但是小事故不断，我们去调查事故，也是主要看企业的生产操作是否存在不规范的问题，小事故中我们不会去追究监管人员的责任。比如，你去检查这个企业，然后这个企业发生事故，我追责你，你也觉得很冤，我不可能一次检查，就把企业的100%的问题解决。我们对监管人员追责一般是什么情况呢，比如说我去查了之后，我发现你污水处理有问题，然后我限期你15天整改，结果到期时我也没有去检查，没有把这个问题闭环解决。这个监管人员确实有责，但是，你也不能说他没有发现污水这个问题有责任，只能说他没有闭环掉。现在的事故追责是什么情况呢？小的事故问题不大，大的事故整改就成了背锅。（访谈资料：W市应急管理局）

在实践中，当发生属地环境事故后，如果是重大以上级别，则会由上级政府组成事故调查组，如果是一般级别的事故，则由本地的环保局、应急局、法院、检察院等部门组成调查组来进行事故调查，调查的重点是企业的主体责任，一般不会追求监管者的履职行为，这就为基层执法者的俘获行为提供了制度空间。环境问题的负外部性会引发公众举报等行为，执法者在资源约束、任务压力等因素的影响下容易产生俘获行为，一旦如此，执法者便产生操作执法结果的动机。当执法者选择将确定性作为操纵后的结果时，只有当发生重大环境事故时，执法者才有可能被问责。因此，被俘获后的执法者会将操作确定性作为一种优先选择。

（三）竞争性解释的讨论

以上分析结果表明，在双随机抽查过程中，立案惩罚的比例较低并非企业不存在环境污染行为，也并非环境污染不成比例的问题，而是基层环境部门的执法者没有及时发现企业的排污行为。因此，我们能够推断出，检查结果合格是执法者的一个优先选择。但是，如果认定这种检查合格的优先选择是由于执法者被俘获后造成，还必须要排除其他的竞争性解释。我们认为，主要存在着以下四种可能的竞争性解释。

第一种竞争性解释是企业临时性生产行为造成了检查结果合格。这意味着企业能够随时调整生产行为，通过暂时停止生产的行为来规避环境监管。这一逻辑虽然能够解释“TE、BA、SZ等部分企业被随机抽查三次以上，每次检查结果均为合格”的现象，但无法解释表4所反映的随机抽查中立案处罚率低的问题。换句话说，即使存在这种可能，也只能是部分企业的行为，而不能是大部分企业的行为。此外，如果真的存在这种可能，那么，在中央的环保督察过程中，这些企业更应该停止生产以规避处罚风险，但事实却与此相反。

第二种竞争性解释是执法者缺乏专业的知识技能。虽然部分企业可能存在技术水平高、专业性强的特点，但大部分企业都是技术难度一般的生产企业。QY属于造纸公司、YH属于玻璃公司、BLY属于制管公司、SZ和TH属于树脂厂，这些企业并非高新技术企业，识别企业的排污行为并不需要额外的专业知识技术。特别是TH公司，在2016年的双随机抽查中曾被立案处罚，但在之后的双随机抽查中却没有被抽中，却在中央环保督察中被群众举报，并被立案处罚。这表明执法者缺乏专业知识并不构成竞争性解释。

第三种竞争性解释是L市环保局的其他执法行为已经解决了企业排污问题，从而造成双随机抽查中立案处罚率低。事实上，L市环保局出台《双随机抽查方案》后，双随机抽查就已经成为基层环境部门常规性的执法检查行动。即使存在其他环境污染检查的专项行动，也是针对部分行业和部分企业，并不能造成整体的立案处罚率比重较低。而且，双随机抽查中被立案处罚的企业，并不存在行业之间的明显区别，这一点也不能构成竞争性解释。

第四种竞争性解释是并非由于执法者被俘获，而是因为执法者为了促进就业或经济发展等政绩需求而默许企业排污。这一解释并不能完全构成竞争性解释。大量案例表明，当基层政府部门默许企业的污染行为时，当地干部从中收受好处、中饱私囊的现象也是普遍存在的，以发展经济为名容忍企业排污和执法者被企业俘获、企业向被俘获的执法者行贿等现象往往同时存在。

综上所述，在排除其他竞争性解释后，我们可以推断双随机抽查的“立案率低、处罚少”的执法结果，并非当地企业不存在环境污染行为，而是企业和执法者共同形塑对重典治污检查的形式主义，执法者将检查合格作为一种优先选择。事实上，地方政府的环境监管行为有着相当大的弹性空间，由于环境法律的规定比较模糊，监管很大程度上取决于执法者的意愿，企业的环境行为并非由环境监管而是由环境监管者驱动，只有在环境污染成为突出的政治性问题时，地方政府才会在短期内要求企业降低污染。L市的田野资料也能够说明这一点。在日常的双随机抽查过程中，群众曾经向属地环境部门举报企业的排污行为，但由于没有得到有效解决，群众进一步向中央环保督察组举报，这一点在中央环保督察组将举报事项移交给L市环境部门的资料中得到印证，由于公众选择了向更高级别的环境部门举报，属地部门的执法者感受到了风险，就及时地惩罚了企业的环境污染行为。因此，我们可以进一步推断：即便在俘获程度较低的情境中，执法者也会优先选择检查结果合格，随着俘获程度的提高，这种优先程度会更加强烈；一旦执法者被俘获甚至腐败，操纵数据、弄虚作假就无法避免。

当然，这一推论似乎与常识不相符合。一般情况下，当俘获程度较低时，执法者更有可能利用自由裁量权来优先选择处罚，以便获得寻租机会。本文的逻辑起点是被俘获后的执法者的行为选择及其后果，被俘获后的执法者会将检查合格作为优先选择是为了谋求交易结构的稳定性。那么，这种优先选择在双方合谋关系建立之前是否也存在呢？答案是肯定的。风险感知是塑造执法者行为选择的关键因素，而委托方介入的可能性则直接决定了执法者的风向感知，一旦执法者选择优先惩罚，就必须要对惩罚的正当性和限度做出必要说明，否则就很容易被问责。如果以谋求建立合谋关系来对合规行为进行惩罚，被问责的可能性则会更高。这意味着第三方介入的渠道越畅通，执法者越不会选择优先惩罚来获得寻租机会；相反，执法者会选择优先检查合格。那么，如果是俘获程度比较低的情况，认定检查合格也是普遍存在的现象，是否恰好说明这种优先选择与俘获无关。这种说法也是不成立的。如果不受俘获程度的影响，执法者会及时惩罚相关的污染企业，当然，也可能存在执法者为了降低行政负担、为了迎合上级偏好等原因来优先选择检查合格，L市田野资料就表明，执法行为面临着巨大的人力资源约束造成了执法者将大量企业的日常检查结果视为合格。从这个意义上说，执法者也存在着被俘获的现象，即便这种俘获行为并不属于腐败行为。

五、总结与讨论

理论上，确定性政策和严厉性政策都能够实现惩罚的威慑效应，但是，当监管者被俘获后，具有自由裁量权的街头官僚将会如何选择确定性政策或者严厉性政策？这种选择会造成什么样的政策效果？现有理论对这些问题并没有答案。本文构造了一个“风险行为”的分析框架，将其放在“委托方监督方代理方”的多重委托代理的情境中进行讨论，并利用混合实证资料来识别其中的因果关系。研究发现：在俘获程度的调节作用下，惩罚的确定性策略是无效的，严厉性策略依然是有效的，但随着俘获程度的提高，严厉性的政策效果也随之降低。对此，本文给出的解释是：由于操纵确定性的风险较低，被俘获后的执法者将其作为一种优先选择，确定性策略因而失效。俘获如何影响监管效果存在多种可能，本文从风险的视角解释了其中的发生机制，被俘获后的执法者会优先选择认定检查结果合格，决定合谋企业行为的根本影响因素是潜在的风险感知而非惩罚自身所带来的成本压力，这一结论也在一定程度上解释了地方环保部门在环境治理监管中“不做不错，少做少错”等避责现象。

实践中，本文也为环境治理提供了有益参考。一方面，本文为中央的环保督察政策效果提供了证据支持，中央政府的环境监察能够限制企业和地方政府的共谋，并因此而降低企业的污染排放水平；另一方面，本文也为提升环保督察的治理绩效提供了新思路，即那些被地方环境部门执法认定为检查合格的企业，也同样应该受到关注，因为检查合格既有可能是企业确实没有污染环境的行为，也有可能是政企合谋的结果。

当然，本文也存在着一定的不足之处。其中，最大问题便是俘获程度的测量问题。从概念界定上看，俘获比腐败的范围更大，由于数据的可获得性问题，本文采用腐败程度作为代理变量，这种操作方式会影响到因果推断吗？诚然，用腐败来代替俘获会存在一定的测量误差，如果这种误差是系统性的，那么，所有的样本都会存在这种测量误差，并且这种误差的分布在所有样本中是相同的，根据因果关系的同效应假设来看，这种误差不会造成因果推论出现偏差；如果这种误差是解释变量的非系统性误差，这种误差会使得因果关系被弱化或者不易观察，这种情况下得到因果关系是真实因果关系的下限，真实作用应该大于估计值，这种误差也无法推翻本文所得到的因果推论，甚至能够暗示实际真实的因果作用会更大。一旦相关变量的测量问题被解决，数据模型的稳健程度将会进一步提高。

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