【文章精选】田小龙丨后新公共管理改革与中国的服务型政府建设丨2023年第2期

Original 田小龙公共管理与政策评论

2024-09-23

后新公共管理改革与中国的服务型政府建设

◉ 田小龙

【摘要】20世纪90年代末以来，西方国家开启了超越新公共管理的“后新公共管理”运动。借助迷思、结构和价值视角，以致力于服务型政府建设的2008年、2013年和2018年中国国务院机构改革为例，本文试图探究后新公共管理改革与中国服务型政府建设的联系与区别，助推中国特色机构改革自主知识体系的构建。研究表明，在迷思层面，服务型政府是一个超越新公共管理的新理念，面向后工业社会的合作治理。在结构层面，服务型政府建设积极推进具有后新公共管理结构性特征的大部制改革，但也坚持中国特色的改革内容，如党的领导和领导小组。在价值层面，服务型政府建设的价值导向是为人民服务，超越了新公共管理的为顾客服务；而且，服务型政府建设通向一种为了人的共生共在的合作伦理，区别于后新公共管理的创造公共价值。总体来看，在党的领导下，服务型政府建设走的是超越新公共管理的中国道路，人民的需要与诉求是服务型政府建设的内在驱动力量。

【关键词】后新公共管理；中国政府机构改革；服务型政府；合作伦理

【作者介绍】田小龙，中国人民大学公共管理学院博士后，挪威奥斯陆大学访问学者，longxiaotian@ruc.edu.cn。

【引用格式】田小龙.后新公共管理改革与中国的服务型政府建设[J].公共管理与政策评论,2023,12(2):157-168.

—文章结构—

一、三重视角分析方法：结构、价值和迷思

二、后新公共管理运动的兴起及其特征

三、中国的服务型政府建设

四、讨论与分析

（一）迷思视角

（二）工具结构视角

（三）文化价值视角

（四）总结：服务型政府建设的复杂性

五、结语

新中国成立70多年来，中国共产党带领全国各族人民积极探索社会主义现代化道路，逐步确立并发展了中国特色社会主义制度。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统的工程，其中包括坚持和完善中国特色社会主义行政体制，建设人民满意的服务型政府。2004年，时任总理温家宝正式确认了服务型政府建设。此后，我国在2008年、2013年和2018年进行了三轮大规模的国务院机构改革，致力于服务型政府建设。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进“放管服”改革，在建设人民满意的服务型政府方面取得显著成就。

当然，在全球化、后工业化进程中，世界上大部分国家都在进行政府改革。20世纪70年代末80年代初，英美等西方国家开始将市场竞争机制引进公共部门，掀起了世界范围内的新公共管理（new public management，NPM）改革浪潮。中国的改革开放与西方的新公共管理改革几乎同时启动，因而，作为一种改革时尚或者迷思（myth），新公共管理理念不仅对于中国学术界具有极大的吸引力，而且切实影响了中国的政府改革实践。从20世纪90年代初党的十四大首次提出建立社会主义市场经济体制，到21世纪初中国加入世界贸易组织，中国政府大规模推进简政放权，积极引入市场机制，通过政府绩效管理、政府购买公共服务等措施来发挥市场的作用。甚至可以说，在“放管服”改革不断深化的形势下，“插上数字技术和服务型政府建设双翼的‘放管服’改革是一场全方位、深层次、广范围的中国式新公共管理运动”。

自20世纪90年代末以来，英美等最早进行新公共管理改革的西方国家开启了“超越新公共管理”（transcending new public management）的改革运动，即“后新公共管理”（post-NPM）。尽管中国学者已经注意到西方政府改革的这种流变，但在中国知网（CNKI）的学术期刊数据库中精确检索近些年（2015—2022年）“篇名”中含有“新公共管理”的中文文献，相关文献量依次为70、56、46、52、39、20、28和16。在这些文献中，“篇名”中含有“后新公共管理”的文献量仅为2、4、2、2、1、0、0和1。与“新公共管理”相比较，“后新公共管理”在中国学术界显得尤为冷清。他山之石可以攻玉，服务型政府建设需要立足中华大地，服务中国发展，同时也要树立全球视野，引领世界潮流。借助挪威学者克里斯滕森（Tom Christensen）等人提出的工具-结构（instrument-structure）、文化-价值（culture-value）和迷思-象征（myth-symbol）三重视角分析方法，我们试图探究当后新公共管理改革在西方国家方兴未艾时，这一运动是否以及在何种程度上影响了中国的服务型政府建设，服务型政府建设又如何不同于后新公共管理改革。

一、三重视角分析方法：结构、价值和迷思

工具-结构、文化-价值和迷思-象征这一“转型性”（transformative approach）三重视角分析方法来自组织理论，侧重改革的不同方面。首先，组织可以被理解为达成特定目标或解决问题的工具，如韦伯式官僚制组织模型。工具-结构视角认为，领导者可以通过有意识的组织设计和结构调整来影响政策制定，达成特定的公共目标，从而使政府运转更加协调高效。这一视角可以进一步细分为两种变式：层级式（hierarchical variant）和协商式（negotiational variant），前者侧重领导者的理性计算和控制能力，后者考虑目标并不一致的行动者之间的利益表达、妥协和协商。从组织类型的角度看，在20世纪的大部分时期内，基于合理合法性权威的官僚制组织一直占据主导地位。但是，20世纪后期以来，随着社会复杂性和不确定性程度的增加，世界各国相继开展了政府改革，组织类型呈现为一种连续体状态：一端是官僚制组织，另一端是市场机制，散布其间的是多种形态的网络化、合作制组织。

其次，仅仅是工具性的组织结构调整并不足以实现改革目标，非正式的价值观和规范对正式的组织活动同样至关重要。文化-价值视角强调，虽然价值规范的演变通常较为缓慢，但一项改革成功与否在很大程度上取决于这项改革与组织的文化特性和价值导向是否兼容。因此，公共组织的发展与其说是一种革命或者设计，毋宁说是一种对内外部压力双向适应的演进过程。在此过程中，路径依赖和历史传统的重要性显而易见。

最后，迷思-象征视角强调现存宏观制度环境中信念和规范的调整，侧重组织外部乃至全球改革浪潮中出现的流行时尚等。任何组织的运作都处于一定的制度环境中，面对着一系列社会性规范。这些规范指导组织应当如何设计和运作，组织必须设法整合、反映并且内化这些外在规范，即使这些规范并不必然使组织运作更为有效。这种存在于制度环境中的社会建构性规范即为迷思。区别于强调组织独特的制度传统和非正式规范的文化视角，迷思视角侧重能够在更广泛的全球范围内创造趋同性的文化和社会过程。

这三种视角相互作用、相互补充，共同构成分析公共组织变革的三个维度。通常，领导者并不会仅仅停留在迷思层面，将流行的改革理念作为增加组织合法性的语言修辞来运用，而是会尽可能地将其具象化为工具-结构和文化-价值，根据这些改革规范的要求进行结构重组和价值整合。尽管这种三重视角分析方法由克里斯滕森等西方学者提出，并且率先用于分析西方政府改革，但作为一种方法或工具，它们同样可以用来分析其他国家的政府改革。事实上，我们可以看到，一些中国学者已经在使用这种分析视角来研究中国政府改革。

二、后新公共管理运动的兴起及其特征

在20世纪的大部分时期内，西方国家确立了以官僚制为组织运行架构的“传统公共行政模式”（traditional model of public administration），或称“旧公共行政”（old public administration，OPA）。然而，从70年代起，传统的官僚化公共行政变得臃肿、低效和破烂不堪，民众丧失了对政府的信任。在70年代末80年代初，西方国家掀起了一场大规模的政府改革运动，将市场竞争机制引入政府部门，试图建立一种企业型政府。后来，学者们开始关注并研究这场运动，英国学者胡德（Hood）将其界定为“新公共管理”（NPM）。但是，新公共管理运动不仅没有实现它对效率的承诺，反而产生了碎片化问题，导致了更多的社会不平等和低质量的公共服务。

从20世纪90年代末起，为克服新公共管理改革的弊端，那些被称为新公共管理改革先锋的西方国家进行了新一轮的政府改革，改革重心从结构性分权、专业化和市场价值转向再集中化、协作和公共价值管理，即超越新公共管理的“后新公共管理”（post-NPM）运动。在英国、挪威等国家，这场后新公共管理改革运动体现为“协同政府”（joined-up government）和“整体政府”（whole-of-government）；在澳大利亚、美国等国家，这场改革运动体现为“协作治理”（collaborative governance）。

后新公共管理可以被理解为一个超越新公共管理的集合性概念，包括“新韦伯式国家”（new-Weberian state）、“新公共服务”（new public service）、“公共价值管理”（public value management）等理论观点。在学术研究的脉络中，超越新公共管理的观念可以追溯至1998年米诺格（Minogue）等人编著的《越过新公共管理》（Beyond the New Public Management）。基于对发达国家和发展中国家新公共管理改革的成败得失对比，米诺格等人指出，“对标签的过度关注会使我们忘记，公共部门改革的内容远比新公共管理和旧公共行政的二分更为丰富”。在《超越新公共管理》（Transcending New Public Management）、《组织理论和公共部门》（Organization Theory and the Public Sector：Instrument，CultureandMyth）等一系列著作和文章中，挪威学者克里斯滕森等人借助迷思、工具和文化的三重视角分析方法，构建了理解西方公共部门改革的三阶段理论框架：“旧公共行政——新公共管理——后新公共管理。”

结合三重视角分析方法，我们从三个方面概括后新公共管理运动的特征。从迷思视角看，后新公共管理可以被视为一个比新公共管理更为时尚的公共部门改革理念，如“协同政府”“整体政府”。政府改革首先是有关改革的象征和时尚的改变，正如新公共管理曾被视为治愈旧公共行政弊病的万能药，后新公共管理主要是应对新公共管理改革中出现的碎片化问题等负面效应。当然，有的批评者会认为迷思无非是一种修辞手段，仅仅是对语言符号的操作性运用，以创造有利于行动者的情境。但是，“修辞、隐喻和语言确实可以影响意识和行动”。而且，如果领导者要巩固并提高组织合法性，他们就不仅会在语言修辞方面使用全球改革运动中的流行理念，而且会进一步在工具和文化意义上对其加以改造运用，以适应本国的政治行政体系。例如，韩国政府推行的“政府3.0”就是一种后新公共管理时代的政府再造方案。

从工具-结构视角看，在旧公共行政时代，官僚制组织是典型化的组织工具，强调自上而下的命令与服从。新公共管理将市场竞争机制引入公共部门，如契约外包、放松管制，强调顾客服务导向。相较而言，为应对新公共管理改革的负面效应，后新公共管理通过两种组织结构形式来实现组织的整合和集中：层级结构侧重自上而下的结构和命令服从的权威，实现单一组织内的协作，即大部制；协商结构强调不同行动者之间的异质性和沟通，实现多个组织间的协作，即跨部门的网络合作机制。

从文化-价值视角看，公共组织的文化特性和价值导向会潜在地促进或阻碍组织结构变革。新公共管理强调单向度的市场价值导向，与英美国家的传统文化价值相兼容。这也就解释了为什么新公共管理改革能够在这些国家迅速展开，而其他缺乏文化兼容性的国家则显得较为犹豫。相较而言，后新公共管理更加关注普遍伦理、集体道德和公共价值管理，“将创造公共价值作为公共管理的出发点和落脚点”。

当然，克里斯滕森等学者已经指出，超越新公共管理并不意味着后新公共管理对新公共管理的简单替代，而是一个包含新公共管理和后新公共管理改革要素的叠加过程，结果呈现为一种混杂的政府模式。也就是说，在后新公共管理改革时代，新公共管理并没有完全终结。

三、中国的服务型政府建设

在20世纪后期以来的全球化进程中，任何国家都难以孤立于世界范围内的改革浪潮。我国的改革开放与西方国家的新公共管理改革运动大致在同一时期展开，因此，我国的政府机构改革也会通过对外开放学习借鉴西方国家政府改革的积极成果。具体来看，改革开放以来，我国已经在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次大规模的国务院机构改革。尽管我国大约每五年进行一次大规模的机构改革，但机构改革自身并不是改革的最终目标。不过，迟至1998年，机构改革的总体目标依然是建立管理型政府，“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍”。这在一定程度上体现了旧公共行政的基本原则，即韦伯式的官僚制原则。从当时我国国情和行政管理水平来看，强调旧公共行政的基本原则仍然是必要的。

此外，90年代的两次机构改革与以往机构改革的不同之处主要在于，改革目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，具有明显的适应性特征。这也与新公共管理所强调的市场竞争机制相契合。甚至，学者们围绕1998年机构改革是否属于新公共管理的中国变式而产生争论。事实上，市场化改革是改革开放以来政府机构改革的重要驱动因素。此前的机构改革主要是因为计划经济体制下政府规模快速膨胀，超过了财政承受能力。改革开放开启了政治、经济、文化等领域的全方位改革，特别是在经济体制改革方面，实现了从计划经济向市场经济的转轨，开辟了中国特色的社会主义市场经济体制道路。经济体制改革的成功既为政府机构改革创造了必要的经济环境，缓解了政府财政压力，也对机构改革提出了新的要求，在公共服务领域要更好地发挥市场作用，提高服务质量和效率。因此，90年代机构改革也在借鉴西方新公共管理改革的有益经验，按照发展社会主义市场经济的政企分开要求，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，把微观的生产经营权力真正交给企业，维护行业平等竞争秩序。

由于我国改革开放的“后发优势”，机构改革可以在相对较短的时间内迅速借鉴西方近百年来公共行政的某些理念和做法，旧公共行政和新公共管理的要素叠加效应在当时的机构改革中也就更明显地体现出来。然而，进入21世纪以来，随着社会主义市场经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展，我国和西方国家处于同一节点，共同面对着全球化、后工业化的挑战。一方面，西方国家的新公共管理改革暴露出自身问题，竞争行动与市场价值导向加剧了社会不平等，改革效果通常并不令人满意，因而在90年代末兴起了超越新公共管理的改革运动。另一方面，基于对以往机构改革历史经验的总结和对之前借鉴西方新公共管理改革成果的反思，我国政府机构改革需要进一步明确自身的战略目标。在此背景下，我国学者在2000年左右提出服务型政府概念。随后在2004年，时任总理温家宝从中央政府的高度正式确认了服务型政府建设。因而，在此之后进行的2008年、2013年和2018年机构改革也就致力于服务型政府建设，显示出更多的自主性内涵。

2007年，党的十七大报告提出服务型政府建设的规定性内容：“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。”其中，转变职能、理顺关系和优化结构属于工具性要求，提升效能属于目的性要求。在转变职能方面，1988年国务院机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题，2002年党的十六大报告将政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，2018年机构改革新增“生态环境保护”职能。在理顺关系方面，机构改革主要涉及党政关系、政企关系、央地关系和部门关系。例如，1993年机构改革将政企分开作为转变政府职能的根本途径，2018年党和国家机构改革明确了党的领导下的党政分工关系。在优化结构方面，20世纪八九十年代机构改革的重要任务是精兵简政，强调精干机构、精简人员，“精简机构是一场革命”；2000年以后，机构改革更加侧重“优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制”。

从组织结构调整来看致力于服务型政府建设的三次国务院机构改革，2008年机构改革的主要特征是探索实行职能有机统一的大部门体制，组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等。此外，为了规范议事协调机构的设置，国务院发布《关于议事协调机构设置的通知》，设置或调整29个新的议事协调机构，废除25个旧机构。

2013年机构改革的主要任务是稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，组建国家铁路局承担铁道部的其他行政职责，组建国家铁路总公司承担铁道部的企业职责，同时组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局等机构。在这次改革中容易被忽略的措施是成立国务院机构职能转变领导小组，目的是根据改革计划表来指导和协调相关部门执行改革工作。几个月后，党的十八届三中全会决定成立中央全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。2015年，国务院机构职能转变协调小组更名为国务院推进职能转变协调小组，下设行政审批改革组等6个专题组和4个功能组。

最新一轮的服务型政府建设在2018年展开。这次机构改革组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、退役军人事务部、应急管理部等部门，并且将监察部并入新组建的国家监察委员会。值得注意的是，这次改革被称为“党和国家机构改革”，如将国家公务员局并入中央组织部，澄清了坚持党的领导下的党政分工关系。此外，包括中央全面深化改革领导小组在内的四个领导小组转型升级为更加制度化的委员会。同时，为深入推进“放管服”改革，国务院推进职能转变协调小组更名为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，下设精简行政审批组等5个专题组和4个保障组。

转变职能、理顺关系和优化结构这三方面的工具性要求有机关联在一起，共同服务于提高效能这一目的性要求。不过，提高效能的目的性要求是作为战术性目标而存在的。2012年，党的十八大报告将服务型政府建设的目标定位从“提高效能”升级为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。2017年，党的十九大报告对服务型政府建设的目标定位作出进一步的凝练与升级——“建设人民满意的服务型政府”，凸显出人民满意的伦理道德要求和从伦理路径建设服务型政府的实践意义。

服务型政府建设的目标定位落脚于人民满意，体现了在党的领导下，政府机构改革坚持为人民服务的根本宗旨和价值导向。从党的百年奋斗历程来看，坚持人民至上是党领导人民进行革命、建设、改革、复兴的宝贵历史经验。从辩证唯物主义来看，社会主要矛盾是社会发展的主要动力。将社会矛盾化解并转变为社会发展动力，关键是坚持人民至上、以人民为中心，将人民的利益与需要放在首要位置，实现全体人民的共同富裕。因此，人民的需要与诉求是党领导政府机构改革的根本驱动力量。

改革开放以来，在社会主义现代化建设新时期，我国社会主要矛盾表现为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。在此期间，机构改革从20世纪八九十年代的管理型政府建设转向21世纪的服务型政府建设。围绕新时期社会主要矛盾，服务型政府建设的目标定位为提高效能，而转变职能、理顺关系和优化结构是实现这一目标的工具性措施。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化意味着解决问题的方法也随之改变。围绕新时代社会主要矛盾，服务型政府建设的目标凝练为人民满意，相应地，实现这一目标的工具性措施升级为以简政放权、放管结合、优化服务为核心要义的“放管服”改革。

因此，就我国政府机构改革的驱动机制而言，国际公共管理改革的时尚理念和积极成果仅是服务型政府建设的外部影响因素，人民的需要与诉求才是服务型政府建设的内在驱动力量。进而，尽管我国会学习借鉴西方政府改革的某些理念和做法，但这并不是对西方模式的简单复制。在坚持中国特色发展道路的基础上，我国政府机构改革对西方改革成果的借鉴——无论是旧公共行政的官僚制原则、新公共管理的市场竞争机制，还是后新公共管理的大部制，必须与中国特色社会主义制度相适应，最终目的是建设人民满意的服务型政府。换句话说，对于我国政府机构改革而言，包含在改革行动中的内在灵魂是建设服务型政府。服务型政府建设为机构改革确立了一个超越自身的目标和方向，实现了从适应性改革向自主性改革的转变。

四、讨论与分析

（一）迷思视角

改革理念是政府改革的重要组成部分，尽管理念与实践并不总是同步。处于特定的制度环境中——包括学术界、公共舆论以及国际环境等，公共组织及其领导者不得不对国内外流行的改革理念即迷思保持开放态度，以此来强化自身的合法性。

在我国政府机构改革的理论叙事中，服务型政府概念是中国行政学者的探索性贡献。2000年前后，张康之借助历史逻辑主义方法，对政府类型作出历史性区分：农业社会的统治型政府、工业社会的管理型政府以及后工业社会的服务型政府。服务型政府在哲学理念上是服务定位，与中国共产党为人民服务的根本宗旨相契合。因此，服务型政府理念作为改革迷思易于被党政机构和人民群众所接受。事实也是如此，经过学术界的广泛传播和地方政府的实践探索，中央政府在2004年正式确认了服务型政府建设。

从迷思视角看，服务型政府与工业社会的管理型政府有着根本性质的不同，任何一种资产阶级的政府理论和学说都不是服务型政府的理论渊源。无论是新公共管理，还是新公共服务，它们并不是全新的政府理论构想，至多只能被视为管理型政府理论发展的一个新阶段。服务型政府的根本宗旨和价值导向是为人民服务，不同于新公共管理的为顾客服务。新公共管理改革虽然在客观上带来了治理主体多元化的发展，但并没有改变政府主导社会治理的状况。因为基于“掌舵而不是划桨”的理念，政府将“划桨”职能转移给社会，反而加强了自身的“掌舵”职能。相较而言，服务型政府建设在治理体系方面的目标是构建多元治理主体共建共治共享的合作治理。因此，尽管与后新公共管理相类似，服务型政府同样可以被视为一个超越新公共管理的改革理念，但服务型政府面向的是正在来临的后工业社会，有着建构合作治理模式的理论内涵。

近年来，服务型政府建设多次出现在党政报告中。继党的十七大报告提出服务型政府建设的规定性内容后，党的十八大报告和党的十九大报告再次对服务型政府建设的目标定位进行升级。当然，服务型政府建设并没有仅仅停留在党政报告的修辞迷思层面，而是在工具-结构和文化-价值的意义上有所体现。

（二）工具结构视角

从工具-结构视角看，服务型政府建设主要体现为两种组织结构形式：大部制和领导小组。如前所述，2008年、2013年和2018年机构改革都对国务院组成部门进行了一定程度上的大部门体制改革，如2008年机构改革组建的环境保护部。机构改革涉及的另外一种组织结构是领导小组，如2018年成立的国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组。从机构设置来看，大部门属于国务院组成部门，领导小组属于国务院议事协调机构。

具体而言，如果说服务型政府理念来源于中国学术界，那么大部制则是借鉴自西方。“大部门”（super-department，super-ministry）这一词汇最早在20世纪六七十年代的英美国家得到流行，意指在一个单独的大部门内实现功能整合，以便加强协作和控制，如美国在1966年成立的运输部（Department of Transportation）。虽然大部制在西方早就出现，但这一改革模式却是在后新公共管理运动中真正得到推广，如“协同政府”“整体政府”。相较而言，我国对大部制的专门探寻大致始于2005年，当时中央机构编制委员会办公室和中国行政管理学会组织了海外调研，研究考察发达国家最新的行政改革及其成果对中国的适用性，其中就包括大部制的改革经验，并在2006年出版了《世界百国政府机构概览》。当时，中国行政管理学会行政改革课题组的相关研究指出，推进行政改革应当将建设服务型政府作为主要目标，而将大部制作为一种可行的工具模式。

最终在2007年，“服务型政府”和“大部门体制”被一并写入党的十七大报告，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。通过大部制改革，整合一些职能相近的部门，将原来组织间的沟通与协作转化为组织内的沟通与协作，理顺部门职责关系。不过，围绕着服务型政府建设，大部制仅仅是我国政府机构改革中的一种结构形式，并不是改革的灵魂。服务型政府建设是我国政府改革长期坚持的总体目标，大部制改革只有包含服务型政府建设这一改革灵魂才称得上是我国政府机构改革的中继站。

服务型政府建设的另一种组织结构形式是领导小组。在2008年、2013年和2018年机构改革中，伴随着国务院组成部门的改革，国务院同时也调整了议事协调机构，包括领导小组、协调小组和专门委员会。例如，2008年《关于议事协调机构设置的通知》对一部分国务院议事协调机构进行了调整，而2018年成立的国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组则发挥着推进政府职能转变和“放管服”改革的统筹指导与监督落实的作用。在我国政治系统的运作中，领导小组不仅集中在行政组织系统，而且体现在党组织和军队系统中，甚至有跨系统的混合模式。其中，最具影响力的领导小组是2013年成立的中央全面深化改革领导小组（2018年升级为中央全面深化改革委员会），负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、监督落实。

区别于大部制借鉴自西方，领导小组是我国独有的一种组织结构形式。早在新中国成立之初，国务院的前身政务院就接连设置了一系列应对复杂任务的综合性、临时性机构，而中央财经领导小组、中央外事工作领导小组（2018年升级为委员会）等作为党对政府归口管理的具体组织手段，自20世纪50年代成立后就一直存在。通常，领导小组是为完成特定任务而成立的临时性组织。在理论上，领导小组并不是政治权力结构中的正式机构，但却拥有非正式的文化特性与价值规范，这可以使任务在协商沟通过程中达成。在实践中，领导小组通过组长或者副组长来协调政策制定并监督政策落实，它们通过的建议也往往会成为最终决议。

比较两种结构形式，在强调协作而不是竞争的意义上，大部制和领导小组都具有超越新公共管理的工具性特征。区别在于，大部制借鉴自西方，侧重组织内部自上而下的层级式纵向协作；领导小组是中国特色的结构形式，注重组织间协商式横向协作。围绕着服务型政府建设，大部制和领导小组都是我国政府机构改革的工具性组织结构形式。

（三）文化价值视角

组织结构变革是政府改革的一种表现形式，更深刻的变化是文化价值的演变。新公共管理运动之所以能够在英美等国盛行，很大程度上是因为这些国家信奉自由竞争文化，但单向度的市场价值导向却也侵蚀了社会公平等价值。自20世纪90年代末起，后新公共管理运动提出了重新审视伦理道德、创造公共价值的诉求，超越层级价值和市场价值的伦理管理和价值治理受到广泛讨论。例如，1997年，联合国经济和社会事务部与其下属的公共经济和公共行政司应巴西政府的邀请，共同组织了题为“促进公共机构伦理”研讨会，关注社会治理的伦理议题。

我国政府机构改革对新公共管理的价值反思同样始于20世纪90年代末，促成了服务型政府的知识建构。1996年，党的十四届六中全会通过了《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，强调职业道德教育。2001年，江泽民在全国宣传部长会议上明确提出把法制建设和德制建设结合起来，“以德治国”是对西方治理经验进行反思的一个信号。同年，中共中央印发《公民道德建设实施纲要》，明确了以为人民服务为核心的社会主义道德建设的主要内容。2004年，党的十六届四中全会提出“社会主义和谐社会”的理念。这些举措不仅表明党和国家的重心从专一的促进经济增长转向缓解日益增长的社会紧张关系，而且标志着一种注重道德建设的伦理路径正在兴起，以此来修正单向度的市场价值导向。

中华传统伦理和现代价值的融合进一步构成服务型政府由知识建构转向实践探索的基本伦理语境。2006年3月，胡锦涛提出要树立以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，体现了中华传统美德和民族精神。2006年10月，党的十六届六中全会明确提出“建设社会主义核心价值体系”这一重大命题，基本内容包括社会主义荣辱观。2012年，党的十八大报告提出24字社会主义核心价值观，承接中华传统伦理和人类文明的优秀成果，并与中国特色社会主义的发展相结合。2019年，中共中央、国务院印发《新时代公民道德建设实施纲要》，促进全体人民在中国特色社会主义理想信念、社会主义核心价值理念和道德观念上的紧密结合。尽管这些是对全体人民的伦理要求，没有赋予政府以特殊标识，但在一定程度上，政府的道德实践能力体现在机构改革的价值导向与社会所追求的基本价值之间的趋同程度。

相较于上述普遍性的核心价值要素，服务型政府建设的价值导向通常呈现为某种价值陈述，赋予服务型政府以独特性。从服务型政府建设的目标定位来看，2012年党的十八大报告将其从“提高效能”升级为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”，附带以往机构改革的规定性内容——转变职能、理顺关系、优化结构，表现出一定程度的路径依赖特征。2017年党的十九大报告将服务型政府建设的目标定位升级凝练为“人民满意”——“建设人民满意的服务型政府”。这种价值陈述内容的升级转变表明服务型政府建设是以人民满意回应社会发展的需要，践行社会主义核心价值观，从根本上不同于新公共管理单向度市场价值导向的为顾客服务。

事实上，无论是中华传统伦理，还是社会主义文化传统，它们都强调集体价值。尤其是在社会转型的背景下，我国的服务型政府建设更是关注“人类应该怎样生活于同一个世界”这一伦理议题，积极倡议构建人类命运共同体，推动建构全球合作治理体系。在此伦理语境下，服务型政府建设将人类意识提升至伦理层面，最终通向一种“为了人的共生共在”的伦理精神，超越了新公共管理的单向度市场价值，与后新公共管理运动的创造公共价值也有所区别。随着我国的服务型政府建设日益为全球合作治理作出更大贡献，这种为了人的共生共在的伦理精神也将具有更多的合作意涵，即合作伦理。

（四）总结：服务型政府建设的复杂性

从迷思、结构和价值的视角综合来看（见表1），服务型政府建设与后新公共管理改革的某些特征相吻合，如借鉴自西方的大部制这一组织结构工具。不过，服务型政府建设借鉴西方改革成果的目的是完善中国特色社会主义行政体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党对政府负有全面领导的责任。因此，在服务型政府建设过程中，特别是2018年党和国家机构的改革，党的领导更加全面、更加坚强有力，如中央组织部统一管理公务员工作，不再保留单设的国家公务员局。也就是说，诸如大部制等西方改革成果在引入我国服务型政府建设的过程中，它们必须经过社会主义文化价值的过滤，服务于中国特色的政治行政体系。

另外，尽管服务型政府建设与后新公共管理改革的某些特征相吻合，但这并不意味着我国政府机构改革已经彻底摒弃了新公共管理的改革要素。前文文献检索数据表明，我国学术界一直关注新公共管理改革在我国政府改革中的应用。新公共管理改革倡导市场竞争机制，要求放松管制，减少政府对企业和社会的直接干预。就此而言，2013年铁道部政企分开可以视为对改革开放以来市场化改革思路的延续和发展。李克强总理在2015年的一次电视电话会议上指出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能的总要求仍然是简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下。简政放权、取消和下放行政审批事项同样符合新公共管理改革的要求。因此，我国政府机构改革并没有从借鉴新公共管理彻底转变为摒弃新公共管理。更确切地讲，新公共管理和后新公共管理的改革要素叠加体现在党领导的服务型政府建设中。

五、结语

法默尔在《公共行政的语言》中提出反思性阐释，即透镜分析——“对公共行政现象——它们如其本然地存在着——进行思考和理论化的方式，就是要假定公共行政的望远镜（眼睛）的本质将决定我们能看到什么”。透镜指的就是我们借以观看公共行政现象的基本理论框架。在本文中，我们所要观看的公共行政现象是中国的政府机构改革，具体是指以服务型政府建设为主题的2008年、2013年和2018年国务院机构改革。为了能够完成“观看”并思考后新公共管理改革与中国服务型政府建设的联系与区别，我们采用三重视角分析方法：迷思-象征、工具-结构和文化-价值视角。

分析可知，中国的服务型政府建设在一定程度上学习借鉴了西方政府改革的积极成果，其中包括后新公共管理的某些要素。毕竟，在当前的全球化时代，任何国家的政府改革都难以孤立于世界改革浪潮。在中国，服务型政府建设不仅仅是在迷思层面为党政报告所使用，而且在结构和价值层面均有所体现。首先，作为一个超越新公共管理的新理念，服务型政府面向的是后工业社会的合作治理，与中国共产党为人民服务的根本宗旨相契合，易于为党政机构所接受并推广使用。其次，在工具-结构的意义上，作为服务型政府建设的具体组织形式，大部制和领导小组与后新公共管理的工具性特征相吻合，强调协作而不是竞争。区别在于，大部制借鉴自西方，通过命令-控制体系实现组织内的纵向协作；领导小组则是中国特色的组织结构，通过协商实现组织间的横向协作。最后，在文化-价值的意义上，服务型政府建设强调为人民服务，以人民满意回应社会发展的需要，超越了新公共管理的为顾客服务；同时，服务型政府建设处于践行社会主义核心价值观、构建人类命运共同体的伦理语境中，将人类意识提升至伦理层面，最终通向一种为了人的共生共在的合作伦理，与后新公共管理的创造公共价值也有所区别。

服务型政府建设虽然在一定程度上向西方学习借鉴了包括新公共管理和后新公共管理在内的某些改革要素，但更重要的是坚持中国特色的改革内容，如党的领导、领导小组。新公共管理和后新公共管理改革是服务型政府建设的外部影响因素，人民的需要与诉求是服务型政府建设的内在驱动力量。在党的领导下，服务型政府建设既立足中国大地，发展和完善中国特色行政管理体制，推动国家治理体系和治理能力现代化，又引领世界潮流，为全球合作治理作出贡献，构建人类命运共同体。或者说，服务型政府建设走的是超越新公共管理的中国道路，面向的是后工业社会合作治理。

最终，我们也可以回答前面的疑虑，为什么后新公共管理在中国学术界显得尤为冷清。更多情况下，学术界聚焦在大部制改革，没有提及或论述大部制是后新公共管理的一种结构性要素。因此，在很大程度上，后新公共管理在中国学术界显得冷清是一种假象，更多是潜藏在大部制这一结构性要素或者创造公共价值这一价值性要素的名义下。当我们使用“后新公共管理”为关键词进行检索时，好比观看行政现象所使用的透镜，决定了我们观看到的结果可能会显得冷清。借助不同的透镜观看到的行政现象并不完全一致，这也正是反思性阐释的旨义所在。如果借用历史逻辑主义的透镜，我们会看到中国学者构建的社会治理“三部曲”总体性解释框架：“统治型政府——管理型政府——服务型政府”。就理论内涵比较来看，“三部曲”框架中的管理型政府基本上可以涵盖西方政府改革的这三个阶段“旧公共行政——新公共管理——后新公共管理”。因此，尽管在实践层面，中国的服务型政府建设和西方后新公共管理改革处于同一时期，后新公共管理的某些要素也确实影响了服务型政府建设，但服务型政府建设走的是超越新公共管理的中国道路。而且，就理论建构而言，中国学者对服务型政府的阐述有着面向后工业社会进行治理重建的理论自觉和理论自信，而西方学者对后新公共管理的阐述更多是在近代以来启蒙思想的架构内。

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