【文章精选】钟伟军丨被围困的行动者: 新技术嵌入下基层政府信访治理的运作——基于 H 市 W 镇的案例研究丨2023年第5期

Original 钟伟军公共管理与政策评论

2024-09-23

被围困的行动者：新技术嵌入下基层政府信访治理的运作——基于H市W镇的案例研究

◉钟伟军

【摘要】近年来，市长热线日益与大数据、智能技术融合在一起，对信访治理产生了越来越大的影响，新的技术在提升信访效率和透明性的同时对基层政府产生了意外的围困效应，对这一问题缺乏足够的关注。论文以W镇政府在市长热线带来的信访压力下设立镇级民情热线并最终失败的案例为研究对象，以技术应用中的行动者结构为逻辑，就新技术对基层政府产生的多重围困及其在这种围困下的行动策略进行了深入揭示。在不均衡的行动者结构中，基层政府在信访治理中不得不面对着上级政府的责任跟随机制、跨部门的压力聚集机制和基层民众跨层级的诉求传导机制，在这些围困机制的作用下，其原有的自主行动空间被大大挤压，这对于基层信访治理现代化的转型来说可能意味着新的困境。论文从理论上拓展了新技术背景下基层政府信访治理研究，研究结论对于深入反思当前我国基层治理信息化转型和治理能力现代化提供了有价值的启示。

【关键词】市长热线；基层政府；信访治理；技术治理

【作者介绍】钟伟军，浙江财经大学公共管理学院教授，zhongwj@zufe.edu.cn。

【引用格式】钟伟军.被围困的行动者：新技术嵌入下基层政府信访治理的运作——基于H市W镇的案例研究[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):126-140.

—文章结构—

一、问题的提出

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述：信访压力下基层政府的行动策略

（二）分析框架：新技术运用中的行动者结构

三、案例分析：新技术嵌入下W镇政府的信访治理运作策略

（一）日益便利的市长热线与W镇面临的信访压力

（二）“自家人”的热线：新技术压力下W镇政府的信访治理运作

（三）被绕过的“自家人”：并不成功的信访治理策略

四、被围困的行动者：新技术嵌入下基层信访治理行动者结构失衡与困境

（一）市长热线嵌入与基层信访治理行动者结构失衡

（二）新技术对基层政府的围困机制

（三）被新技术围困的基层政府与基层信访治理现代化的困境

五、结论与反思

一、问题的提出

信访制度是中国共产党践行群众路线和人民政治观的重要制度载体，党的二十大报告强调要加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。作为有中国特色的制度设计，信访在实现政民沟通、维护社会和谐稳定方面扮演着重要的角色。2022年2月中共中央、国务院印发的《信访工作条例》强调，信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。随着改革开放的不断深入，各种新的矛盾和利益冲突日益复杂和多元化，来自基层的各种诉求涌入信访体系，信访制度承载了更大的压力，信访过程中呈现出来的种种问题也常常成为舆论关注的重要话题。而基层政府无疑成为其中最重要的焦点，原因很简单，基层政府处于国家权力与基层社会的交切面，处于信访治理的第一线，是面对基层民众上访的“第一行动者”。同时，在自上而下的信访考核中，基层政府在信访治理中承担着“兜底责任”。信访体制是否真正从源头上预防和减少信访问题发生，推动信访问题及时就地解决，基层政府的角色和功能至关重要。长期以来，基层政府在信访治理中面临的巨大压力及其行为受到了学界的关注，对基层政府在信访压力下所采取的行为既有质疑和批评，这源于基层政府有时候面对基层信访所采取的简单粗暴或不恰当的“应对”行为，但同样也有学者对基层政府在面对不堪重负的信访压力时所采取的行为视为“无奈之举”。中央一直努力推进完善相关的体制，以减轻基层政府的压力，推动基层政府在信访治理中更加科学、合法和积极作为，如从2013年开始，国家信访局取消了各省（市、区）“非正常上访”量的排名，然而，基层政府的信访压力一直都在，其在信访治理中的行为依然是一个值得关注的重要问题。

作为天生的沟通技术，信息化工具在缓解信访压力方面被不少人寄予厚望，信访治理的信息化被认为必然会大大提升效率，从而有效地促进政府与社会的良好沟通。在信息化浪潮的推动下，自20世纪90年代以来，新的技术在基层治理中得到了越来越深入的应用，其中最引人注目的无疑是市长热线，到2015年左右，我国几乎所有的地级市都设立了12345市长热线。市长热线在我国兴起的那刻就与信访有了密切的关系，甚至不少市长热线一开始就是为了解决信访困境而设立的，大多数市长热线中心更是直接设立在信访局，由其直接领导和管理。由于其便利性、集成性和联动性特征，市长热线成为基层民众越来越重要的诉求表达途径，新的技术把基层民众与市级信访机构直接连接起来，在很大程度上改变了传统技术下的信访模式。近年来，在大数据、互联网的支撑下，各种智能化终端、政务App和信息化平台与市长热线日益融合在一起。毫无疑问，作为信息化技术在基层的运用手段，市长热线对基层信访产生了积极影响，在畅通政府与公众之间的联系、提升政府对公众诉求的回应性等方面效果明显。然而，市长热线对于信访的赋能更多的是从基层民众和市级政府的角度来说的，而对于基层政府这一主体缺乏应有的关注。在特殊体制逻辑下，市长热线的嵌入对基层政府信访治理可能带来的新压力并没有引起足够的重视。实际上，在技术的运用中，增效或增负都是可能的结果，存在着积极和消极的“两张面孔”。我们试图从基层政府的角度来审视日益先进的市长热线对信访治理产生的影响，关注的核心是，基层信访治理中的这种技术嵌入对于基层政府来说到底意味着什么？在这种日益智能化的技术治理嵌入信访过程的背景下，作为“理性政权经营者”的基层政府会采取怎样的方式加以“应对”？本文以H市W镇政府在面对市长热线这一新的技术环境下自设“民情热线”以应对新的信访压力的行为为分析对象，试图对这些问题进行回答，并深入反思智能化技术环境下我国信访治理现代化的转型。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述：信访压力下基层政府的行动策略

随着改革的不断深入，各种矛盾和问题的累加效应逐渐呈现出来，基层政府承载的信访压力引发了越来越多的关注。信访压力下基层政府采取的行动策略一直是学界长期探讨的热点，不少学者对这一问题进行了深入的研究。既有的研究总体上可以把基层政府的这些策略归为以下几类：

1.权威性防控

20世纪90年代到21世纪初，一些基层政府运用强有力的权威手段应对基层人民群众的信访活动，为很多学者所关注。受到西方抗争政治研究的影响，一些学者从一开始就把基层政府与访民之间的关系放在了对抗的框架之中，把基层民众的上访视为对政府的不作为、乱作为产生的维权行为，而政府则把上访视为挑战社会秩序的行动，为了实现社会管制，维护“刚性稳定”，基层政府常常采用简单化、绝对化的刚性策略。在“稳定压倒一切”的刚性稳定思维下，基层政府往往以体制内的管控手段达到维稳的目的，把民众推向政府的对立面。不少学者对基层政府所采取的这种刚性防卫型策略进行了较为详细的剖析，如一些基层政府把民众的上访视为“和政府对着干”，动用强制手段压制上访群众，这是一种中国式的维稳。面对严厉的问责机制，为了达到“息访”目的，一些基层政府可能采取“恐吓”等手段。一些学者注意到，这种刚性防卫型策略往往与基层干部的信访“包保责任制”连接在一起，基层责任干部对重点上访对象实施重点监控，尤其是在特殊的时间段，采取“一对一”“人盯人”的方式严密监控包保对象。基层政府采取这种刚性防卫型策略无疑激化了矛盾，引发了新的不稳定，学者们对此表示了普遍的担忧和批评。

2.物质性妥协

进入21世纪以来，随着中央对信访工作的法制化、规范化的不断强调和信访制度的完善，基层政府的这种刚性防控行为越来越少，一些基层政府转而倾向于采取更加缓和与柔性的信访治理手段。同时，越来越多的学者注意到，基层民众的上访动机并不仅仅出于维权的目的，农业税取消以后，谋利型上访行为开始凸显。对于基层政府来说，当刚性防卫型策略面临着激化矛盾的巨大风险，面对理性的基层访民，在“一票否决”的责任约束下，基层政府往往会“灵活变通”，采取柔性妥协型策略，以达到“不出事”的目的。其中最典型的是“花钱买平安”，通过给予好处而不是按照法律、原则等做出裁决或通过说服工作化解冲突。田先红的研究生动地呈现了基层政府为了平息地利再分配主张的集体上访行为，采用突破相关法律法规的“开口子”“给票子”“定调子”“补漏子”等物质性妥协策略。樊红敏等注意到，在基层纠纷化解等专项治理中，上级政府以强激励、强问责的方式，形成“开口子”时机，以完全妥协、部分妥协或实在没办法妥协就进行物质安抚的模糊化应对策略。典型的是为“闹访”的民众违规办理低保、申请困难救助金或政府赔偿款。一些地方甚至设立了“信访专项救助金”，为法律政策之外的妥协提供专项资金支持，以换取上访人员的息访。

3.关系性运作

一些学者关注到，基层政府常常会运用乡土社会中的各种非正式“关系”应对基层信访。在一些人看来，基层政府根植于乡土社会，基于传统社会乡土逻辑的非正式资源如人情、面子等为基层政府的信访治理提供了可能。尽管现代的法理和公共规则越来越深入地嵌入基层社会，但是，不可否认的是，传统熟人社会中的关系网络和亲密社群依然在基层治理中扮演重要角色，在这种“半熟人社会”中，基层政府和基层干部考虑的已经不是制度性设置的权力势能，而是在具体的临时性的场景中依靠各种面子与人情资源来推动行政运作。这种关系性运作成为基层政府信访治理中的重要部分，基层政府在协调处理各类利益博弈时都非常重视本土资源，在维持乡土秩序方面运用行之有效的地方性知识。吴毅的研究呈现了基层政府通过特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资，将公事转变成私事的信访治理行为，为防堵上访，通过私人关系“收买”带头人来阻止农民的集体上访行为。尹利民的研究描述了一些信访包案责任领导如何充分运用非正式规则，利用人际资源来对上访人“做工作”，从而成功地“结访”。基层政府甚至可能借用乡村江湖关系网络中的“混混”，来“摆平”某些特殊的上访“钉子户”，从而降低信访治理的成本。

既有成果就基层政府信访治理策略的研究可以说非常深入，但是，这些研究总体上把基层政府视为一个具有较强行动能力的主体，面对着强大的信访压力，基层政府能够基于具体的情景有效地调动各种资源加以应对，包括专断性的权力资源、物质资源和非正式的乡土资源，基层政府处于“权力-利益的结构之网”的主导地位，以权力为轴心编织地方社会的经济、利益与人际互动的网络。这些研究基本上都基于传统的技术环境而言，并没有把治理技术作为其中重要的变量，然而，近年来，随着信息技术不断地嵌入信访治理过程，新技术不断地融入信访的业务流、管理流之中，在精准化、标准化、透明化、智能化不断被强调的今天，原有的相对封闭的基层信访治理过程被逐渐打破，基层政府能够主导的资源和调动资源的方式受到了越来越多的约束。在中国基层，信息技术的嵌入暗存着对基层政府的行动空间和能力产生挤压的“反向运动”。随着新技术的不断嵌入，基层政府可能面临新的挑战，其面临的资源要素和行为模式也可能发生变化，这些策略越来越行不通。现有的研究就新的技术对基层信访产生的影响和新技术背景下基层政府面临的信访压力及其策略缺乏足够的关注。

（二）分析框架：新技术运用中的行动者结构

本文试图在吸收新技术运用相关研究的基础上提出新技术运用中的行动者结构这一新的分析框架。新的技术在实践中会以怎样的方式呈现，并产生怎样的结果？面对新的技术不同的组织和个人到底会采取怎样的策略？对这些问题，创新扩散理论和技术执行框架的相关研究中有所涉及，其中，技术运用中的行动者以及行动者之间的结构为我们思考这一问题提供了有价值的分析逻辑。在奥里科夫斯基（Orlikowski）看来，技术终究是“实践中的技术”，只有在实践场景中才有真实的意义，也只有透过实践这一“棱镜”才能窥探其本质的价值。而实践中的行动者——而不是技术本身才是我们真正应该关注的焦点和核心变量。新技术的运用方式和效果其实是特殊制度逻辑下行动者的行为实践所建构的，技术其实就是行动者所建构的用于特定场所的物质性结构体，也是行动者通过赋予技术不同的含义和强调其不同的特征在使用中建构的社会性结构体。行动者的基本结构——也就是行动者由于不同的权力、资源和能力等在实践中所形成的相互关系和相互影响，建构着行动者对技术的态度和运用策略。通常来说，所有的行动者都是在特定的背景中展开活动的，这些情境能够为行动者提供稳定的行为预期，而行动者会基于具体的情境，为了实现自身的特殊目标和利益，采取灵活的策略和刻意的行为。某一行动者正是在特殊的行动结构中基于自我的行为空间，在具体的行动策略和方式方面进行理性选择。而行动者所采取的策略往往不是孤立做出的，而是在与其他行动者的相对关系中建构起来的。在政府领域的技术运用中，不同的部门、层级和相关组织都可以视为行动者，由于权、责、利关系同样会形成特殊的行动者结构，不同的行动者基于自身利益和权力面对新的信息技术会做出不同的策略选择。这种行动者结构如图1所示，不同的行动者结构往往导致不同的技术运用结果。

通常来说，为了确保技术运用过程不被扭曲以及技术运用效果的稳定，必须建立相对均衡和协同的行动者结构和网络。所有的行动者基于自身的利益共同参与到技术运用的基本框架制定，形成基于技术运行的共同体。只有每一个行动者都发挥各自的作用，他们的行动意义和作用才能被转译过来，并将各行动者的利益统合起来，形成基于技术运用的共同体联盟，达成集体共识，保障技术在多方共同参与下得到真正的建构。然而，在很多情况下，这种均衡的行动者结构往往很难形成，原因在于不同的行动者在权力和能力方面存在着差异，导致具有强大行动能力的行动者往往会利用自身的地位和权力强化自身的目标，而忽略甚至有意识地漠视其他行动者的利益，而一些行动者无法在这种行动者结构中保持应有的影响力，产生行动者结构失衡或所谓的行动者“漏斗效应”。而技术一旦为某些行动者主导后，会成为其有力的工具，反过来可能进一步强化这种不均衡结构，最终技术的运用被扭曲为某一或少数行动者的意志体现，在这种行动者结构中，弱行动能力的行动者只能通过有限的策略加以应对。在我国基层，由于特殊的压力型体制，在新技术的应用过程中，信息技术被不同的行动者赋予了不同的意义和期望，这些行动者借助于技术的引入——更确切地说，通过设定技术发挥作用的形式，强化着之前组织中的权力关系和相互影响，从而形成了特殊的行动者结构，这在很大程度上决定着技术运用的形式和结果，而基层政府作为其中“权小责大”的弱行动者，面对新技术到底采取怎样的策略取决于这种特殊的行动者结构中可支配的自主行动空间。

三、案例分析：新技术嵌入下W镇政府的信访治理运作策略

本文的研究对象为H市W镇。W镇位于H市西部，地处省际接壤地区，早在公元200多年就成为郡县的肇始地，算是当地一个历史悠久的古镇。20世纪50年代末，由于兴建水库的原因，古镇和周边大部分村庄被湖水淹没。W镇成为一个临水而居、风景秀丽的乡镇。经过多次行政区划调整、合并，W镇现在成为一个面积300多平方公里、下辖44个行政村和1个社区、人口10万多的中心镇。近年来，由于工程建设、生产方式转型和经济社会发展等各种因素，W镇基层信访也呈现复杂化的趋势。在过去的十多年中，随着基层治理信息化的快速发展，H市12345市长热线开始全面嵌入乡镇一级，成为W镇居民越来越重点要的信访渠道，这给W镇政府的信访治理带来了新的挑战。为了应对12345市长热线带来的信访压力，W镇从2016年5月起开设了自己的“民情热线”。笔者对这一案例进行了跟踪调查，2020年11月，笔者对W镇进行了专门的调研，对W镇综治办、司法所、部分村社干部以及市12345市长热线受理中心相关人员进行了半结构式访谈，访谈前后经历两个月左右。2021年8—9月，笔者通过在线的方式对W镇相关人员进行了补充访谈，同时获得了大量的相关资料。之所以选择W镇为研究对象，是出于两个方面的原因：一是案例的典型性，W镇代表典型的农村地区技术嵌入下的信访治理形态转变。W镇所辖区域面积较大，且交通不便，市长热线的嵌入对于基层信访产生了较为明显的影响；二是研究的可行性。W镇民情热线从开始到现在经历了较为完整的运作过程，相关的数据和资料也完整，为我们研究这一案例提供了较为完整的视野。

（一）日益便利的市长热线与W镇面临的信访压力

在W镇，近年来，市长热线在为基层民众提供了信访便利的同时，也给基层政府带来了更大的压力。与不少地方一样，在W镇所在的H市，12345市长热线从一开始就具有强烈的信访治理色彩。早在20世纪90年代末，针对当时信访工作中群众反映问题的渠道不够畅通、回应群众诉求不够及时等问题，H市在原市长热线的基础上于市信访局设立专门的市长公开电话受理中心，并将电话号码设立为更加容易记住的12345，24小时全天候开通，为全国第一批12345市长热线。在H市市委、市政府印发的《关于建立12345市长公开电话受理中心的通知》中明确了热线的任务是“受理基层单位和人民群众通过电话反映的对政府工作的批评、意见和建议，向有关责任单位交办和转办群众来电反映的问题，并督促检查办理情况”。但是在很长的一段时间里，12345热线与其他各部门热线并存。从2010年开始，为了让居民更加便利地与政府沟通、反映诉求和快速响应，H市开始对原有分散的政务热线进行全面整合，除了110、119和120等紧急类热线外，其他非紧急热线被分批整合到12345市长热线，同时微信、App、邮件、短信等政务咨询、投诉举报渠道也被整合到统一的12345政务平台，真正实现“一号通达”。人工坐席规模也全面扩容，达到260多席，工作人员达400余名，7×24全天候服务。同时，为了提高工作效率，近年来，大数据和人工智能也越来越充分地被运用起来。用户拨打电话后，不用选择业务名称，由机器人接待，基于AI语义理解和意图捕捉的智能技术能够判断用户意图，并自动匹配知识库内容，适时转切人工坐席。新的技术完全破除了以往电话信访中存在的知识鸿沟、信息技术鸿沟，任何人在任何时间可以毫无障碍地与市信访12345建立联系。

与此同时，依托于先进的技术平台，市12345热线中心对基层政府的考核更加精细化、精准化。按照H市《12345政务热线服务规范》，承办单位必须依照紧急程度在1～7个工作日内限时办结，并在办理时限内将办理结果同时反馈给当事人和12345市长热线中心，反馈内容包括反映是否属实、调查核实的过程和结果、明确处理意见及具体的处理时限（有法定依据的，标注名称和法定时限）、无权管辖的，需写明转交单位建议以及反馈人、时间及反映人满意程度等。理论上来说，市长热线交办下来的每一件事情，W镇都需要去核实、处理和提交材料上报到系统，这对于人手本来就捉襟见肘的综治办来说压力可想而知。对于W镇来说，真正的压力还不在于政务热线考核本身，而是这一考核与W镇的综合考核嵌套在一起。用综治办主任的话来描述就是：

12345那边接下来电，转接到我们这里各自的管辖政府，不管是来自哪个业务线我们都要处理，能解决的就要解决掉，解决完了之后形成材料，反馈到12345。包括处理、总结、反馈，整个流程非常复杂，所以压力很大。而且上面的考核是非常细致的，这个考核指标必须达到多少，才能排名相对靠前一些。如果我们这个排名不靠前，那么各条业务线就不靠前，整个W镇甚至县的考核就靠不了前，相关的奖励、荣誉、评奖评优都会受到影响。（访谈对象：W镇综治办主任，访谈编号：WS11040107）

从基层民众的角度来说，越来越先进的市长热线无疑给其上访带来了前所未有的便利，这对W镇的上访格局产生了重要的影响。在过去，W镇由于所辖面积比较大，地处偏远，交通不便，居民上访往往需要付出较高的时间和人力成本，只有那些“意志坚强”、自觉比较“冤屈”的人才会“跋山涉水”到镇里来上访。根据W镇综治办记录的2015年上半年“到访”情况，半年里一共只有13人次来访，除去1人次来自近距离的集镇社区外，其他的都是来自下面较为偏远的行政村。也就是说，W镇综治办平均每个月接待的来自行政村的上访量只有两次。进一步分析这些信访记录可以看出，这些上访要么是涉及比较激烈的肢体冲突，要么是涉及金额比较大的赔偿纠纷，要么涉及“老大难”的历史问题。但是，随着12345热线在基层的日益渗透和居民信息化水平的不断提升，哪怕是最边远山区的村民都可以随时随地拨打电话反映诉求，W镇政府面临着越来越大的信访压力。

（二）“自家人”的热线：新技术压力下W镇政府的信访治理运作

进入2015年，W镇面临的上访压力明显增大，那一年W的上访量排在全县所有乡镇中的第一位，达到新峰值，其中大部分来自12345市长热线。由于第二年H市将举办一个重大的国际会议，来自上级的考核更加严格，包括来自政法、信访、公安、检察等各条线。在信访这方面，不但考核拨打12345的电话量，还要考核满意度和办结及时性等，W镇政府面临的压力可想而知。最典型的是，W镇的综治办主任因为应对市长热线带来的信访压力过大，曾经“出离愤怒”地拨打12345市长热线投诉，质问对方为什么不分青红皂白地把所有事情都转到基层，使得基层疲于应付。为了应对这种压力，2016年初，在综治办的推动下，W镇政府决定模仿12345市长热线，在镇社会矛盾纠纷调处中心设立了一个专门针对本镇居民的民情专线电话——也就是镇级的“政务热线”，专门受理本镇居民的电话上访，为了便于居民记住和拨打，特意把电话的后四位设定为“1890”（当地方言“一拨就灵”的谐音）。与日益先进的市长热线相比，W镇的民情热线就显得有些“原始”了：只有一个普通的电话座机以及配备简单的记录用的笔和记事本，完全依靠人工操作，更没有与之相联动的App或智能程序。设立镇级民情热线最重要的初衷就是最大限度地减少W镇居民拨打市级12345市长热线的数量。按照12345的运行逻辑，基于“属地管理、分级负责”的基本原则，所有来自W镇的12345上访电话，责任最终还是落到W镇政府，而且还会增加对W镇考核的压力，设立镇级民情热线就是试图从一开始就把上访截留在当地。

上面要求村民拨打12345热线信访电话的次数要越来越少，同时还要求村民满意度要高，还有回访调查，到最后所有的事情还是都会落到我们这边。于是我们决定模仿12345，开设镇上的信访电话，这样的话其实也算是筛选掉了一部分，也是因为2015年这个情况（信访高峰），所以我们不得不多管齐下、多途径去想办法。（访谈对象：W镇综治办主任，访谈编号：WS11040107）

W镇民情热线设定的受理范围主要包括三类：纠纷调处、政策咨询和监督监察，而这些受理范围几乎涵盖了市级12345热线受理的所有事项范围。实际上，这三种类型是一种非常笼统的表述，从最广泛的意义上来说，基层几乎所有的事务都纳入进来了，市级政务热线明确列出了不予受理的六种事项类型，W镇民情热线则对此只字不提。这种模糊性的范围设定实际上就是试图营造出镇级民情热线无所不包的形象，提升民众对其的期待。镇级民情热线由W镇社会矛盾纠纷调处中心专人负责接听，并登记在案，电话接听时间设定为早上八点半到下午四点半。为了促进本地居民尽量减少拨打市级12345市长热线而积极拨打本地民情热线，W镇政府有意识地采用了一系列策略：

1.“自家人”的情感建构

在中国人的情感世界中，“自己人”或“自家人”的概念一般有“信得过”“靠得住”“放心”“过心”等信任或被信任的含义，而“外人”的含义则刚好相反。为了构建这种信任关系，从一开始，W镇的民情热线就被贴上了“自家人的热线”的标签。W镇政府有意识地把这种“自家人”的热线与“别人家”的市级政务热线区别开来。民情热线设立后，W镇政府就印制了大量的宣传资料，制作了五千多张“民情热线卡”，要求各村社发放到每家每户，并在各村社党群服务中心公开栏和显眼的位置张贴。同时，还制作了专门的红色条幅，悬挂在各村社主要场所，上面最醒目的宣传语就是“W镇人自己的热线”。与此同时，W镇政府领导在各种会议上抓住各种机会不断强调自己人的热线更加可靠，通过镇村干部口耳相传，多管齐下引导群众拨打本地热线，隐含背后的意思不言而喻，那就是市级12345市长热线是“别人的”热线，不值得信任。

我们将1890这个号码贴在这个板子上面，到处张贴，告诉大家，这是我们自己的热线。领导在开会的时候，大会小会都在引导大家——“打自己的热线啊，不要打12345”。这样所有的矛盾就留在了乡镇这一块，在乡镇内部解决。（访谈对象：W镇“矛调中心”成员，访谈编码：WS11051103）

2.“家门口”的效率塑造

为了鼓励本地居民选择镇级民情热线而不是市级政务热线，W镇政府不遗余力地塑造本地民情热线比市级政务热线更加高效、便捷的形象。尽管镇级民情热线只在上班时间才能受理，但是，W镇政府不断强调“家门口”的便利性和效率优势。强调只要群众拨打了镇级民情热线，镇政府承诺第一时间按照事项的类型交办相关人员处理：政策咨询类的事项第一时间交业务条线干部处理；监督检举类事项第一时间交镇纪委成员处理，咨询类即刻回复，疑难纠纷两个工作日到达现场调处。尤其值得强调的是，为了凸显这种“家门口”的效率优势，针对纠纷类的事项，W镇政府还在每村社选拔一名具有较高权威的民间“仲规侬”（当地方言“中间人”的意思）组成专门的和事佬调解队伍，镇级民情热线接到纠纷类的事项将第一时间指派本村的“仲规侬”前去现场进行先期处置和调解，防止出现小事变大、激化矛盾，使老百姓在自己的家门口就能切切实实地享受到“上门服务”，不用担心发生事情无人管，更不用一路奔波到镇政府寻求帮助。为了强化镇级民情热线的这种“家门口”的效率优势，W镇政府强调12345市长热线需要层层交办，最终还是需要落到本级镇政府头上，由其处理、指派，费时费力。

3.选择性的行为激励

W镇政府还制定了相关的激励机制以推动本地居民拨打自己的热线。W镇政府针对各村社制定了较为详细的考核标准，本村社居民拨打市级12345热线的数量被列入信访考核的依据，依照拨打的数量设定了相应的物质惩罚标准。根据《2019年度W镇综治信访平安创建工作考核办法》，W镇政府年终会进行“无信访村”的评比活动，无拨打市长热线、无上访记录的村社，将获得“无信访村”荣誉，并奖励1.2万元，连续获得“无信访”的村每年递增3千元，和前一年相比拨打量下降10%的村奖励1千元，同比下降20%的村奖励2千元，同比下降30%的村奖励3千元，同比下降40%的村奖励4千元，同比下降50%以上的村奖励6千元，考核奖金直接发放给村社主任（书记）。对于“仲规侬”和网格员及时发现矛盾，成功化解纠纷，使居民没有选择拨打市长热线上访的，依据矛盾复杂程度分别给予每件30～100元的奖励。而各村社居民拨打镇级民情热线的行为得到鼓励，拨打镇级民情热线的电话上访不计入本村社的上访量，不作为处罚的依据。这种选择性的物质激励手段对各村社的行为无疑具有强烈的引导。

（三）被绕过的“自家人”：并不成功的信访治理策略

W镇政府设立镇级民情热线以最大限度地减少本地居民拨打市长热线的策略实际上是新的信访压力下的一种技术性的截访行为。从实际效果来看，自2016年W镇设立镇级民情热线以来，这一热线确实在一定程度上成为当地居民与政府沟通、反映诉求和寻求帮助的重要渠道之一。尤其是在2016年当年，W镇居民拨打镇级民情热线的热情总体还是比较高的，全年拨打量为289人次，其中涉及纠纷调处、政策咨询和监督监察的数量分别为171、103和14人次，与此同时，村民拨打市级政务“12345”热线的数量大幅下降，W镇政府接受来自12345市长热线中心和上级信访机构交办的案件量较2015年减少了一半，下降幅度在该全县所有乡镇中名列第一，较好地实现了当初设立镇级民情热线的目标，大大缓解了W镇政府的压力。然而，“好景不长”的是，到了第2017年镇级民情热线的拨打量就出现了明显的下降，与此同时的是居民拨打市级12345市长热线的量出现了明显的反弹。如图2所示，2017年镇民情热线的拨打数下降到了121次，虽然2018年有所反弹，但是2019和2020年快速下降到了101和67人次。与此形成鲜明对比的是，W镇居民拨打市级12345热线的数量在2017年以后开始反弹，尤其是到了2019年和2020年，数据基本与镇民情热线设立之前的水平接近。

也就是说，到了2020年左右，作为“自家人”的热线并没有得到大部分民众的认可，大多数人选择绕开“自家人的热线”而依然选择市长热线反映诉求。实际上，进入2020年以来，原来被寄予厚望的镇民情热线基本上处于半闲置状态，在很大程度上已经成为一个摆设，不管大事小事，民众依然习惯性地拨打12345市长热线。2018年以后，曾经作为“自家人”的民情热线的重要支撑的“仲规侬”队伍也逐渐被弱化，最终被整合进入网格员队伍，与民情热线的关系渐行渐远。尽管一开始，W镇把这一行为包装成重要的“创新”，大张旗鼓地宣传，并寄予厚望，但很明显，结果并不令人满意，甚至可以说是失败的。之所以产生这样的结果，主要在于两方面的原因：一是资源的困境。与市12345热线得到市政府强有力的资源投入、具有强大的技术平台支撑、24小时全天候在线服务不同，W镇民情热线虽然名义上设在镇“矛调中心”，但是，电话的接听和处理主要落在镇综治办身上，由于人手所限（综治办包括主任在内一共只有6个人），“接线员”都是这些承担着繁重事务的人员“兼任”，并且只能在上班时间接听电话，很难做到即时接听，及时回复。尤其是对于一些咨询类的电话，由于缺乏专业的人员，对一些涉及较为专业的问题往往难以做出有效的解释。二是权威的困境。在压力型体制中，民众需求只有传达到更高权威的上级才会被重视，只有引起上级重视才能得到下级更加积极和有效的回应。之所以产生这种结果更重要的原因是基层民众对基层政府的不信任，在基层民众的眼中，缺乏上级权威的关注和压力，难以引起基层政府的重视。因此，绕开“自家人的热线”，直接与上级权威建立联系，似乎更能够迫使基层政府更加重视并有效解决问题。W镇综治办主任颇为无奈地表示：

大家都知道这是镇上的电话，觉得没用，比如我们镇上的接线员，接到好几个电话，来电第一句就是“你是镇里的还是市里的？”一听我们是镇上的，立刻就给我们挂断了。大家都觉得打一个到市里，事情能够得到重视，解决得更加顺利，村民总觉得上面压下来我们就会处理得比较认真。（访谈编码：WS11051313）

四、被围困的行动者：新技术嵌入下基层信访治理行动者结构失衡与困境

W镇政府设立自身的民情热线，从根本上来说，是在市长热线这一新的技术环境下，作为行动者的基层政府面对新的信访压力而采取的巧妙的截访，是突破新技术带来的压力的一种尝试。尽管从最终的结果来看并不理想，但是背后却深刻地反映了基层政府在新的技术环境下所面临的信访治理困境。市长热线的运行过程中不均衡的行动者结构使得基层政府面临着技术带来的多重围困而越来越陷入被动的情境之中，技术运用中的行动者结构为我们探讨背后的原因提供了有价值的逻辑。

（一）市长热线嵌入与基层信访治理行动者结构失衡

从行动者结构逻辑出发，基于不同的权力和利益，我们可以把基层信访治理中的核心行动者大致区分为上级政府、基层政府与基层民众。在原有的技术条件下，受到属地化管理和逐级上访原则的约束，三者之间总体上形成了一种相对均衡的行动者结构。上级政府具有正式权威和剩余控制权优势，拥有财权、人事权及择机介入权等主动权，同时还拥有对下级的考核评估、追责等权力。基层民众有充分的权利，基于自身的诉求，具有启动上访的主动权和对基层政府的监督权优势。在这种传统的信访格局下，基层政府尽管面临着自上而下和自下而上的双重压力，但是在属地管理、分级负责的原则下，基层政府成为基层民众和上级政府之间往往难以逾越的“节点”。正是这种“节点”性地位，基层政府往往可以有效地介入二者之间的行动过程。依照逐级上访原则，信访人反映问题应该从本级或上一级机关开始，而不能越级上访。这种原则对信访人的行为产生一定的约束，从而规范信访秩序。属地责任更多的是一种目标和结果导向，尽管很多时候，上级政府对基层政府的信访目标责任非常严厉，但是，这种目标责任导向强调的是结果的强约束力，而相对来说缺乏对过程和手段的约束，所以，实际上赋予了基层政府在行为方式上非常大的自主性行动空间。尽管各级政府通过层层签订责任制的方式督促基层政府“将问题解决在基层”，然而，对于到底采取怎样的方式达成这一目标，并没有明确的规定，正因为如此，基层政府通常可以根据具体情境采取各种措施、调动各种资源加以应对。从“策略工具箱”中灵活调动各种手段和策略来“摆平”和“搞定”基层信访问题。因此，基层政府在这种相对均衡的结构中保持着较大的行动能力。

然而，在越来越智能化的市长热线的运行过程中，这种相对均衡的行动者结构被逐渐打破，产生越来越明显的失衡，基层政府在原有结构中的“节点”地位逐渐被消解：首先，技术实现了上级政府主导下的自我扩权。由于技术是上级政府主导下嵌入的，满足了上级政府对技术目标的期待。新技术的嵌入在很大程度上实现了对上级政府的“赋权”和“扩权”，市长热线大大强化上级政府对基层政府的行动能力，使得原有的自上而下的压力运行逻辑更加强化，原有的体系以更加精细化的方式来维持，在实现治理精准性的同时引发权力扩张等负面后果。正如布迪厄所言，技术使得操作者基于自身的意志进行运作更加轻松，或放大或缩小，或拉近或拉远，按照一种权力愿望将他自己的构成规范施加给他的对象。新技术为上级政府随时随地切入基层信访治理提供了各种可能。其次，以“权利”为中心的技术运用导向实现了对基层民众的“赋能”。从一开始市长热线就被市级政府设定成为民“赋能”的目标和导向，新的技术大大强化了基层民众的行动能力。新的技术移除了过去约束基层民众上访过程中的地理、时间和物质障碍，使得原来困难重重的上访行为变得几乎是零成本，民众可以基于自身意愿和目的，灵活主动地采取各种上访策略。最后，与此产生强烈对比的是，基层政府在技术运用中很大程度上被设定为技术的执行者和信访治理的监督对象，在技术的运作中，基层政府的行动能力进一步被削弱，变得越来越被动。原本能够根据具体的治理情境进行自主裁量的基层官僚成为技术流水线上被动的、机械的执行者。新技术在强化了上级政府和基层民众行动能力的同时却在很大程度上挤压了基层政府的自主行动空间，瓦解了基层政府的自我行动能力。图3对市长热线嵌入前后的基层信访治理中的行动者结构进行了简单的对比。

（二）新技术对基层政府的围困机制

在这种失衡的行动者结构中，基层政府在市长热线新的技术环境下面临着越来越明显的自上而下和自下而上的双重压力，这种新的技术并没有真正实现对基层政府的赋权和赋能，反而在很大程度上对其产生了新的围困效应，这种围困机制主要体现在三个方面：一是精准化的责任跟随机制。新的技术能够使得上级政府切入基层政府行为的内部过程，使得上级政府对基层政府的监督和考核更加精细化、过程化。政府可以利用信息技术再造流程，达成信息流、工作流和责任流的统一。市长热线中心由信访局直接领导，与各个业务部门全面对接，在日益智能化的大数据平台支撑下，基层政府整个信访治理的过程都被纳入了监督体系之中，从“工单”被转到基层政府的那一刻开始，也就意味着相应的监督相伴相随，信息系统把工作的每一个步骤和环节都简化为可视化的痕迹和可量化的工作信息，从而把责任嵌入基层信访治理工作的具体环节和程序，使得痕迹管理变得更加轻松和直接，实现对基层信访治理工作的事前、事中和事后的全过程监督，形成可复原、可追踪的全过程问责。

二是跨部门的压力聚集机制。通达所有部门条线、覆盖全业务领域的智能化市长热线平台在很大程度上使得过去部门分割的“深井”被打破，“全科受理、全网服务、受办一体”的技术运行模式使得来自不同部门的信访诉求第一时间传递到基层政府，来自“上面千条线”的压力能够更加迅速有效地聚集到基层政府这“一根针”上。与此同时，在大数据的支持下，不同的主体被更加有效地纳入监督体系之中，实现了针对基层信访治理的多主体、多角度、全景式的监督：

责任部门也要回访，我们（信访）中心也要回访。县市区也是一样，我们要求县市区的中心去回访，我们去抽查。省统一的平台，数据上是同步的，所以各部门实时对接。我们信访中心主要是对信访人做一个回访，如果他不满意，我们还要做进一步的理性分析、考察。（访谈对象：12345热线中心主任，访谈编号：H20201129）

三是跨层级的诉求传导机制。信息技术模糊了物理和组织的界限，从而导致一种沟通的新形式，其高度透明性和实时性打破了上下级信息资源的不对称，使得上级政府与基层民众的互动沟通和全息传播得以实现，新技术使得基层民众可以轻松地跳过基层政府，把“矛盾”直接交给市级政府。这在很大程度上打破了过去逐级上访的原则，使得基层政府失去了有效介入基层民众上访过程、避免“矛盾上交”的机会。与此同时，政务服务热线本身内含着民众权利的全面彰显，访民的权利被置于中心地位，强调群众诉求“事事有回音、件件有落实”，群众诉求必须在规定的期限内进行回应和解决，形成了针对市民诉求按期受理率、按期办结率、回访核实率和群众满意率四位一体的业绩考核机制。而信息技术本身的便利性和即时性等特征使得民众信访的时间和物质成本几乎为零，不可避免地刺激了少数基层民众权利的泛滥。便利的政务热线使得基层诉求被无限激活，个人权利无限扩张，在信息技术跨层级传导机制的作用下，对基层政府来说无疑意味着更大的治理压力。

现在上访只要一个电话就行了。12345还是有点道理的，可以维权是应该支持，但是有些人一直乱打，觉得12345是个咨询电话，但是上报到上面呢，就成了我们政绩上的一个麻烦，所以上访渠道太便利了，反而给我们干部的压力也更大了，增加了许多不必要的麻烦，有些鸡毛蒜皮的小事，有些村民处于恶作剧的心理或者报复心理，就是要给你添麻烦。（访谈对象：W镇某村支书）

三种围困机制相辅相成，从信访的过程来看，精准化的责任跟随机制和跨部门的压力聚集机制源于基层民众的诉求跨层级传导机制，W镇设立民情热线是试图通过技术的手段切断基层民众的诉求跨层级传导，从而化解可能的问责和压力聚集。

（三）被新技术围困的基层政府与基层信访治理现代化的困境

W镇在市长热线日益先进的技术产生的围困效应下设立自身的民情热线以化解日益先进的技术带来的信访压力并最终失败，背后透视着自上而下的信息嵌入下基层信访治理转型的某种困境。毫无疑问，新的技术使得基层政府通过原有的“硬控制”和“软控制”手段来达到“不出事”的结果已经越来越行不通，倒逼基层政府必须主动适应新的技术环境，把精力放在更好地为民众解决问题、从源头上消除矛盾上来，更加关切民众诉求，并有效地解决，真正消除上访带来的压力，防止“矛盾出村”“小事变大事”。W镇设立民情热线与过去基层政府采取的刚性截访行为相比较，无疑是一种进步，从这一角度来说，市长热线的嵌入对于基层政府信访治理行为的转型具有积极的意义。但是，对于我国未来基层信访治理的创新和信访治理能力的现代化来说，市长热线导致的这种围困效应可能意味着新的困境：

首先，可能进一步导致基层信访治理主体的“上层化”。基层治理的未来目标应该是让基层矛盾通过内部社会自我治理机制消解，让基层社会的自主力量在化解冲突矛盾中充分发挥基础性作用，让乡村社会的问题尽量在社会内部解决，而不是一有问题就首先成为上级政府直接面对的问题。但是由于现有的技术运行过程强化了上级政府和基层民众的行动能力，直接连通了两个重要的行动主体，使得基层矛盾直达上层变得更加轻松，无疑进一步弱化了基层社会的自我治理能力。

其次，进一步强化基层信访治理模式的“反应性”。所谓反应性治理指的是矛盾发生后基层政府在外部干预和刺激下被动地从事治理活动的一种行为模式，也就是一种事后治理模式。从我国未来治理能力现代化的目标来说，同样需要不断强化基层政府在治理中的能动性、主动性，强化基层政府的核心行动者角色，通过权力下沉、资源下沉强化基层政府化解基层矛盾的能动性，主动地查找民众的心理需求和利益诉求，在社会矛盾还处于萌芽状态就通过对话、沟通疏导、民主协商及时予以化解。但是，现有的运行模式使得基层政府在很大程度上失去了矛盾处于萌芽状态下提前介入的空间和机会，基层民众往往第一时间选择把矛盾“上交”，基层政府更多是被动地应对来自上级政府交办的“工单”。在12345技术手段的压力下基层政府产生了角色的过度倾斜，可能导致治理困境的深化与创新性的丧失。

最后，进一步强化了基层信访治理结构的单一中心化。基层信访治理能力的现代化必然建立在共建、共治、共享的现代治理体系基础之上，建立一种多元参与、包容性的矛盾化解机制和全过程人民民主，建构国家与社会、政府与公民的理性和谐互动关系。在其中，基层政府作为重要行动者与治理主体形成网络化多中心合作、协商治理生态。但是现有政务热线的运作过程弱化了基层政府创建这种治理结构的动机与能力，强化了压力型体制的运行逻辑与基层信访治理中的单轨政治结构。

五、结论与反思

强调技术的运用，并不一定意味着走向“技术型治理”，技术超过一定的强度可能产生负面作用。市长热线在基层的全面嵌入在有效提升政府的回应能力和服务能力的同时，也在很大程度上改变了基层信访治理的过程和形式，对基层政府产生了新的压力和困境，对此需要引起应有的关注。论文以H市W镇政府设立镇级民情热线的案例为分析对象，呈现了市长热线嵌入下上级政府和基层民众对基层政府产生的围困效应，基层政府如何试图通过设立自身的民情热线来突破这种困境，以及最后失败的过程。案例背后反映的是自上而下日益渗透的信息技术对于基层信访治理转型的悖论：一方面新的技术环境倒逼着基层政府改变过去刚性化和投机性的维稳行为，让基层政府更加关切基层民众的现实诉求，从源头化解矛盾；但另一方面，技术的这种渗透却反过来使得基层政府这一基层信访治理中的核心行动者被围困，面对信访压力基层政府可以采取的应对策略越来越有限，自主行动空间被进一步挤压，从而使得面向现代治理体系和治理能力现代化的基层治理转型并不容易。当前，信息化在基层治理中的应用不断被强调，但是，在我国特殊的体制逻辑中，新的技术到底应该以怎样的方式嵌入基层，又应该以怎样的方式有效地运行从而真正实现基层治理体系和治理能力的现代化是一个需要深入研究的问题。

产生这种困境的根本原因，不在于市长热线这一新的技术本身，而在于背后的权力结构和权力运行方式。突破这种悖论，关键在于改变仅仅基于上层政府目标的自上而下的行政化的技术嵌入方式，从多元行动者的治理需求出发构建技术应用中的合作性网络。现有的技术嵌入方式更多从上级部门自身的目标和视角出发，让技术充当行政部门“耳目”，而忽略了基层政府这一行动者的需求。从行动者结构的框架来说，需要正视基层政府在基层治理信息化技术运用中作为一个具有自身利益诉求和主体权能的核心行动者角色，而不是治理压力的被动承载者角色，并把这种行动者的诉求纳入技术运用的框架之中。通过技术激发基层治理多元主体之间尤其是基层政府与民众之间的协商与合作，建立与现代治理理念相融合的基层治理体系。与此同时，必须打破简单的“技治主义”逻辑，建立技术-制度相互作用的动态反应链，将信息技术的应用与治理结构和制度演进相融合，将技术作为提供更高效、更有效的政府服务的手段，扩展到转变政府和治理的手段。对于未来基层信访治理来说，市长热线在实现对上级政府和基层民众赋权的同时，如何实现对基层政府的赋权，规范不同行动主体之间的权力和责任，尤其是如何实现基层政府与基层民众基于新技术的合作和共治体系的形成是一个需要解决的核心问题。当然，本文也存在一些不足，论文对基层信访治理中的行动者的界定总体上是一种粗线条的、简单化的处理，实际上，真正的行动者结构要复杂得多，不同的部门、不同层级，甚至不同的人都可能是不一样的行动者，而基层政府也不是“铁板一块”的行动者，这需要更加细致深入的分析。

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