汪华 , 孙霄兵：改革开放以来我国高等学校的法治建设及其时代发展

改革开放以来我国高等学校的

法治建设及其时代发展

1 汪华 , 2 孙霄兵

1 华中农业大学发展规划部;2 北京外国语大学国际教育研究院

依法治校目标的提出和确定，是我国高等教育建设发展的巨大进步和根本转折，是高校长治久安、沿着中国特色社会主义道路前进的根本保证。高等学校依法治校目标的确定，经历了从无到有、从模糊到清晰、从局部到全局的过程，伴随着以下进程逐渐发展明确。

第一，随着依法治国的要求提出并不断明确。1997年党的十五大，明确了我国推进依法治国的基本方略，并在1999年写入了宪法。宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从十五大到十八届四中全会，依法治国的战略部署越来越明确。2014年党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是党的历史上第一次由全会作出的依法治国的专门决定。2017年党的十九大报告，又进一步明确提出要坚持全面依法治国，把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。为了落实依法治国的要求，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，要求每个单位的党政主要负责人要切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，不履责或者不正确履行职责的，依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规问责。随着依法治国要求在各个行业的推进和落实，教育系统也提出了全面推进依法治教、依法治校的要求。2003年教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，2010年中共中央、国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》要求“大力推进依法治校”。教育部2012年《全面推进依法治校实施纲要》，2016年《依法治教实施纲要(2016—2020年)》进一步明确了依法治校的具体内容。在高校总体建设战略上，依法治校是纲领性、全局性目标。高等学校教书育人、科学研究、社会服务、国际交流和文化传承的功能，都需要以依法治校的总目标来加以统领。

第二，随着依法行政的要求而不断明确。国务院2004年公布了《全面推进依法行政实施纲要》，2010年公布了《关于加强法治政府建设的意见》，2016年中共中央、国务院公布了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，并提出要建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的要求。这充分说明，依法行政是政府基本准则和行为方式，是行政管理的最普遍、最基本的要求。政府要依法行政，作为政府管理支持下的高等学校，包括公办学校和民办学校也应当依法治校。政府的依法行政不仅启动了对公办高校的外部的法治化管理，而且从理念和实践上开启了高校内部去行政化的进程。

第三，随着高校加强思想政治教育的要求而不断明确。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央宣传部和中央政法委关于《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求将社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为刚性约束力的法律规定。高等学校依法治校的核心是依法育人，培养社会主义合格公民，培养全面发展的社会主义建设者和接班人。这就需要高等学校通过依法治校把立德树人教育、思想政治教育和法治教育结合起来，为做好高校思想政治教育打下坚实法治基础，避免高校思想政治教育和法治教育“两张皮”的状况。

第四，随着深化高等学校综合改革的要求而不断明确。国务院《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》，要求扩大高校和科研院所的自主权。2017年教育部等5部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，要求进一步推进高等教育领域改革。这些改革，都需要高等学校建立法律治理结构和法治体制机制制度来具体落实。

高校法治目标的明确树立和依法治校活动的广泛开展，改变了我国高等学校组织、管理和运行的行政化、业务化、技术化轨道，增强了高等学校办学的人文维度和思想力度，提升了高等学校的价值内涵和精神素质，凝塑了广大高等学校教职工的共同意志，提供了高等学校改革、开放、发展和评价的范式标准，推动了我国高等学校与世界高等教育的对话接轨，促进高等学校成为了依法治国、建设社会主义法治国家的文化核心，是我国高等教育事业的重大进步和我国法治文明建设的重大成果。

我国高等教育立法确立的高校法人地位，及其自主权利的明确与发展，将高等学校这一至关重要的社会组织，区别于其他国家机关和社会组织，为高校主体的确立提供了法律依据，为高校组织的独立性、特殊性和自主性的确立和发展奠定了法律基础，提供了发展动力和制度模式。推动我国高校法人制度和治理结构的完善，是我国教育优先发展法理和国家战略在高等教育领域的具体体现，对于世界高等学校治理创新，有着重要的启示和借鉴作用。

第一是高等学校法人地位的确定。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，具体可分为国家机关、事业单位、社团法人、企业法人等。与世界上许多国家不同，我国教育法律规定高等学校是独立法人。《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”这一规定是指公办高等学校。《民办教育促进法》第二十三条规定：“民办学校法人代表由理事长、董事长，或者校长担任。”我国本科高等学校设立由教育部批准，专科高等学校设立由省级政府批准、教育部备案，高等学校经批准取得办学许可证后到法人登记机关登记。可以说，我国关于高校法人地位和权利的探索与创新，为世界高等教育法律治理提供了新的道路。

第二是高等学校民事权利的确定和发展。在独立法人的基础上，我国《高等教育法》第三十条规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”体现在我国高等学校组织运行中，一是可以进行土地置换和机构重组。二是学校可以向银行贷款。三是可以举办校办企业，拥有附属的出版社、医院等。四是可以进行产学研社会合作，合作培养人才、开发项目等。高校通过民事权利的推动和实施，使学校资源和实力得到了极大的增强。高校现有土地达到了252万亩，加上租赁达到了500万亩。许多高校横向经费超过了纵向经费，有的达到了几十亿元。需要说明的是，我国高校的民事权利的规定，不是由公司法、商法确定的，而是由教育法律确定的。这样，我国公办高校可以在非营利性机构的基础上，有效地利用公益和民事两条途径和权利，通过制度创新，为我国高校开辟丰富的资源渠道。

第三是高等学校自主管理权的确定和发展。《高等教育法》第三十一条至三十八条规定了我国高等学校自主招生、设置调整学科专业、制定教学计划实施教学活动、科技研究技术开发社会服务、对外合作交流、确定内部机构人员配置与职务工资薪酬分配、财产管理使用等七个方面的自主管理。国务院和教育部的文件进一步赋予了高等学校自主管理以办学自主权的概念。

高等学校办学自主权的发展，经过了三个阶段，一是探索阶段，自1978年到1998年历经20年。二是推进阶段，1998年全国人大常委会颁布了《高等教育法》，明确了高等学校自主管理，到2017年历经20年。三是完善阶段，2017年教育部等5部门出台了高等学校放管服的文件，推进高等学校自主权的落实和扩大向新的境界迈进。近年来，高等学校办学自主权通过四种方式不断实现：一是法律确权，高教法规定了高等学校的办学自主权；二是中央和省级政府不断推进为高校简政放权；三是章程赋权，高校通过章程制定、经过主管部门的核准给自己赋予了权利；四是司法维权，高等学校对于侵犯学校权利的行为，可以通过行政复议、行政诉讼维护学校权利，获得司法救济(孙霄兵, 2014)。对于我国高校自主权利的性质，我们认为，不是民事自主权利或者机构自然权利，而是行政法(公法)范围内法律授予的行政分权。

高等学校法治目标的确立，法人地位及其相应权利的明确，为高等学校提供了法律治理的路径。伴随着高等教育管理体制机制改革的深入，建设现代大学制度成为党和政府的意志，成为高等学校回归育人初心和学术本源的价值追求，法律治理内化为高等学校的办学实践，开启了高等学校内外部法律关系规范、内外部治理结构改革的法治进程。

关于高等教育治理，我国学者一致认为它既包括高等学校内部事务的治理，也包括高校与外部事务关系的协调(陈琼英, 曾波, 2015)。也有的学者将其统称为高校治理体系建设，具体内容有坚持和完善党委领导下的校长负责制、制定和完善高等学校章程、建立健全教授治学体制机制、完善高校院系两级管理体制、探索高等学校大部制改革、创新高校基层学术组织、推动人事制度改革、改革学术评价机制、完善民主管理制度、建立理事会或者董事会等10个方面(中国高等教育学会，2016)。将这些工作纳入高校治理体系是可行的，但是讨论高校治理结构则应当从以法析权、以法治权，条分缕析内部权力结构，形成新的治理体制机制的角度入手。也就是说，完善高校治理结构理论不是汇总高校改革成果，需要在法治制度理论框架中归纳完成。

我国高校的治理改革，首先是从内部开始的，重在高校内部关系的梳理整合和构建，是上世纪90年代进行的“以人事分配制度为主的高校内部管理体制改革”的深化，符合我国企事业管理体制机制改革的一般规律，具有明显的法治特点。经过多年的探讨，我国高校内部治理结构中的党委权力、行政权力、学术权力分别通过党委领导、校长负责、教授治学和民主管理的方式实现(李冲, 刘世丽, 2018)。4个治理维度都有自己的组织结构——党委系统、行政系统、学术委员会和教代会作为权力实现的保障，这已经成为政府、学术界和实务界的共识。美国管理学家詹姆斯·马奇(J March)把美国大学的治理结构特征描述为是一个“有组织的无政府状态”(Marvin, Lisa, 1987)，我国高校可以描述为是一个“有组织的有政府状态”，这一治理结构符合我国国情、符合我国高等教育发展的实际，充分体现了新时代中国特色社会主义高校的办学优势(李冲, 刘世丽, 2018)。

对于高等学校治理起统领作用的是高校章程建设。依照《教育法》《高等教育法》的规定，教育部2011年发布了《高等学校章程制定暂行办法》，到2017年全国所有公办高等学校和民办高等学校都按照法定内容和程序制定了学校章程，并按照相应要求建立了学校各方面的配套管理制度，为我国事业单位的章程建设树立了楷模。我国高校内部治理结构中的党委权力、行政权力、学术权力和民主权利的明确和运作方式分别统一规定于学校章程，为依法理清领导关系、有效实施权力、避免管理纠纷以及形成治理制度奠定了基础。

其次，在内部治理中，建立并完善了公办高校党委领导下的校长负责制。从1949年到1977年，高校大学内部领导体制在“28年内变更了5次，即校务委员会—校长负责制—党委领导下的校务委员会制—党委领导下的校长为首的校务委员会制—党委领导下的工宣队为主的革命委员会制(张德祥, 2016)”。1978年10月，教育部修订的《全国重点高校暂行工作条例》规定高等学校的领导体制，“是党委领导下的校长分工负责制”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出：“学校逐步实行校长负责制”。1998年，《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党基层委员会领导下的校长负责制。”高校内部领导体制最终依法定于高校党委领导下的校长负责制。党委承担管党治党、办学治校的主体责任，统一领导学校的工作，支持校长独立负责地行使职权。中共中央办公厅2014年印发了中组部、教育部起草的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确了党委书记和校长的职责职权，健全了党委与行政议事决策制度。

再次，高校治理的特殊机制是高校的学术治理，体现了重要的学术权力和价值，其组织机构是高校学术委员会。教育部2014年制定了《高等学校学术委员会规程》，第二条规定“高等学校学术委员会为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”，强调了学术委员会的地位作用，得到了高校的广泛认同。1998年制定、2015年修改的《高等教育法》第四十二条规定高等学校设立学术委员会，履行5条职责。与相关社会组织相比，高校最为独特的制度，是集保障学术自由和学术规范于一身的学术委员会。有关的国家立法和部门规章，从制度上推进和保障了高校学术委员会的地位及职责的实施。

第四，高校治理的重要内容是高校的民主管理和监督机制，体现于高等学校教职工代表大会。我国《教育法》(1995)、《高等教育法》(1998)规定了教职工代表大会的地位和作用。教育部、全国总工会2011年依法制定了《学校教职工代表大会规定》，规定全国所有学校包括高等学校都应当建立教职工代表大会，认真参与学校民主管理和监督。学校教职工代表大会的职权，一定程度上超过了《中华人民共和国工会法》对于工会及其会员权利，和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》职权的范畴，在高等学校中有效地发挥着参与民主管理与监督的作用。

第五，加强高校的社会共治也是高校法治的重要方面。高校理事会尽管涉及不少高校以外的社会因素，但由于其强调高校内部咨询监督和社会合作作用，因此将高校理事会的建立作为内部治理结构的机构。理事会主要成员是高校的校友，往往与校友会在一起办公。按照教育部2014年《普通高等学校理事会规程(试行)》规定，其职责是密切社会联系、扩大决策民主、争取社会支持、完善监督机制，要求高校普遍建立。需要说明的是，高校理事会不是高校决策机构，与我国《民法总则》第八十九条规定的理事会决策机制和我国《公司法》第四十七条规定的董事会职权并不相同。高等学校理事会的成立，使得高校决策可以更为广泛听取咨询意见，开展学校与社会的有效合作，扩大校友捐赠支持，有利于与行业企业共同育人。

第六，进行校内院系改革，进一步理顺学校与院系关系。学校与院系关系属于纵向权力关系，是上下级行政关系。院系改革的核心是学校院系合理分权，学校向院系下放更多权力。必须指出的是，学校院系尽管在民主管理上有着重要的作用，但由于院系不是独立法人，必须要受到学校法人主体的管理和制约，独立权力和权利有限。这已经为政府部门的多个文件所确认。举例来说，近期国家人社部发文要求，高校职称职务改革权限必须在学校本部，不能下放到院系。至于我国高校近期建立的独立学院，另有含义，不能与传统高校本部与院系关系混为一谈。

第七，我国高校普遍建立了校务公开制度。校务公开本质上是信息披露和信息公开。教育部2010年发布了《高等学校信息公开办法》，规定高校的名称宗旨、层次规模、规章制度、招生考试、毕业就业、学科专业、学生教师、收费财务、事件处理、对外交流等事项必须公开。高校普遍成立了信息公开办公室，由专人负责。我国高校信息公开制度的建立，为广大教职工和社会各界了解高校办学提供了渠道和机制，为高校法治化提供了知情保障。

高等学校章程制度、公办高校党委领导下的校长负责制、高校学术委员会、高校理事会、院系分权改革等方面的成熟制度，形成了高等学校的内部治理基本结构，为中国特色的现代大学制度奠定了基础。高校治理结构的推进需要与高校制度建设结合起来，形成稳定的法律和制度成果。对于整合内部管理机构、实行大部制等等问题(严文清, 2011a)，因为不涉及新的法治制度的设计和形成，属于高校综合改革问题，本文不予涉及。

广义的高校外部治理结构，包括意识形态、社会制度、管理体制、舆论环境等等。狭义的高校外部治理结构，是指政府及其有关部门对于高校的管理关系。我们将高校外部治理结构问题，界定为处理高等学校与政府及其社会互动的关系。这样，不仅有益于正确认识和建构高校外部治理结构，而且把高校外部治理结构与扩大和落实高等学校的办学自主权，调动高等学校的办学积极性联系起来，有益于推进对于高等教育规律的认识和促进高等学校的深化改革。将高校外部治理结构界定过宽，容易将高等教育外部治理结构问题理解为政治体制、国家制度、政府治理、社会管理问题，超出了高等教育治理研究的学术专业边界。当法律成为高等学校治理的重要工具，不仅内部治理结构得以进一步改革和完善，高校外部治理结构和治理关系的法治探索也积极推进。

关于我国高校的外部治理结构，有学者认为，经过30多年的探索和发展，尤其是1997年以后的10多年变革，我国大学外部治理结构已经发生了实质性变化，以“法律法规”为导向逐步规范政府调控的行政职能，以“扩大办学自主权”为导向逐步规范政府与大学的权力关系，以“多样化”办学为导向确立政府、社会、大学的办学体制关系，以“成本分摊”为导向确立利益相关者间的投资关系，以“自主择业”为导向确立政府、学生与大学间的契约关系，以“面向世界”为导向确立政府、大学与世界教育的合作关系(严文清, 2011b)。这一论述，尽管尚有再行讨论的余地，但是基本反映了我国高校外部治理关系的发展变化历程和路径，说明了40年来，高校的外部治理结构，越来越多地形成了政府放权、高校自主办学、社会普遍支持的特点。

高校外部治理，分为政府治理和社会治理。我国公办高校外部治理的目标，是形成政府依法保障、简政放权、有益指导，高校依法自我约束并自主发展、社会依法广泛支持的治理结构。高校的外部社会治理关系，如高校与社会的民事关系和教育关系，还需进一步探索和研究。当前我国高校外部治理结构的改革发展，是集中处理好与政府的关系，重点是推进管办评分离和放管服改革。

高校的管办评分离，简单地说，是指高校的管理、办学和评价要分开。教育部2015年发布了《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，强调形成依法行政，形成政事分开，权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。这一要求对于改善高等学校的行政管理、自主办学和社会评价起到了方向性的积极指导作用，在实施中已经取得了较好的效果。

高校的放管服改革，是指国家在高校领域简政放权放管结合优化服务改革的简称。2017年《关于高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，就改进学位授权审核机制、改革教师编制及岗位制度、改善进人用人环境、下放教师职务职称评审权、健全薪酬内部分配制度和政策、完善加强高校经费使用管理等6个方面提出了具体改革举措。放管服改革旨在进一步推动完善高校自主权的落实，完善高校的外部治理结构，进一步理顺政府和高校的关系，进一步调动高校和人员的积极性，弱化高校的行政化倾向，改变长期以来高校存在的计划经济管理模式，从外部推动建立适应高校运行规律的自主办学模式。目前政府有关部门和高校正在努力落实之中。随着社会治理体制改革和政府职能转变及其治理改革的深化，高校的外部治理结构将会取得更大的发展和新的成绩。

党的十九大把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的8个明确之一、14个基本方略之一。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。教育领域作为依法治国的重要领域，全面推进依法治教是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重大政治任务。与教育改革发展的新形势、新任务相比，与全面推进依法治国的新要求相比，高校法治工作还存在较多不足和不完善，面临着现实挑战。

第一，社会快速发展、高等教育领域深刻变革给高等学校依法治理带来新问题。全球一体化、教育开放程度空前，高等教育主权维护和教育领域意识形态斗争空前艰巨；全球化进程带来教育发展的多元化变革，学校和学生的概念变得模糊，学校与学生的关系、学校与教师的关系、教师与学生的关系等需要在法律层面进行新的审视。师生权利意识不断提高，权益保护问题日渐凸显，师生名誉权、人身权、财产权、人格权、受教育权、学习权、工作权、休息权、学术创作权、民事权、公共权利等内涵和法律关系不断演变，主体多样问题多发，教育法律关系呈现个性化特点。高等学校管理本身也面临诸多新问题，招生数量空前，媒体网络信息发达、舆论传播速度空前、外来人口复杂；衣食起居住行、防火防盗、热气水电、食品药品、教学科研、实习实践、安全保卫等等都呈现出教育依法治理的新问题。

第二，一流大学建设对高等学校依法治理提出新要求。《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》强调“完善中国特色现代大学制度，以制度建设保障学校整体提升”，并就健全管理制度、深化综合改革提出细化要求。一流的大学离不开一流的管理，在建设“双一流”，实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越伟大征程中，治理能力和治理水平的提升起到保障和支撑作用，依法治理则是治理能力和治理水平提升的“牛鼻子”。在“双一流”建设背景下，高等学校依法治理首先应当做好基本的管理制度体系构建，确保党在学校发展和“双一流”建设中的领导核心作用，确保学术组织在人才培养和学术事务中有效发挥作用，确保民主管理和监督机制不断完善，师生依法、有序、有效地参与学校治理。其次，高等学校依法治理应当充分地开展制度创设，与改革形成“双轮驱动”，在人才培养、人事制度、科研评价、资源配置等关键环节，加快形成有利于学校创新要素集成的管理制度、加快固化有利于激发学校创新活力的改革经验。第三，习近平总书记指出，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色”。在推进依法治校进程中，还应当做好“特色”文章，既要遵循国家教育法律法规的普遍要求，也要丰富和发展高校依法治理的理论与实践，积极探索具有时代性和民族性、体现中国智慧的大学治理理论，积极建设富有个体特色的大学治理文化，避免千校一面。

第三，放管服改革深入推动对高等学校依法治理提出新挑战。教育领域放管服改革是高等学校治理的一场深刻革命。“给高校松绑减负、简除烦苛”是改革的出发点，“激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性”是改革的最终目标，“让学校拥有更大办学自主权”是改革的核心举措，“政府放哪些权、如何放权、高校如何扩大自主权”是改革的难点，做好这些需要至上而下的法治理念和法治思维的系统提升。以当前启动最快的科研管理放权为例，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)，国务院办公厅印发《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》((国办发〔2018〕127号)，中共教育部党组《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》(教党函〔2019〕37号)等一系列文件相继出台，要求各地区、各部门和各单位都要制定具体的实施办法，明确提出“高校结合学校实际自主确定开支标准、报销范围，优化审批程序，简化报销手续”。与国家大刀阔斧的改革形成反差的是，尽管松绑减负、简除烦苛是高等学校科研管理的长期诉求，但第一个吃螃蟹的迟迟未有现身。截至目前，我们尚未查询到有高校在科研经费开支标准、报销范围上有超出现有国家文件规定的做法。

面对新的时代要求，针对存在的问题，需要大力推进依法治教、依法治校，采取有力措施，努力实现高等学校治理现代化。

第一，完善高等教育法律法规规章体系，为高校法律治理提供更有力的依据。在高等教育立法层面，要以办人民满意的高等教育为理论依据，构建完善高等学校法治体系。教育主管部门已经上报全国人大的立法计划，涉及高等学校的有修订《学位法》《职业教育法》《教师法》，起草《终身教育法》等。其中《学位法》对于提高高等学校人才培养质量，《职业教育法》《教师法》对于高等职业教育和高校教师的发展，起着重要作用。在放管服改革进程中，教育主管部门要着力做好引导、指导、宣传工作，改革文件出台后，适时对既有文件规定进行梳理、清理，让高等学校和广大教师学生知晓放权的内容和范围，要开展专项培训，指导高校法治工作人员研究制定相关管理办法，确保“放的权”真正被“接得住”，能够落地落实，见到实效。针对高等教育领域法治工作的新要求、新形势和新问题，教育主管部门还应加快制定完善加强高校依法治校的规范性文件。

第二，坚持问题导向，解决主要问题，为高校法律治理提供更有力的举措。要进一步落实落细高等学校办学自主权。要深化管办评分离和放管服改革，深化行政管理体制改革，进一步打破计划管理模式，实行高校经费包干责任制，以经费统筹人员、工资、职称、专业学科、招生数额的发展，以更灵活的思路应对资本投入和社会诉求，探索公办高校实行办学混合所有制，合理提高专业学费收费标准，加大对高校贫困生支持力度；加强绩效考核，大幅度提高教职工待遇，向国际标准看齐；加大一线教师的教育教学管理权和科研自主权。有条件的高校可以先行自主试点。

第三，充分调动高等学校的法治建设积极性能动性，为高校法律治理提供更有效的机制。高等学校要进一步坚定社会主义办学方向，把提高依法应对复杂情况和复杂案例的能力建设作为推进依法办学、立德树人的第一要务。做好学校章程及其配套文件制定修订和文件清理工作，健全民主管理、法律咨询机制，做好合法性文件审查和信息公开工作。要加强高校法务工作机构建设，配备专职人员，聘请律师，切实提升法务工作人员的法律素养。在推进学校综合改革、开展“双一流”建设和关键领域试点突破过程中，要重视制度建设，以制度为改革护航、增效；要加强对国家改革文件的研读，系统领会改革精神，结合学校实际需求出台具有校本特色、反映校本文化的管理制度；在起草具体管理制度时，尤其要注意避免生搬硬套上位文件，对于上位文件明确赋权、放权的事项，要脚踏实地做好补白工作。

第四，重视高等学校师生主体权益保护，为高校法律治理提供更有力的支持。教师和学生是高等学校最核心的办学要素，人力资源优势是高等学校的核心竞争力。要加快校园安全条例、高等学校师生权益保护规章的起草制订，完善高校纠纷处理机制，适应新的行政诉讼法中关于扩大受理、审查范围和被诉类型的要求，做好行政复议、行政诉讼工作和信息公开工作，合理规范和正确处置高校民事活动。高等学校要重视完善师生权益保护的管理制度，做好校园人身安全保护工作。强化高等学校的服务功能建设也是加强高校法治、保护受教育权利的具体体现，要强调服务发展、服务权利、提高效率、更加便捷。在管理方面，要以更加细致、周到、精准、达标、可行的要求做好学校的各种管理服务。在服务中，提倡换位思考，充分考虑师生的诉求和满意度。要善于运用法治思维和法治手段，做到权责一致，依法管理，标准管理，提高高校法治能力和水平。

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