趙建國 || 清末民初報界的報律觀

作者簡介：趙建國，暨南大學新聞與傳播學院教授、博士生導師

伴隨近代報刊興起，新聞自由與新聞法制觀念逐漸為中國社會所接受，極大影響了報業發展和新聞立法。近年來，這一現象引起學人普遍關注，相關論著日益增多。然而，既往研究集中論及清末報律修訂、“暫行報律風波”等重大歷史事件，以及鄭觀應、康有為、孫中山、戈公振等重要報刊活動家的新聞法制思想。但就實際而言，由於新式報業的誕生和流動，部分知識分子逐漸以“職業”為依託，用“業界”和“報界”相號召，重新聚集和組合起來，因為涵蓋廣泛，報界的新聞法制觀念很難從單個報人的言行加以判斷，在相當程度上可由其集體行為與組織活動體現出來。報界對報律的認知，不僅涉及法律安排，而且凸現報人群體的價值追求和職業想像。基於這樣的考慮，本文在收集整理史料的基礎上，揭示報界對報律的集體認知和群體反應，將思想還原為具體歷史，繼而探討清末民初報界新聞法制觀念的演變，以便深入理解報界職業意識覺醒，及其與政府關係的重組。

一、“非修訂報律不可”

在報律頒發之前，多數報刊將報律視為文明進步的標誌，贊成制定報律，借此規範政府行為，避免各級官員任意封禁報館，無理壓制輿論。與此同時，部分報刊主張，通過修訂報律，糾正報業自身缺陷，減少同業之間的衝突與糾紛。

戊戌變法時期，清廷部分執政者意識到“泰西律例，專有報律一門”，決意聽取康有為“酌採外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律”的建議，準備制定報律。這一決策得到報界認可。《申報》就極力推崇報律，“泰西各國皆有專門律例，使作報者不能恣意妄為……有心謗毀平人者，執筆人或罰鍰或下之於獄，因挾嫌而謗毀者，厥罪尤重，惟無心之失，可以更至了之”。該報將“嚴訂報律”視為整頓中國報界的良藥美法，“從此報中利弊或興或革，不難日就範圍矣”，至於“妄議國政，煽惑人心”者，“尤為法所難寬，不得僅以罰鍰下獄了其事”，而且報律還可以推動報業發展，“庶報務日有起色，不致讓泰西專美於前”。《亞東時報》也將“報律修訂”看作“中國定律之創舉”，在風氣未開、報館“流布不廣”、“資斧不繼”的情形下，政府要利用報律“為之保護”，使中國報館“漸得自樹立”。進而，該報主張“所謂定律者，在助長而不在禁阻”，指責《申報》過於強調“抑制”，忽略修律重在“情理兼至，施行信必”。隨後，《申報》稍作調整，建議報律不僅要規範報人和訪員的行為，提高其職業素養，確保新聞真實，而且要為採訪提供便利，“給以憑據，俾可直入官府議事之所，而後官場新聞庶得迅速”。

由於戊戌變法失敗，康有為草擬的報律，胎死腹中，但對報律的呼籲一直沒有消失。1900年，鄭觀應再次提出，要用報律保護國人自辦報刊，維護民族利益，同時約束統治者和外國報館。1901年，清政府推行“新政”，廢除“報禁”和“言禁”，促進新式報刊迅速發展，出現第二次國人辦報高潮，報界與政府之間的矛盾日益突出。於是，清政府部分官員開始主張明定報律，藉此防範言論，保證“新政”順利實施。最有代表性的是張百熙，他不僅提議創辦官報，而且要求“粗定報律，一不得輕議宮廷；二不得立論怪誕；三不得有意攻訐；四不得受賄賂”。

這種意見得到相當一部分報刊的認同，它們將報律看作維護民族利益的重要舉措，是學習西方的組成部分。比如《申報》極力倡導學習“泰西報律”，運用法律手段，平等對待中西各報，“廣州之封報館，洋員照請封之也，洋員既能照請華官封之，華官詎不能照請洋員封之。何獨任其託名外人，銷行報紙，肆無忌憚，詆毀宮廷”。當然，該報也清醒認識到，若想平等對待中外報刊，必須提升國力，“先使國家轉弱為強，則不特華人不敢妄肆雌黃，即西字報章亦且確守範圍”，於是“議論胥歸於中正”。至於如何提高國力，則要以報刊作為憑藉，因為報紙是“今之要圖”。

第二次辦報高潮中，報業弊端更加突出，於是修訂報律成為必然，“先將報律修成，而後乃有利而無弊”。這意味著，報界期待報律能夠規範和引導報業發展，“顧新報之利既共見，而新報之弊，亦不可以僂指終，執政者知其然，於是有請定報律之議”。《鷺江報》明確指出，報律“旋議旋止”說明清政府對報紙不夠重視，應該迅速制定報律，發揮報紙作用，推動中國爭雄於世界。“報律定，則人皆得暢發其所欲言，若者言之而是，若者言之而非，各有其範圍，不至或越夫界線。其有出乎律以外，而為律所不容者，科之以罪，治之以刑，懲一以儆百可已。否則仍許其言論自由、出版自由，而無相妨害。如此，則律有明條，意有定向，庶幾報體以肅，而報紀以嚴。”此外，《申報》提醒清政府說，革命黨與立憲派各報刊之所以不能有效查禁，原因在於“中國未有報律，故竟無法以處之”，欲整頓各報“非修訂報律不可”，否則“徒禁人閱看，禁人代售，均為無益之空言。即使力足以禁之，而亦未見其盡善也”。換言之，修訂報律是司法改革的重要內容，是維持社會秩序的關鍵所在。在《增改現行律例議》一文中，《申報》反復強調“報律之不可不增”，因為中國報館“畏國家之罪，乃群萃於通商之地，日肆其議論。既不能禁之，毋寧導之，使上下相通而無壅蔽，有益於國政，無傷國體”。

在各方鼓吹報律的聲浪中，《大公報》明言反對“嚴訂報律”。1902年11月，該報評論文章指出，“嚴設報律”無疑將“以期售阻撓之術，以圖博頑固之快”，理由是報紙“至公至直，無黨無私，有是非事理之任，有臧否人物之責，勢力之所不可及，權力之所不能加，而亦文明各國之萬不欲抑制”。後來，《大公報》態度有所改變，開始贊同“報律誠宜定”，但依然比較警惕：“特恐我政府諸公定報律之用意，欲藉此以箝制天下人之口，以遂其一二人之私，與外國定報律之本意已大相懸殊。”該報一直擔憂清政府以報律為名，限制民間自由辦報，壓制言論自由，“使業報者漸即消亡，而不敢大張旗鼓”。這類疑慮誠非子虛烏有，卻未能引起同業及其他社會各界的警覺。天津商會在創設報館時，仍然請求清政府儘快頒發報律。

值得特別注意的是，部分報刊明確主張“寬訂報律”，以促進報業發展和社會進步。《鷺江報》提議，報律要以“獎進報務為主義”，保障言論自由，“斷無徒用鉗制眾人之口之理”，同時“範之以軌道”，減少報界風潮。也就是說，報律旨在充當報業護身符，萬不可束縛報紙，遏制言論自由。誠如《新聞報》所言，“政府之酌定報律，特請其務取寬大，而不尚嚴苛”，以免“中國之新機復遏，而外人之不肯奉行”。“寬訂報律”寓意保護，《東方雜誌》對此作出詳盡說明。其轉載《論政府擬設檢報局》一文，開宗明義地指出，“文明之國，無不有保護報館之責任……我政府今日而欲強圖強，則宜先著意於報館，應如何保護，如何獎勵”，懇請政府“去俄國束縛限制之法，而師英日獎勵保護之意”，鼓勵報館以結民心，開通民氣，挽回國運。《時報》也表達了類似觀念，“所謂報律，雖主於遏制、懲戒之意多，然揆其立法之原，實出於整齊秩序，維持治安，凡不與此宗旨相背者，皆在保護之列，非所以阻礙報章，實所以助報章之發達”。簡言之，政府應該宣明報律宗旨，保護報業，“先以倡導之意行之，不可有制限之心，尤不可有防禁之心”。

總起來說，在報律問世之前，中國報界基本贊同“非修訂報律不可”。以《申報》為代表的部分商業報刊主張“嚴設”報律，側重強調法律對新聞業的規範和引導。不過，多數報刊建議“寬訂”報律，要求清政府對已有報館“尤為保護”，並鼓勵開設新報館，“其未設者，當捐除忌諱，明降諭旨，勸令創辦”。雖然報界立場各異，態度有別。但在“新政”和變法框架內，修訂報律成為普遍共識，以報律維繫職業利益，推動報業發展，成為報界的共同目標。

二、“反背乎預備立憲”

為維繫統治，約束日益失控的社會輿論，清政府相繼頒發《大清印刷物件專律》、《報章應守規則》和《大清報律》。這些報律明顯有損言論自由，背離“寓保護於限制”的初衷，讓報界極度失望，“業新聞者”迅速改變對報律的態度。在抗議報律的過程中，報界轉換表達訴求的方式，由單個報館的各自為政，逐漸聯合起來，齊心協力進行集體抗爭。

1906年7月，清政府頒布由商部、巡警部和學部共同擬定的《大清印刷物件專律》，適用對象為一般印刷出版物，報界對其反應冷淡，少有評議。同年9月，《中華報》案發生，巡警部為此大傷腦筋，決定強化控制，出台《報章應守規則》，勒令各地報紙一體遵守。《規則》共9條，專門針對報紙，“禁制妄議朝政，是不許報紙有議論也，不得揭載內政外交，是不許報紙有記載也，不議論不記載，公等誠無後顧之憂矣，其如不成其為報紙……際此立憲時代，而有此種之怪現象，阻礙中國前途之進步，良非淺鮮也”。即是說，《規則》基本屬於苛律，將極大限制言論自由。這與報界事先得到的內幕消息，存在顯著反差，“（報律）從前所定初稿失之太嚴，現擬改從平允，以矯其弊”。此外，由巡警部出面制定報律，並不明確限定處罰措施，顯然不符合國際慣例，“何視其事之輕易乃爾”。

在這樣的情形下，各地報刊紛紛表示不滿。尤其是北京各報館，不僅著文批駁，而且聯名函致巡警部，質疑問難：“規則九條，只有大綱，而無注釋，則字句出入之間，可彼可此，遵守尚難。”因此，北京報界指責《報章應守規則》第3條，“含混其詞，留為野蠻官吏之借刃”，要求巡警部解釋或更改第5、6、7條。在報刊輿論的壓力下，巡警部被迫覆函辯解，“欲收輿論之良果，勢不得不嚴報館之責成”，由於“報律之纂定頒行，尚需時日”，只有“先撮取舉大綱，粗訂條目，俾各報館互相約束，稍定範圍”。不過，在《大公報》看來，這番自辯“前後不符，自相矛盾”。該報記者通過編後按語，逐一點評，極盡諷刺之能事，報界態度從中可見一斑。

言論一向穩健，主張嚴訂報律的《申報》，也認為《報章應守規則》過於苛嚴。其評論文章《論警部頒發應禁報律》指出，《報章應守規則》“但有禁遏之令，而無裁制之意”，必將“壓束吾業之進步”。為此，《申報》指責清政府說：“近今歐洲各國，報律之苛，莫俄國若……吾國操權柄者之對於報紙，視同盜賊，嚴定禁例，何其與俄國人之度量不相越也？”於是，該報參照日本報律，批駁《報章應守規則》多項條款：其一，條文“不得詆毀宮廷”，違背立憲精神，因為“皇室經費，既與政務相混，內官制度又與政體相睽”，報界和“業新聞者”不僅有“獻議之權”，而且擔負“記載評論之責”。其二，條文“不得妄議朝政”，則與政治改良相悖而行，“尤是專制國大臣之態度”，因為“政治為報館記者之役”，記者“雖立乎政府、議會之外，而大要在發揮輿論、評議國是，務期改良政治而後已”，報館“豈政府之臣屬，而可以禁之不議政耶！”其三，條文“內政外交秘密不得揭載”，是堅守“不公布之舊弊”，有違改良初衷，因為政治大事不僅“屬之政府”，而且“全國人民皆與有責”。其四，條文“庇護犯人”，則尤其“含混”，勢必消減“公道之論”，從而“鉗束民口，塞絕詗監”。時隔不久，《申報》再度刊發評論文章，斥責清政府背棄立憲精神，“無端而頒報律，束縛言論，制限出版，其於預備立憲之原理，去之既遠”。

革命傾向明顯的《漢幟》，以《滿清政府之取締報館》為題，抨擊清廷“箝制言論，監督文字”。該報和《申報》立場比較接近，抗議《報章應守規則》違反立憲原則，“滿廷方議憲法，即犯三大自由之二，是各國以報館監督政府，中國反以政府監督報館。各國因專制而立憲，中國反因立憲而專制也”。不僅如此，《漢幟》還援引外報評論文章，質疑巡警部制定報律的合法性，“各國報律不一，立憲國必須下議院公認始行，何僅一巡警部，竟擅定報律也？”因此，該報公然斷言，清政府不能算是“立憲國”，簡直就是“全地球之第一夜叉國”。

在報界眼中，報律即“苛律”，清政府各級官吏的為所欲為，進一步加劇了對報律的反感。如周馥的“自訂報律三條”，就相當籠統與含渾，純屬“深文而周內……欲加之罪，不患無詞”，明為報律實則有意誣陷，“恐報界之服從者少”。所以，各類報律相繼遭遇抵制，“各報館概不遵行，外人所設者尤甚”。無奈之下，清廷被迫重新擬定報律，於1907年9月公布《報館暫行條規》，作為正式報律頒布前的暫行法令。

《報館暫行條規》與《報章應守規則》大同小異，新增內容僅為“以前開設之報館均應一律補報”和較為具體的懲罰方式，同樣招致報界反對與批判。1907年9月，《北京日報》、《北京女報》等十幾家報館經理，召開特別會議，聯合擬定五條要求：官報與各報視同一律；核減郵電等費；准各報訪員派人繕錄閣抄；公堂裁判准各報訪員旁聽記錄；停止出版須宣布理由，並呈請民政部，要求重修報律。《申報》則以天賦人權為理論依據，嚴厲批評《報館暫行條規》，“所指範圍之廣狹，無從而知，而妨害人民言論著作出版之自由，實為政府唯一之目的”。《神州日報》尖銳地指出，《報館暫行條規》可視為中國社會腐爛與政府墮落的表徵，“欲觀社會之程度，觀其歡迎報紙之感情；欲觀國家之程度，觀其約束報紙之律令”。

在立憲的時代背景下，《報館暫行條規》如何取得實效，也遭到質疑：“政府諸公以為報館暫行條例而有效也，請勿複言憲政，政府諸公如欲言憲政也，請勿亟亟言報律，勿亟亟言報館暫行條例。”為此，《時報》直截了當地指責清廷，“預備立憲以來，一無措置，而獨汲汲於議定報律”，對報紙和報館“不獎勵而扶持之，乃首先加以裁制”，這使報律“雖蒙文明之面目，實專制之手段”，難以服眾。由於國會未立，報律是否符合“文明”原則，將是一大疑問，稍有不慎，“對於立憲進行之發軔，固已大障生礙矣”。進而，《時報》明確要求暫緩報律的出台，“現政府非當行報律之時”。類似呼聲得到報界的廣泛認同。《月月小說》刊發多篇評論，反復論證“報律之不可行”，警告清廷：“民政部所定報律，非中國今日所能遽行，若勉強行之，必非國家人民之利”，因為“民政部所立之報律，徒為三數立約人之後盾，以蒙蔽全國人之耳目，不使於關係全國利害之約章，有所聞知，將於無聲無臭之中賣盡全國而不覺”。基於這樣的認知，該報呼籲報界同仁群起抗爭，“此則稍有知識之人，皆絕不能承認，而必當盡力以爭回者也”。

不過，最激烈的抨擊指向一味從嚴的《大清報律》。該報律尚在醞釀之時，各報館的反對聲即不絕於耳。1908年1月，《申報》推測新報律“其意主乎嚴，其法主乎刻”，一旦推行實施，“則吾國真為無輿論之國”，因此“報界中人將有所不任受耳”。《大公報》則預測，報律出台後，“言論自由之靈魂已飛散於雲霄之外……湛精爛漫之輿論更芻狗之不若也”，並斷言“欲實行此報律，尚有種種應整頓事件，否則報律亦必不能行”。出於對民族國家前途的考慮，《漢口中西報》忠告政府，“勿以輿論為可鉗制，勿以外援為足憑，而務培養其民氣，以求自立於生存競爭之場”。《申報》告誡說，“報紙為養成輿論之前鋒”，如嚴訂報律，將使社會輿論和立憲前途“均無所寄”，要求政府順應時代潮流，“庶政公諸輿論”。

遺憾的是，面對報界的口誅筆伐，清政府置若罔聞，一意孤行，在1908年3月頒布《大清報律》，增加限制條款。新定報律剛剛公布，北京各報館就聯合發表宣言，要求取消“事前檢查”，否則就同時停版，並呼籲全國報界與政府進行交涉。由於北京報界的倡議有理有節，加之民政部也意識到“事前檢查”難以執行，於是改為“本日清樣送閱”，以平息輿情。但各報館的抵觸情緒依然如故，言論日趨激烈。《江漢日報》刊發時評公然抨擊清政府“仇視輿論”，欲為“國民之公敵”。《申報》也一改穩健的常態，直言報律“倒行逆施”，大膽倡導反對與破壞，“上愈束握，則下愈反對；上愈限制，下愈破壞”。《大公報》則開門見山地指出，新報律“較之民政部所訂，尤為苛酷”，大體是“東法日本，西鑒強俄……以挫吾國民未死之氣”，指責憲政編查館“所學者救國之術，而躬蹈者乃亡國之行”。此外，《大公報》再三警示清廷，“報律斷不容於立憲之世”，因為“報界言論自由之氣為之一阻”，將極大妨礙“預備立憲”，而且“一方面預備立憲，一方面束縛言論自由”，無疑是自相矛盾，“事之矛盾，無過於此”。更為重要的是，防民之口甚於防川，“報律對於籌備立憲之關係，其不可不急改革”，否則“川壅而潰，傷人必多”。《江漢日報》革命色彩濃厚，言辭激進尚在意料之中。但政治態度一向中立的《申報》、《大公報》，無所顧及地斥責《大清報律》，頗能代表報界的普遍意見。

當各類報律嚴重違背立憲原則，侵蝕言論自由之際，革命派、立憲派和中立派報館紛紛著論評說，以言相抗，群起抨擊，甚至個別官報也投身其中，維護報界公共權利。比如，帶有官方色彩的漢口《公論新報》，曾刊發評論《聞政府將嚴定報律感言》，批評報律“壓制吾民則有餘，對待外人則不足”，其結果是“為淵驅魚，為叢驅雀……盡驅通國之報館而皆托庇於外人之下”。由此可見，在反對報律的浪潮中，黨派和政見分歧暫時被擱置，報界形成少有的團結。

由於報界持續抗議，以從嚴為基本精神的《大清報律》窒礙難行，被迫再次修定，但仍遭棄置。因單個報館聲勢有限，很難引起清政府重視，報界遂決意結合起來，共同抵制。1910年10月，北京報界公會及其成員《京津時報》、《北京日報》等7家報館，聯合起草《北京報界公會上資政院陳請書》，指責《大清報律》第11條、第26條實為“破壞報館之利器”，要求資政院“強硬議駁”，重新修改。這一陳請書明確表示，報律修正案“制限太嚴，非斟酌刪除，礙難遵守”，並對第11條、12條、26條及其修正方法提出強有力的抗辯理由。為表達決心，北京報界公會發起倡議，“如第11條、26條不能刪除，第12條與27條不能改正，則報館編輯及發行人將日在監禁之中，不如聯合全國報館一律休業”，部分會員甚至主張“全體掛洋旗以圖抵制”。隨後，北京報界公會會長朱淇也上書資政院，要求重訂報律，旗幟鮮明地表達憤慨。迫於新聞團體和報界集合行為的壓力，資政院將“北京報界公會陳請修正報律條文”案，納入議事日程，重新修正報律。雖然最後成形的《欽定報律》與《大清報律》大同小異，但還是稍微放鬆了限制，北京報界公會抵制之功不容抹煞，這也讓報界意識到集體力量的可貴。

在報界看來，實行憲政“宜先擴張言論權”，但清政府出台的各類報律只有“禁遏之令”，而無“裁制之意”，將障礙報業發展，違背“憲政”精神。因此，報界以“預備立憲”作為評判武器，以歐美經驗和言論自由理論為依據，並借助團體組織抗爭，對清政府形成強力衝擊。姚公鶴一語中的：“至庚戌辛亥間，即立憲派之報紙，悉已一折而入於革命運動，此則清運存亡絕續之大關鍵。”

三、“絕對不認再有報律”

武昌起義敲響清朝統治的喪鐘，中國政局出現前所未有的大動盪。革命功成，給報界帶來新生機，報紙風起雲湧，蔚為大觀，迎來黃金時代。革命黨人在其控制區域，按照西方言論出版自由的理念，創建自由新聞體制。在此背景下，中國報界俱進會、武漢報界聯合會等新聞團體，引領全國報界，拒絕承認“暫行報律”，進而通過“不承認有報律案”，全面否認所有報律。從消極抵制到積極爭取，頗能代表報界對報律認知的轉變。

由於言禁大開和報業迅猛發展，報界在民國元年聲勢飆升，各報以言論自由為宗旨，“上足以監督政府，下足以指導人民”。報館“言論不能一致”，顯然有礙政局穩定，不利於新生的共和政權。孫中山多次勸告報界，“必須改易其方針”，謀求“健全一致之言論”，但收效甚微。在這樣的情形下，南京臨時政府內務部於1912年3月4日頒布《暫行報律》，要求全國報館一體遵守。該報律相當簡略，大致包括註冊、如實報道、更正三項內容，且不乏合理之處，限制輿論的動機並不明顯。但內務部出面制定報律，確實有違分權原則，結果授人以柄，引發一場聲勢浩大的“報律風波”。

3月5日，陳景韓在《時報》發表評論文章《未經議會議決之報律決不承認》，誓言反對，“政府遽欲施取締報紙之令，不經議會制議決，實行其命令，即法律之專制政策”。由此拉開反抗序幕。次日，中國報界俱進會上海事務所與其所屬《申報》、《新聞報》、《時報》等報館聯名致電孫中山，並通電全國報館，表明反對立場：“今殺人行刦之律尚未定，而先定報律，是欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論，報界全體萬難承認。”反應之強烈，措辭之嚴厲，可謂空前。3月7日，《申報》重申反對態度，明指《暫行報律》鉗制言論自由，譴責責內務部違背立法程序，“夫制定法律，須代國會之公決……內務部何人，而可以一紙電書，抹煞全國之輿論……內務部違法越權，破壞共和之罪，無逃於天地。”於是，批判鋒芒最後指向南京臨時政府，“此事內務部不過為人傀儡，其主動固別有在”。

仔細品味上述通電，即可發現，報界反對報律的依據，一是“內務部擅定報律，侵奪立法之權”，二是“政府喪權失利，報紙監督，並非破壞共和”。這不僅涉及內務部違法越權問題，也涉及報刊與政府、言論與共和的關係問題。對此，各報館從不同方面，給予積極響應。《申報》在刊發通電的當日，配發評論文章，呼籲“國會宜早召集”，因為國會對於法律制定有特殊作用，“民國成立之日，前清法律，當然無效……而共和立憲國之法律，則未有不經過國會而制定者”。而《民立報》的回應，則是重點討論共和與自由，“民國是否當容報律發生？”章士釗在社論《論報律》中指出，“國有報律者，言論自由將不鞏固”，報律與共和“萬難調和”。

當然，最能代表報界一般意見的是，3月7日上海《申報》、《大共和報》、《新聞報》、《民立報》、《時報》等各大報館，協同刊載章炳麟的評論文章——《卻還內務部所定報律議》。該文是對“上海報界上孫大總統電”的積極回應，但理論性和辯駁性更強。具體而言，章炳麟首先斥責內務部擅定報律，是違法越權，“內務部所司何事，當所自知，輒敢擅定報律，以侵立法大權，己則違法，何以使人遵守？”其次，章氏逐一批評《暫行報律》“標準”不明，“偏黨模糊”，用語不嚴謹，以至於“不知律文體裁”，而且“其詞亦漫無界限”、“文意絕不可通”。當然，文章主旨在於指責報律限制言論自由，“今民國初成，殺人行劫諸事，皆未繼續前清法令，聲明有效，而獨皇皇指定報律，豈欲蹈惡政府之覆轍乎……是否昌言時弊，指斥政府，評論約法，即為弊害共和國體？”同時，章炳麟呼籲報界，“應將通告卻還，所定報律，絕不承認……除電告孫總統外，特公布駁議，以明內務部無知妄作之罪”。這無疑是一篇向南京臨時政府公開宣戰論辯的檄文，讓其承受巨大的輿論壓力。

為緩解衝突，孫中山很快宣布取消《中華民國暫行報律》，反映出從善如流、尊重社會輿論的可貴精神，卻意味著南京臨時政府放棄對報界的必要管理與約束。此後，湖南報界聯合會、武漢報界聯合會等新聞團體，多次就報律問題與地方政府進行交涉。1912年3月，湖南民政司頒發《湖南報紙暫行條例》，試圖約束報紙“競言民權”，引起強烈反對。湖南報界聯合致函湖南民政司，拒絕承認該條例的法律效力，“貴司應否立法，權限具在，當所自知，而所布報紙條例，各項尤多蹈亡清之故轍，湘省報界全體決不承認。”在報界的抗議聲中，此項報紙條例未見施用，消亡於無形。時隔不久，武昌巡警廳轉發《暫行報律》，借此約束輿論，同樣遭到報界的群起抵制，“對於此等阻遏民氣之條文，不憚大聲疾呼，危詞聳聽，務使收回成命，還我出版之自由”。同年5月，福建省警務司以“總統有舊法律除與國體相抵觸者失效外，餘均暫用之電令”為憑藉，運用清廷報律查禁《群報》。中國報界俱進會接到求助後，即刻通電全國，宣稱“新報律與民國政體抵觸，前經抗議取消，滿清舊律當然消滅”，斥責福建警務司“與法律不合”。這類情形說明，報界形成基本共識：共和政府不得濫用法律，限制言論自由，鉗制報業發展。誠如《申報》所言，“諸公繼欲襲共和之面目，行專制之手段，我人民寧甘戴共和之虛銜，受專制之實禍者耶？我是以願諸公發號施令之一慎再慎爾”。

“暫行報律風波”的發生，在政治因素和派系紛爭之外，體現出報界和南京臨時政府之間各異其趣的“共和”想像。從“訓政”的共和理論出發，臨時政府試圖透過報律，賦予報刊在制度內建言的角色，其要旨落實在國家有效性的加強，而報界則試圖在共和框架內尋求權力制衡的制度安排。不過，報界聯合抵制《暫行報律》，有其自身內在邏輯：一則因為清季報律違背“寓保護於限制”的初衷，致使報界日益反感報律，這一認知慣性持續甚久，影響深遠；二是辛亥革命後各地法令和協定都寫有保護言論出版自由之類的條款，掃除了政治和思想上的自由禁忌，而《暫行報律》則極大挫敗報界對言論自由的期待。對此，報界有比較合理的自我剖析，“中國此次革命，不數月而大業告成，雖由軍人發起之功，亦由報紙鼓吹之力……此後報紙，更可言論自由矣，乃南京政府，首以報律為酬功之典……此上海報界同盟會所以極端反對了”。更為關鍵的是，在禁忌和抗議突然消失的背景下，報界和部分知識精英對報律形成誤讀，把《暫行報律》定性為“欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論”，並以錯誤信息作為抗議的理論依據，“案民主國本無報律，觀美法諸國，對於雜誌新聞，只以條件從事，無所謂報律者。亡清諸吏，自知秕政宏多，遭人指摘，汲汲施行報律，以為壅遏輿論之階”。這說明，報界對新聞自由存在理解上的偏差，甚至罔顧事實，有意曲解或選擇性挪用。

當然，報界誓言“絕不承認”《暫行報律》，但沒有徹底否認新聞立法，也沒有將報律與法治完全對立起來。正如章太炎所言：“當知報界中人非不願遵守繩墨，惟內務部既無作法造律之權，而所定者，又有偏黨模胡之失。若貿然遵守斯令，是對於官吏則許其侵權，而對於自身則任人陵踐。雖欲委曲遷就，勢有不能。”孫中山也未曾否認報律，只是表態說，“民國此後應否設置報律，及如何訂立之處，當俟國民會議決議，勿遽亟亟可也”。不過，中國報界俱進會上海特別大會，特意通過“不承認有報律案”，說明“絕對新聞自由”觀念的開始萌生，進一步凸顯報界對新聞立法的誤解。

1912年5月，中國報界俱進會上海事務所向全國發出通告，決意在“國是大定，由專制一躍而躋共和”之際，召開上海報界特別大會。6月4日，上海特別大會舉行首次會議，報律成為重要議題，“對內最重要問題，莫如報律”。與會代表各抒己見，但分歧相當明顯。李懷霜主張全面否定報律，“今日政體共和，我報界應絕對不認再有報律二字，以保自由之言論，而免意外之掣肘”。汪瘦岑認為，報律問題應分兩層來看，“法律原理一方面為限制，一方面為保護，將來如取締報紙，自應不承認，若在保護一方面者，尚須加以研究”。龔子英則寄希望於新聞團體，“（報律）不妨由俱進會發起，由報界公擬保護的章程，要求參議院議決施行”。這類發言表明，報界對報律的認識可分為三種：自由色彩濃厚的“絕對不承認有報律”；較為理性的“並重報律限制與保護功能”；強調職業自治，主張“由新聞團體出面擬定報律，但要求參議院制定特別保護條件。”

第一次會議結束後，與會者對報律問題各呈己見，北京《中央新聞》代表王藩的意見極具代表性。他指出，共和國沒有必要制定報律，“共和國各事，應主放任，本無秘密之可言……似無需再定專律”。在他看來，汪瘦岑和龔子英的主張都不可取，因為“言論出版既為國民自由之權利，即為報館不受侵犯之根據”，無須研究“藉報律以保護報館之說”；“由報界公擬定保護章程”則純屬畫蛇添足，“若照龔君主張要求參議院議決施行，以又成一報律之性質，恐限制言論之弊，即因以發生”。既然“報律與保護律均可置之勿論”，那麼新聞業的保障應由新聞團體負責，實行職業自治，“今俱進會既已成立，聲氣聯絡，機關統一，即有逞淫威以摧殘輿論者，亦不足慮矣”。

在6月7日的第二次會議上，各代表再次專門討論報律。《天鐸報》代表梁重良轉述李懷霜的意見，重申“共和國言論自由，無所謂報律”，主張“絕對不承認報律”。汪瘦岑對原有意見略作改變，同意“不承認報律”，但要求參議院制定特別保護條件，以保障言論自由。對此，廣東報界代表陳新吾表示反對，再次強調說，“絕對不贊成要求保護條件”。經過一番激烈的辯論後，拒絕“再有報律二字”，漸成多數意見，與會眾人通過“不承認報律案”，將來如“有報律頒布，應究一對付之法，合全國一致抗議，務令消滅而後止。”從這些意見書和發言中可知，李懷霜等人旗幟鮮明地否認報律，理論依據主要是“共和國言論自由”和臨時約法。1912年6月，中國報界俱進會曾專門致電參議院，就以“共和”與“約法”作為批判武器，要求彈劾趙秉鈞。同時，中國報界俱進會也曾致電袁世凱，反對廣東省政府濫用前清報律限制報館，要求袁氏“申斥並通電各省都督，嗣後不得有此等違法舉動，以符民國約法言論自由之旨”。

在“不承認有報律案”的討論中，部分報界代表兼顧報館的權利與義務，承認言論自由應受到相關法律的制約，不失理性。于右任在記者招待會上曾公開宣言：“報界所要求者‘言論自由’四字，政府之對報界亦望以‘言論自由’四字為愛護報界之範圍。”對此，即有報界同仁評論說，“惜未申明，彼此以法律為保障之意，致自由界說未完。”但經過多數表決，中國報界俱進會完全否定報律，這直接影響了報界對報律的理解與認知。

此後，民國初期的各種報律，無一例外地招致報界的集體抗議，新聞團體就報律問題與當局形成對壘，成為歷史常態。1914年4月，《報紙條例》一出台，北京報界同志會就上書力表反對態度，要求“斟酌改修”，“如此報律果付實行，則報館將來受苦，不可名狀”。1918年1月，廣東地方當局頒布《暫行報紙條例》後，廣州報界公會即刻上書抗議，“既未經正當之手續，而其內容之規定又沿襲袁政府專制壓抑之舊，既非共和國所宜，尤與督軍省長尊重輿論之素心相背。”同年底，北京政府發布《報紙法案》，北京報界同志會再次強力反對，指責該法案違反國體，抵觸約法，破壞法權，壓抑輿論，根本就不能成立。至1920年5月，中國報界正式表達了“絕對自由”的新聞觀念，主張對報紙“絕不加限制”。《大同報》代表徐天嘯，在全國報界聯合會第二次常會上，提出“請願憲法會議加入言論出版絕對自由條文”案，呼籲同業諸君“努力為我言論界絕對自由而奮鬥”。不過，徐氏特意指出，絕對自由並非不受任何法律制裁，“實不受專為言論出版而設之法律之制裁”。這一附加條件，讓該提案比民元“不承認有報律案”多了幾分理性，但基本思路大體接近。

由於全面否認報律，報界放言無忌，彰顯對自由的無限嚮往。不過，就歷史真相來說，“無法”則“無序”，民初報界看似“自由”，實則亂象叢生，毫無規則可言。《大公報》觀察到：“自民國成立以來……言論界之發達，幾有一日千里之勢。然究其內容，或由政府收買，或由政黨收買，或由一機關收買，故一言一論，必須隨買主之旨意，而不能自由…… 此報界所以日趨黑暗也”。於是，袁氏當國期間，被明令廢除的清廷報律，再次粉墨登場，成為民初紛紜複雜的政治和法律活動中的一樁怪事，報界所遭受的厄運，較之清季更為殘酷。共和再造之後，軍閥當權、武人專政的社會狀況並未改變，一度有所復甦和發展的新聞事業，很快重新陷於停頓和萎縮。

1906年《報章應守規則》頒行之前，報界將報刊與報館視為開啟民智、國家自強、社會進步的基礎設施，“報之宗旨在開風氣、牖民智，挹彼歐西學術，啟我同胞聰明”，“報館之專責，即以開民智為首務”。於是，各地報刊主張以報律保護報館和報業，“欲救今日之中國，非廣開民智不可；欲開今日之民智，非多設報館不可；欲國民多設報館，非優加保障不可，尤非多加獎勵不可”。同時希望利用報律規範政府行為，並糾正自身缺陷，“苟非嚴定報律，有犯必懲，則婪索之風終難淨絕”。

但事與願違，相繼出台的報律讓報界大失所望。他們遂以“預備立憲”為批評武器，掀起反對浪潮，倡導“政府諸公如欲言憲政也，請勿亟亟言報律”。相關言說將“報律”與“憲政”完全對立，讓清政府陷入進退維谷的兩難境地，儘管報律一再重新修訂，仍遭遇報界強烈抗議，難以生效。到民國初年，以中國報界俱進會為代表的新聞團體，則以共和為號召，以歐美經驗為依據，在“暫行報律”事件中挑戰當局，通過“不承認有報律案”，斷然拒絕所有報律：“報紙法本為歐美各國所無……揆諸共和國體尤不相宜”，絕對自由色彩日益濃厚。而且，在報界的言說體系中，西方新聞立法經由“泰西律例，專有報律一門”，演化為“民主國本無報律”和“歐美各國均無專法取締報館”，說明報界對西學和歐美司法實踐存在明顯的誤解，採取了隨意解讀的實用主義立場。“絕對主義”、“拿來主義”與“無限自由主義”的態度，是報界不成熟與思想混亂的重要表徵，從而帶來種種消極影響，制約著報業發展和社會進步。報界先後在“新政”、“立憲”和“共和”框架之內理解報律，編織新聞立法與報刊自身的意義，賦予報業強烈的工具理性和政治意涵。作為放大鏡的報刊，在不斷塑造報律和報業的同時，最終完成對“言論自由”的意義建構，使之成為主要的媒介意識形態和職業訴求，並得到較為廣泛的社會認可。孫中山言稱“案言論自由，各國憲法所重”，以及《申報》“言論自由，共和國之通例”等表述，就是典型例證。這在相當程度上表明，報界掌握著話語權和解釋權，善於製造輿論氛圍，擁有較強的引導力，從而對政治權威形成巨大挑戰。遺憾的是，言論自由思想和具體實踐存在較大差距，各種政治勢力念念不忘管控報業，“思有以納於軌物”，由此引發接二連三的報界風潮。

需要特別注意的是，對報律認知的變化，導致報界應對法律安排的具體措施和表達方式不斷轉變，逐步從單個報館的各自為政，發展到聯合協作，由此顯現集體意識與職業認同的日益覺醒。換而言之，各類報律為報界提供了共同的反對目標與對象，在群起抗爭和評判過程中，報界除利用職業便利進行口誅筆伐外，往往借助團體組織，以集體方式奮力抗爭，逐步增強“報界同業諸君”、“我同人”的相互聯繫和凝聚力，建構對報業的集體認同，呈現職業特殊性和專門性。報人透過“同業”、“業界”身份集體發言，提示“報界”、“新聞界”、“輿論界”、“言論界”以集團方式，謀求全新的表現方式，走出一盤散沙、群龍無首的無組織狀態。報界整合為一股國家之外的結構性集體力量，大大提高了新聞從業者的社會和政治地位，改變了權力與資源的分布狀況。民國初期，新聞團體成為新聞職業活動的指導中心，構建出區域性和全國性的報刊網絡，雖不夠成熟穩定，卻是制衡國家的重要憑藉。袁世凱及其繼任者在運用法律手段鉗制言論自由時，時常有所顧忌，與此頗有關聯。

由於立場差異顯著，在有關新聞立法的討論中，報界與各類政治勢力，始終存在矛盾衝突，只能在抗爭中逐步妥協退讓，暫時形成共識。各類新聞立法實踐說明，政治力量相對軟弱時，報界和新聞團體可以獲得較多自由，甚至公然挑戰政府，中國報界俱進會、北京報界同志會即為顯例。反之亦然，政府越強大，報刊就越弱小，一旦政治勢力過於強大，報界和新聞團體的生存空間就會受到擠壓。這種狀況致使新聞立法在權力博弈中徘徊不前，經常寬嚴失度，陷入難以突破的困境，制約著近代新聞法制建設進程。

[責任編輯  陳志雄]