【规划师论坛4】面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践
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本期主题：国土空间“双评价”理论与实践
【编者按】
2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹布局城乡空间，构建科学合理的国土空间规划体系”。作为国土空间规划编制的重要基础，“双评价”在摸清国土空间的基本家底、保证国土空间规划的科学性和合理性、支撑生态修复与国土空间政策制定等方面发挥了重要作用。本期“规划师论坛”栏目以“国土空间‘双评价’理论与实践”为主题，结合国土空间规划目标及要求，深入剖析“双评价”概念及内涵，优化评价路径与方法，详细介绍了一些省域、市域、县域的评价策略与实践，以供读者参考。
【规划师论坛4】
面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践
作者广州地理研究所、广东省遥感与地理信息系统应用重点实验室、广东省地理空间信息技术与应用公共实验室陈伟莲、李升发、张虹鸥、黄越、吴旗韬在《规划师》2020年第5期撰文，国土空间规划“双评价”是指资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，是新时代国土空间规划的前提和基础。文章首先梳理“双评价”方面的学术争论及规划领域“双评价”的发展历程；其次明晰新时代国土空间规划“双评价”的目标、内容和技术方法，提出构建“一个目标、两个评价、三类功能、四个维度、五个重点”的国土空间规划“双评价”体系；最后以广东省为例介绍实践经验，以期为正确认识“双评价”和科学开展“双评价”实践提供参考。
[关键词]资源环境承载力能力；国土空间开发适宜性；“双评价”；国土空间规划；广东省
[ 文章编号 ]1006-0022(2020)05-0021-09
[ 中图分类号 ]TU981
[ 文献标识码 ]A
[ 引文格式 ]陈伟莲，李升发，张虹鸥，等．面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践[J]．规划师，2020(5)：21-29．
一
学术争鸣：伪命题还是真命题？
（一）资源环境承载能力
“承载力”(Carrying Capacity)这一概念起源于生态学和人口学，也有部分学者认为该概念真正诞生于工程机械领域，只是较早被应用到人口学和生态学等学科。在人口学领域，早在1789年，英国人口学家马尔萨斯在《人口原理》一书中阐述了食物供应对人口增长的限制作用，并勾勒出了承载力研究的基本框架，即通过限制因子得出某研究对象的极限数量。Verhulst、Pearl 等学者在此基础上提出了著名的Logistic 模型，描述了环境容量对人口增长的限制，成为“承载力”概念最早的数学模型。之后，Hawden、Palmer 将这一概念推广到生态学领域，使承载力成为应用生态学领域的主要研究内容之一。
早期的资源环境承载能力主要是指土地资源承载能力，关注土地(食物资源)能够供养的人口数量，并且秉持世界人口过剩的观点。20世纪中后期，随着人口膨胀、粮食安全、资源环境恶化等全球性问题不断凸显，承载力理论不断深化，研究对象从土地资源扩展到整个资源环境领域，研究对象从农业承载力转向城市和城市群承载力，衍生出环境承载力、水资源承载力、矿产资源承载力、森林资源承载力、建设用地承载力、生态承载力、水环境承载力、大气环境承载力、地质环境承载力、旅游环境承载力、文化承载力和社会承载力等概念，并且逐渐从传统的单要素资源环境承载能力研究转向综合承载能力研究，以解决社会发展所遇到的新问题。随着资源环境承载能力综合研究兴起，为统一量纲，学者们发展了生态足迹、水足迹、能值分析等资源环境清算理论与方法，为资源环境承载力研究提供新的研究视角和技术方法。尽管承载力的概念不断延展和泛化，研究领域不断扩大，但资源环境承载能力的内涵是相对一致的，即用于描述在自然环境不受危害并得以良好维持的前提下，一定区域系统能够承载客体的最大能力(规模)。
自马尔萨斯提出人口理论以来，关于承载力的争议就很多。马尔萨斯理论指出了资源环境对人口增长存在的限制，但该理论既没有考虑社会经济和政策制度因素对人口增长的限制作用，又没有考虑技术进步因素，因此只能在一定时间段内得到验证。尽管承载力理论和方法不断在发展，但由于理论基础薄弱、涉及要素众多、结果不确定性大等问题及未来技术发展的不可预知性，承载力的研究意义和科学性受到质疑，甚至有部分学者建议摒弃。一方面，由于城市生态系统具有动态性、开放性、复杂性的特征，部分学者认为城市承载力是一个伪命题，更难以成为规划的依据。另一方面，资源过度开发、环境污染加剧等问题突出，如华北地区地下水超采，大气、水和土壤环境污染，黄河三角洲地区地面沉降、黄土高原水土流失等，表明承载力客观存在的事实，成为人们不断思考资源环境承载能力极限的动力。
从全球尺度来看，在一定技术水平下人类可开发利用的资源是有限的，因此地球存在承载人口规模的上限。对同一种承载对象而言，不同地区之间的承载力是有差异的，如平原地区的耕地承载力普遍高于丘陵山区。而随着技术进步，人类开发利用资源环境的方式不断改进，资源环境承载能力是总体上升的。不可否认的是，一个地区的资源承载能力是动态的、相对的，甚至是模糊的，因此若要准确测算某一地区的承载能力，就必须有明确的限定条件。鉴于承载力难以准确衡量，部分学者转向研究相对承载力差异分析和资源环境系统状态监测，为客观评价承载力提供了更多的技术手段。从空间规划需求看，资源环境承载能力分析是有意义的，它能够通过横向比较识别本地区资源环境的短板，通过时序分析识别本地资源环境承载能力和承载状态的变化，从而为国土空间资源宏观调配提供参考。
（二）国土空间开发适宜性
土地适宜性源于生态设计之父麦克哈格提出的“Design with Nature”( 融合自然的设计)。他在20 世纪60年代提出了“Land Use Suitability”( 土地利用适宜性)的概念，是指由土地所具有的水文、地质、地形、生物、地理、人文等特征来决定的，对持续性的特定用途所固有的适宜程度。这个概念被应用在农业土地利用规划服务中。1976年，联合国粮农组织(FAO) 制定并颁布了《土地评价纲要》，提出从适宜性角度对土地进行宜农、宜林、宜牧等不同农业用途的定级，为土地利用规划服务。之后，世界各国参照这一纲要建立了各自的土地评价体系，广泛开展土地适宜性评价。我国现代土地适宜性评价始于20世纪50～60年代的荒地资源考察；到20世纪70年代引入国外相关方法，逐渐形成自己的土地评价系统。
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，建设用地快速扩张，适宜性评价重点逐渐由农业用地向非农用地转移，建设用地适宜性评价也成了城镇用地扩张模拟的重要基础。由于建设用地扩张，大量优质农田和生态用地被侵占，区域可持续发展面临严峻挑战。为应对这一挑战，土地适宜性评价的重点转向了土地生态适宜性评价。联合国粮农组织(FAO) 在2007 年更新的《土地评价纲要》中重申土地评价已不能再局限于产品层面的供给，而应重视服务层面的传递，全球变化、生物多样性、沙漠化等研究方法有必要纳入评价框架中。此外，随着土地适宜性评价领域不断扩展，越来越多的研究针对特色功能区域进行土地评价，如植被恢复、林区建设、城区重建和绿色基础设施等单一目标地类适宜等级评价。
按照评价对象划分，国土空间适宜性评价包括农业适宜性评价、建设用地适宜性评价和生态适宜性(重要性)评价。传统农业或耕地适宜性评价主要从自然地理、耕地质量及排灌设施等方面选取指标体系。随着可持续发展理念被广泛接受，农业土地适宜性指标更关注农业开发对生态环境的影响，引入了生物多样性、水土流失、农药污染和土壤养分平衡指数等指标。另外，部分学者从农户视角构建评价指标体系，从人均耕地面积、土地规模、劳动力机会成本、土地投入强度、土地利用类型和土壤肥力等方面开展耕地质量评价。在建设用地开发适宜性评价方面，早期的评价以工程地质条件评价为主，包括地形条件和地质环境评价。随着社会经济发展，区位交通、社会经济和政策因素在建设用地评价中发挥了更大的作用。由于建设空间快速扩张带来的生态问题日益凸显，生态环境因素逐渐受到更多的重视。在生态评价方面，许多学者就生态系统服务功能价值评估、生态阻力面模型、生态适宜性评价、生态重要性评价和生态安全格局分析等开展了深入的研究，涌现了大量的研究成果。
总体上，各类适宜性评价的指标体系逐渐向综合化、多元化方向发展，这些评价为各类空间区划提供重要的支撑。但目前适宜性评价仍面临以下三方面的困扰：一是评价主观随意性强，评价指标体系构建缺少系统理论，评价单元选取和指标分级标准不一，各指标间的关系不明确，权重确定随意；二是评价阈值设定和结果分级缺乏科学依据，如生态安全格局阈值设定仍未形成统一范式，基本为主观判断的结果，对生态安全的指示意义并不明确，结果的有效性也难以验证；三是评价结果存在一定不合理性，受制于高精度评价数据获取困难，各评价指标数据精度不一，导致数据精度较低指标的误差放大，影响评价结果的准确性。
二
规划视角下的“双评价”演变历程
在国土空间规划体系建立之前，我国的空间规划主要包括土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划4类，每一类规划都有一定的基础评价以支撑规划的编制。例如，土地利用总体规划需要开展土地适宜性评价、土地利用潜力调查与评价等；城乡规划需要开展基本的地形分析；主体功能区规划开展包含10个指标的主体功能评价；生态功能区规划需要的评价更为复杂(表1)。由此可见，“双评价”并不是国土空间规划的首创。
自2014年开展市县“多规合一”试点以来，在生态文明建设理念指导下，发改、国土、住建、环保等多个部门为提高规划科学性，陆续推出了“双评价”相关的技术指南。其中，应用较为广泛的有《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则( 试行)》《资源环境承载能力监测预警技术方法( 试行)》《生态保护红线划定指南》。多个地方也根据各类指南开展了实践工作。然而，由于各指南是根据各部门自身管控需求出发制定的，并不面向国土空间规划需求，同时没有明确“双评价”之间的关系和作用、评价指标体系不合理等问题，因此无法直接作为国土空间规划“双评价”的技术指南。为此，2018年下半年，自然资源部组织14家科研机构建立技术攻关组，对“双评价”技术方法进行研究，并对全国4个省份、5个市县开展试评价工作，在此基础上形成《资源环境承载力能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》(表2)。
三
面向国土空间规划“双评价”体系的构建
（一）评价目标
根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》及《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南( 试行)》，作为国土空间规划的重要组成和前提，“双评价”的目标是通过分析区域资源禀赋和环境条件，研判国土空间开发利用问题和风险，明确农业生产和城镇建设的最大合理规模及适宜空间，支撑国土空间格局优化、主体功能区调整、“三区三线”划定、国土空间生态修复和综合整治重点区的确定等。
（二）评价任务
国土空间规划的应用需求决定了“双评价”的任务。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。由此可见，新时期的国土空间规划要更好地体现生态文明建设和以人为本理念，要实现人与自然和谐，必须要在确保区域生态环境可持续发展的前提下的资源环境利用上限、国土空间开发保护底线和格局。通过资源环境承载能力评价，可分析区域资源环境禀赋特点、短板及承载的上线，并判断其承载状态，为规划目标指标的确定和分解提供支撑；通过国土空间开发适宜性评价，识别重要生态功能区及农业生产和城镇发展等功能的适宜空间，为国土空间开发保护格局、功能区划和“三线”划定等提供有效的指引。
在国土空间规划语境下，“双评价”之间是并联关系的，两者考虑的资源环境要素基本一致，其中资源环境承载能力评价侧重一定范围内区域资源环境要素的承载规模的宏观分析，而适宜性评价更侧重分析一定范围内资源环境空间差异的微观分析，并考虑更多社会经济要素的影响。从本质上看，两者具有内在一致性，若考虑的资源要素相同，那么适宜性是承载力在微观尺度上表现，承载力则是适宜性评价结果在宏观评价单元的汇总(图1)。
（三）评价对象
各类评价开展前先要确定评价对象是什么，才能评价承载力的大小或者适宜程度的高低。由于国土空间规划是全域性的规划，规划内容涵盖了原来的主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划及农业规划中的空间性内容，评价的对象不仅仅是建设用地适宜性评价或者耕地资源可承载人口规模。按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划“双评价”的评价对象主要面向城镇、农业和生态三类功能。在承载力评价方面，评价对象主要包括农业生产最大规模和城镇建设承载最大规模，而这个承载规模的概念与以往基于现状耕地生产水平和人均粮食消费标准推算耕地资源可承载人口是不同的，其更关注的是各类资源要素对农业生产活动和城镇建设活动的合理上限，并以此作为土地和水资源要素配置的依据；适宜性评价主要涉及生态保护重要性、农业生产适宜性和城镇建设适宜性等。在不同地域，这三个方面均有不同的表现，如在干旱半干旱区，农业生产功能具体体现为畜牧业功能，需要评价的是当地的畜牧业承载力及畜牧业的空间适宜性；而在南方地区，评价对象转变为种植业适宜性、淡水养殖适宜性等；在海域，则评价捕捞适宜性和海水养殖适宜性。另外，在资源型城市可因地制宜增加矿产开发适宜性等。
（四）评价内容
与以往单一评价维度不同，国土空间规划“双评价”是多维度评价，评价内容涉及本底、状态、潜力和情景4个维度。本底评价是指区域资源环境在特定条件下能够承载某一类人类活动的最大规模或自然环境下农业生产、城镇建设功能的适宜性程度，通过评价能够识别区域资源环境的优势、短板及底线，支撑国土空间规划指标的确定和分解，以及空间功能分区的初划。状态评价是指评价区域人类活动对资源环境系统的压力，并判断系统是否超载和不合理的开发建设行为，评价能有效识别资源环境存在问题，从而能够在国土空间规划中做出应对。潜力评价是指承载能力或适宜空间的余量，评价能够为资源要素配置提供依据。在情景这个维度上，资源环境承载能力或国土空间开发适宜性评价均受自然条件变化、社会经济发展、科技进步等因素影响，这一动态特性要求“双评价”开展情景分析，预测气候变化、技术进步和重大基础设施建设等不同情景下的结果。
（五）评价关键
(1) 评价指标优化。尽管《资源环境承载力能力和国土空间开发适宜性评价指南( 试行)》构建了普适性的评价指标体系，但不同地域的自然地理状况差别很大，如果不对普适性的评价指标体系进行优化，容易出现评价结果与实际不符、评价结果针对性不强等问题。评价指标优化一方面要对普适性的评价指标体系进行简化，删除不属于评价区域重点考虑或对评价结果不会造成偏离的指标；另一方面要根据各地资源环境禀赋特征增加或替换特色指标，使评价结果更契合实际，实用性更强。
(2) 评价过程联动。国土空间规划是“五级三类”的体系，相应的，“双评价”也可以划分5个层级，但是由于微观尺度数据难以获取，县级以下规划一般不单独开展评价，而是直接使用市级评价结果。对于省级评价和市级评价，由于资源环境要素尺度、效应不同，评价的侧重点也不同，如省级评价侧重气候、环境、生态等大尺度的区域资源环境要素，并将省级评价结果传导到市县；市县根据实际需要对部分资源环境要素进行细化和补充评价，从而提高评价效率，响应省级评价结果对市县国土空间规划的管控作用。
(3) 基础数据可靠。基础数据的搜集和整理是“双评价”结果科学合理的基础保障，也是“双评价”的重点与难点之一。数据质量直接影响评价结果的准确性和合理性，因此在收集数据时应保障数据的权威性、准确性、时效性与可获取性。
(4) 技术方法可行。经过几十年的发展，“双评价”的技术方法有了长足的进步，也出现了多种评价方法，但具体选择哪一种方法及其参数都要根据当地资源环境禀赋条件来确定，否则机械式的评价结果可能会出现与现实相悖的情况。
(5) 评价结果可验。受评价基础数据和评价模型的影响，评价结果可能与实际情况存在一定的差异甚至是截然相反。因此，为提高评价结果的应用性，需要强化对评价结果的多方式、多轮次校核，如包括高清影像对比、实地踏勘和专家经验判读。通过对评价结果的及时校核，有针对性地对基础数据、方法或参数进行优化(图2)。
四
广东省“双评价”实践
（一）指标体系
广东省地处热带、亚热带季风气候区，北倚南岭、南临南海，地貌类型复杂多样，水土光热资源丰富，生物多样性特色突出。结合广东省资源环境本底特征，综合考虑数据可获取性，精选指标，构建广东省“双评价”指标体系。其中，在生态保护重要性评价方面，生态系统服务功能重要性评价采用水源涵养、水土保持、生物多样性维护和海岸防护等指标，不采用防风固沙指标；生态脆弱性评价采用水土流失、石漠化和海岸侵蚀等指标，不采用土地沙化指标；农业生产适宜性评价采用土地资源、水资源、土壤环境、光热资源和气象灾害等指标，不采用盐渍化指标，同时在土地资源和气象灾害指标评价中增加考虑石漠化地区土层厚度、沿海地区台风灾害危险性的影响；城镇建设适宜性评价采用土地资源、水资源、气候舒适度、环境、地质灾害危险性和区位优势度等指标，在环境指标中增加放射性偏高场所的影响。
（二）数据收集
广东省“双评价”的基础数据主要来自三方面：一是政府部门统一提供的官方数据，涉及自然资源( 林业、海洋)、生态环境、水利、气象和交通运输等多个部门，包括地形数据( 数字高程模型)、第三次国土调查数据、森林资源二类调查和地震动峰值加速度等数据；二是权威科研平台提供的数据，因政府部门难以提供部分数据，需采用国家气象信息中心、中科院科学数据中心等机构提供的数据，包括从地理空间数据云下载的NDVI 数据集、世界土壤数据库(HWSD)中的中国土壤数据集、中国气象数据网和寒区旱区科学数据中心提供的近30年逐日气象数据等；三是其他来源数据，包括遥感监测解译数据、专家经验判断形成的极小种群栖息地分布数据等。
（三）技术方法
为更科学识别省域内不同地区的适宜性和承载力的差异，同时考虑数据的可获取性，广东省在开展“双评价”的过程中采用了不同的评价技术和方法，再根据专家经验选取评价结果最符合自身实际的技术方法。例如，考虑到物种分布数据可获取性较低，采用原理相近的生境质量模型法，能更有效地识别生物多样性维护重要区；针对南亚热带丘陵山区植被覆盖度高的特征，增加林地群落结构、森林起源等因素，优化下垫面参数，改进水源涵养重要性评价模型，并结合集水区分析，将重要水源地的集水区整体划入研究范围，更准确地识别水源涵养重要区的边界。
（四）引领中部崛起，促进长江中游城市集群建设，需要武汉发挥区域带动作用
为保证评价成果科学、权威、好用、适用，满足省级和市县国土空间规划的编制需求，广东省对“双评价”的流程进行了优化，构建了智能评价流程和校核反馈机制，同时还建立了“省—市”联动评价流程。一方面，开发了“双评价”程序，单要素和多要素集成评价工作都通过程序运算完成，根据评价结果自动生成统计报表和图件，有效减少人工反复运算可能带来的错误，保证评价过程智能化和标准化。同时，建立结果校核反馈机制，评价结果需通过专家经验、遥感判读和实地验证多方反复校核，针对评价结果与现实不符的部分找寻原因，改进评价方法，不断提高评价结果的准确性、合理性。另一方面，明确“省—市”不同层级国土空间规划的评价重点。水资源、气候、大气环境、水环境等大尺度的区域资源环境要素，主要在省级层面开展评价，评价结果可直接传导到市县。市县层面重点对大比例地形数据、土地调查数据，对土地资源、生态保护重要性、交通区位和社会经济等指标进行细化，进一步精准识别边界，提高评价结果的精确度。从广东省的实践看，“省—市”联动开展评价，既能有效减少评价工作量，又能够保证市县评价结果相对合理，并与省级评价结果保持相对一致，避免评价“服从”规划。
（五）评价结果及应用
评价结果显示，陆域生态保护极重要区和重要区主要分布在北部山区与环珠江三角洲外围山体，是全省乃至全国生物多样性维护、水源涵养和水土保持的重要区域。生态保护极重要区作为生态保护红线优化调整的空间基础，要强化其对农业、城镇布局的引导作用。规划应引导自然保护地核心区内对生态保护功能有影响的人类活动有序退出，按“山、水、林、田、湖、草”系统治理理念，推进生态退化区和极敏感区的生态恢复和修复，强化生态系统服务功能(图3)。
广东省水热资源总体丰富，地貌类型复杂多样，资源环境承载能力和国土空间适宜性较高，城镇建设和农业生产适宜区土地面积占比超过1/3，且在空间上高度重叠，主要集中分布在珠江三角洲平原、潮汕平原、西翼沿海平原区、雷州半岛台地及北部丘陵山区大型盆地等地势平坦的区域( 图4，图5)。规划按照保护优先原则，优先将连片优质农业生产空间划为永久基本农田，加强适宜区内的宜耕园地、林地和零散未利用地等土地的开发整理，提高耕地集中连片度和生产力。通过对比评价结果和土地利用现状，发现仍有少量耕地和永久基本农田分布在粤北高海拔山区、陡坡区、土层较薄的石灰岩地区、珠江三角洲及粤北矿区周边土壤重金属污染严重地区等农业生产不适宜区。规划要有效应对坡耕地种植造成的水土流失、土壤污染等问题，结合区域发展战略和目标优化城镇开发格局，促进增量建设用地向承载能力和适宜性较高的粤港澳大湾区及沿海地区集中。城镇开发边界应避让优质耕地、地形起伏较大的北部山区、地震断裂带和地质灾害高易发区，在城镇建设适宜区内集中集约划定。同时，全球气候变暖可能促使海平面持续上升、极端天气频发，沿海地区特别是珠三角地区存在被淹没范围增大的风险，需要在规划中对国土空间功能、重大基础设施等布局进行统筹安排。
五
结语
“双评价”无论是在学术层面还是规划领域都不是新鲜事物，尽管因其理论和方法不尽完善而受到质疑，但在新时代国土空间规划语境下，“双评价”有其必要性和可行性，尤其是对于识别资源环境短板、国土空间保护利用底线和空间开发格局优化等方面可为国土空间规划提供有力支撑。本文认为国土空间规划“双评价”体系必须紧紧围绕支撑国土空间规划科学编制这一目标来构建，从以往单一功能、单一维度转向多功能、多维度评价。借鉴广东省实践经验，“双评价”应根据区域资源禀赋特征，构建特色评价指标体系，促进评价技术方法的本地化，同时注重基础数据的收集、评价过程的“省—市联动”和评价结果的多方校核。另外，对于“双评价”成果的应用要有正确认识，任何评价均有一定的主观性和不足，要谨慎对待评价结果的局限性，避免陷入“万能论”和“无能论”，不将评价成果直接等同于规划方案。
来源：2020年05期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2020年05期
《面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践》
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