【规划师论坛1】行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展策略
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本期主题：区域协调发展与都市圈发展规划
【编者按】
2019年2月，国家发展和改革委员会就培育发展现代化都市圈专门发布指导意见，都市圈正式成为国家治理体系中重要的调控单元，成为区域协调发展的突破口。尽管我国都市圈发展已取得一定经验，但仍面临着协调发展的领域有限、系统性的顶层设计不足、协调机制和执行保障机制缺乏等问题。因此，本期“规划师论坛”栏目以“区域协调发展与都市圈发展规划”为主题，在深入剖析相关概念及内涵的基础上，探讨新时期都市圈治理的逻辑和方向，并详细介绍美国西雅图大都市区，以及我国深圳、济南、福州和武汉等都市圈协调发展规划的方法与策略，以供读者参考。
【规划师论坛1】
行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展策略
作者天津大学建筑学院博士研究生、济南市城乡规划编制研究中心马交国，山东省城乡规划设计研究院所长、研究员张卫国，天津大学建筑学院教授、博士生导师宋昆在《规划师》2020年第4期撰文，在优化行政区划设置和培育发展现代化都市圈的新时代，南京、济南、哈尔滨等城市被国家点名“省会作用不够”。这些省会城市的都市圈协调发展普遍面临行政区划掣肘问题，行政区划调整往往也成为各地规划建设都市圈以及推动都市圈实现一体化发展、提升竞争力水平的关键抓手。基于合肥、西安、成都、南京等典型省会都市圈发展与规划案例分析，文章理清了都市圈区域协调发展面临的行政区划困境表征，以及服务都市圈区域协调发展的行政区划调整主要模式、适应性规划策略及行政区划调整导向下都市圈区域协调发展机理，并结合济南都市圈规划建设与行政区划调整的发展历程、面临问题及
优势条件分析，提出行政区划调整导向下的济南都市圈区域协调发展规划策略，包括强化核心、动能转换、区位再造、文化协同、生态共治，以期为西安(西咸)、兰州(兰白) 等同类都市圈区域协调发展与规划提供参考。
[关键词]行政区划调整；都市圈；协调发展；济南都市圈；规划策略
[ 文章编号 ]1006-0022(2020)04-0005-08
[ 中图分类号 ]TU984
[ 文献标识码 ]B
[ 引文格式 ]马交国，张卫国，宋昆．行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展策略[J]．规划师，2020(4)：5-12．
一
都市圈区域协调发展面临的行政区划困境
行政区划是国家权力的空间，都市圈是城市经济区发展的高级阶段。由于行政区划的存在，都市圈内部各行政区之间形成了“看不见的墙”，限制了资源要素的流动，形成了普遍存在的行政区划困境。主要表现为以下三个方面。
（一）都市圈中心城市的辐射带动作用难以发挥
中心城市受行政区划的局限，首位度较低，发展空间、人口规模和经济总量较低，难以发挥对都市圈区域协调发展的辐射带动作用。例如安徽省会合肥，在全省经济发展格局中难以发挥极核带动作用，周围的芜湖、巢湖等市纷纷加入邻省的南京都市圈。而在2011年进行区划调整后，合肥的发展空间大幅拓展，省会城市的首位度大幅提升，对都市圈的辐射带动作用显著增强。
（二）都市圈产业体系同质化严重
从行政区经济视角来看，各城市在追求政绩的导向下，产业体系追求“大而全”“小而全”，产业体系趋同，造成重复投资、重复建设等问题。例如，在济南都市圈6市中，都有相当比重的钢铁、化工和建材等传统产业，产业体系趋同比较严重，城市间产业关联度较低，产业升级改造的压力非常大。
（三）都市圈管理碎化导致跨行政区合作难以实现
由于各行政区的各自为政，导致跨行政区的人才、资金等要素流动受阻，影响行政效率，增加了社会交易成本。例如，安徽沿长江地区有5个城市，由于缺乏区域性中心城市的辐射带动，导致5市合作动力不足，致使国家和省的跨行政区合作难以奏效。
二
行政区划调整导向下都市圈区域协调发展规划理论框架
近年来，随着都市圈发展规模急剧增大，都市圈区域内的行政区划调整行为也日益频繁，一些大都市圈通过多次行政区划调整，如合肥都市圈、南京都市圈、广州都市圈、西安都市圈和杭州都市圈等纷纷进行了行政区划调整，扩大了市辖区的空间，促进了都市圈治理体系的完善，提高了中心城市首位度，增强了对区域协调发展的支撑作用，提升了都市圈综合竞争力，在新时代现代化省会都市圈规划建设中具有典型代表性。通过梳理和对比都市圈发展过程中行政区划调整的历史，可以探寻新时代省会都市圈区域协调发展过程中的行政区划调整行为及规划策略。
（一）都市圈区域协调发展催生行政区划调整主要模式
都市圈区域内行政区划调整的主要模式包括撤销乡镇设立街道、区界重组(市辖区合并或辖县(市) 的乡镇或街道转属市辖区管辖)、撤县(市) 设区、瓜分(吞并)地级市和县(市)代管等。其中，最常见的是撤销乡镇设街道、区界重组，其次是撤县(市) 设区，较为少见的是瓜分地级市和县(市) 代管，而合并地级市的仅有济南一例。从历史比较分析可以发现：①行政区划调整时，点和频次与都市圈发育成熟程度密切相关，表现为广州、南京、杭州等发达都市圈成立较早，发展较快，行政区划调整的时间大都发生在2005年以前，而合肥、西安、成都等都市圈行政区划调整的时间集中在2011年之后。②行政区划调整大都控制在距离中心城市20～30km的范围内，形成“一小时经济圈”，与都市圈发育水平相配套，但近年来距离日趋增长，如成都和广州的行政区划调整距离中心城市远至50～60km，合肥都市圈距离中心城市更是长达70km。③以行政区划调整推动都市圈区域协调发展成为国家空间治理的重要工具，表现为近年来服务都市圈区域协调发展的行政区划调整日趋增多，如西安都市圈调整了4次，特别是2013年以来就已经调整了3次(表1)。
（二）省会都市圈发展适应性规划策略
各都市圈纷纷制定各自的都市圈区域协调发展规划，针对中心城市带动能力不足、交通一体化水平不高、产业协作化分工不够，以及基础设施和公共服务设施布局、生态环境保护治理以邻为壑等问题，审时度势、因地制宜地提出了各自都市圈培育发展适应性规划策略，主要表现为以下四个方面：一是基于中心城市增长极聚散效应，重组都市圈范围不同等级城镇节点专业化功能，促进城镇体系格局优化和城市功能互补；二是面向高质量发展，引导都市圈产业专业化分工协作和创新驱动发展；三是打造共生城市，推动基础设施和公共服务设施共谋、共建、共享，实现人流、物流、资金流、能源流、人才流等各类发展资源要素自由流动和高效配置；四是服务于生态文明建设和文化复兴，推动绿色空间网络和环境保护联防联治，推进文旅资源联合挖掘与开发等。从实施效果看，这些规划策略的实施加速了都市圈的建构过程，提升了都市圈同城化和一体化发展水平，为都市圈高质量发展和区域竞争新优势形成提供了科学指导与有力保障(表2)。
（三）都市圈区域协调发展机理分析
都市圈行政区划调整与都市圈区域协调发展都是新时代国家治理体系的重要组成部分，其本质上是行政区划与经济区划相互适应的过程。当行政区划成为都市圈协调发展的束缚，制约都市圈一体化进程，形成普遍存在的“行政区划困境”时，都市圈区域范围内的行政区划调整就成为自然而然的选项。然而，行政区划调整后都市圈区域协调发展并非一蹴而就，从历史经验看，行政区划调整往往是都市圈区域协调发展过程中最重要的触媒，在都市圈行政区划调整获得批复之后，各都市圈就有条不紊地推动后续行政区划微调、战略规划制定和实施等举措，特别是因势利导、对症下药地提出各地的适应性规划策略，尽快消除行政区划调整造成的不确定性，加速走出“行政区划困境”，完善都市圈治理体系，推动都市圈区域高质量发展。
从国家和地方治理视角看，都市圈区域的行政区划调整动因是从法律性、发展性和管理性等多个方面化解要素(人流、物流、资金流、信息流等)流动性制约、效应外部性困境(环境污染负外部性、基础设施正外部性等)、空间格局失衡性(核心城市与边缘小城镇的虹吸效应及“灯下黑”效应等) 和发展同质化恶性竞争等问题，以激发和实现都市圈善治。从尺度政治和行政区经济理论看，阻碍都市圈区域协调发展的根本原因不是行政区划，而是都市圈范围内各级政府职能未能适应新时代社会主义市场经济发展需求，因而行政区划调整并不能彻底解决都市圈区域协调发展问题，而是以行政区划调整的政治逻辑为触媒，通过尺度上推、尺度重组和尺度下推，进一步激活和提升都市圈区域协调发展的市场逻辑，并通过交叠和嵌套形成以市场逻辑为主导、政治逻辑为辅导的混合逻辑，实现都市圈尺度修复，从而构建出新型的空间生产和再生产关系。
总体而言，基于尺度政治理论、行政区政治理论与行政区经济理论、国家治理理论、都市圈和区域协同发展理论等，行政区划调整导向下都市圈区域协调发展机理可以解构为以行政区调整为触媒激活功能区竞合，借助尺度上推、尺度下推，促进行政区和功能区博弈与融合，最终实现都市圈区域尺度重组与同城化协同发展的过程。具体而言，首先是政治逻辑主导下集权与分权的整体性尺度上推，借助战略规划，加快都市圈区位再造、结构优化；同时，借助政府职能转变，推动跨行政区划和跨行政层级的不同政府间竞争与合作，加快上级政府向下级政府、政府向企业、市场及社会授权与分权，最终实现都市圈从行政区竞争转变为行政区竞合。其次是市场逻辑主导下集聚与扩散的整体性尺度下推，借助区域内增长极发展过程中的内生性集聚和扩散效应，推动增长极培育和发展核心强化、动能转换和产业转型、生态和文化外部性内部化等，促进都市圈从行政区向功能区转型(即从“都圈市”真正转变为“都市圈”)。最后以政治逻辑为触媒激活市场逻辑的目的是形成以市场逻辑为主导、政治逻辑为辅导的混合逻辑，这是行政区划调整导向下都市圈区域协调可持续发展的关键。因此，都市圈必须借助政治权利和市场力量的相互博弈、交织、渗透、嵌套和融合，形成多中心和自主治理的竞争与合作机制，构建和完善跨行政区和跨功能区的经济区同城化协作网络，打造适应发展阶段的区域空间新平衡和新格局，使市场在都市圈区域资源配置中起决定性作用，并在都市圈区域协调发展过程中更好地发挥政府作用(图1)。
三
济南都市圈区域协调发展规划实践
（一）济南都市圈发展与行政区划调整历程
济南都市圈范围包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城和滨州7个城市，行政区域面积为5.2万平方千米。山东省组织编制了三次济南都市圈规划，分别是《济南都市圈规划》(2006 年)、《山东省会城市群经济圈规划》(2013 年)、《济南都市圈发展战略研究》(2019年)。在各版规划的引领下，各城市达成共识，在规划体系、综合交通、产业布局、科技创新、公共服务和环境保护方面开展了积极合作。
自2016年以来，济南都市圈围绕促进都市圈区域协调发展，先后进行了4次大的行政区划调整：2016年12月章丘撤市设区，2018年6月济阳撤县设区，2018年7月滨州市邹平县撤县设市，2018年12月国务院批复同意撤销莱芜市并划归济南管辖。济南合并莱芜市的行政区划调整模式在全国引起了较大的轰动。
从时间序列演化看，济南都市圈4次行政区划调整都在2016 年以后，其中济南市行政区划调整3 次，均集中在2016年12月～2018年12月。究其原因，发现自2016年12月河南省郑州市获批为国家中心城市后，2017年初，山东省提出举全省之力实施“强省会战略”、提升省会济南的首位度。可见，行政区域调整围绕着做大做强省会城市、增强省会城市辐射带动作用展开。在2018年底合并莱芜之后，济南经济总量占全省的比重由2015 年底的9.73% 上升到11.59%。作为东部发达省份，山东面临着转型升级的新形势，而省会济南担负着推动山东新旧动能转换和区域协调发展的重大责任，故山东省积极推动济南都市圈特别是省会济南的行政区划调整。而进行了行政区划调整的济南，亟待进行资源、产业整合与空间重组，更好地加快济南都市圈乃至山东半岛城市群一体化发展进程，以及在全省经济社会发展中更好地发挥带动辐射示范作用。
（二）济南都市圈区域协调发展的行政区划掣肘
1.都市圈中心城市的辐射带动作用不强
作为省会城市，济南拥有很多优势，但是中心城市综合实力不足、发展空间受限，制约了城市的进一步发展和区域影响力，受行政区划壁垒限制，难以起到应有的引领辐射作用，并被国家点名批评“副省级城市的功能作用发挥不够”。
2.都市圈普遍面临新旧动能转换的压力
2016年山东省被国务院赋予作为新旧动能转换综合试验区的重任，新旧动能转换就是淘汰旧动能，增加新动能，济南都市圈各市普遍面临传统产业转型升级的压力，而作为资源型城市，原莱芜市新旧动能转换的压力非常大。
3.都市圈各市之间的交通联系有待进一步加强
济南莱芜合并后，济莱之间的交通需求日益凸显，亟待加强两地之间的交通联系，解决通勤距离过长的问题。同时，济南需要在更高层面上引领带动省会都市圈发展，急需完善都市圈区域综合交通体系。
4.都市圈内城市同城化发展受到行政区划影响
受济南省会城市影响比较大的德州齐河县，与济南仅一河之隔，将其并入济南的呼声很高，但迟迟没有进展，也影响了济齐黄河大桥等重大项目的实施。新中国成立后泰安市曾隶属于济南，因此各类专业高校和研究机构纷纷落户泰安，形成山东省第三大高等教育基地。近期重点推进的济南和泰安交通文旅一体化、生态共建共保，淄博、邹平等制造业城市与济南互补共促，亟待通过完善都市圈治理机制加以推进。
（三）行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展规划策略
1.强化核心，优化空间结构
莱芜纳入济南后，济南区域扩大、经济壮大、首位度提升，拓宽了济南向南发展的范围，为两城发展高度一体化、发挥省会城市的辐射带动作用提供了有利条件。作为济南都市圈的核心城市，济南无疑要在更大的区域范围内发挥辐射带动作用，承担更大的责任，故规划形成以济南为核心，以泰山、黄河为纽带，圈层放射一体化的都市圈发展格局。具体表现为：①在济南都市圈核心区层面，将济淄泰都市区( 含齐河、邹平) 作为都市圈发展的统领之核、动力之源和创新之魂，提升同城化程度，形成都市圈发展的核心；②助力济南创建国家中心城市，着力打造济齐、济泰、济淄同城化示范区，实现都市区交通同城化、产业分工协作、公共服务同城化( 图2)；③构建轨道交通一体化网络，建成轨道上的现代化都市圈( 图3)。
2.动能转换，升级产业结构
2018年1月，国务院批复了《山东省新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，济南肩负着引领全国新旧动能转换的重要使命，应抢抓新旧动能转换机遇，推动城市迈向高质量发展。同时，发挥济南极核带动作用，以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向，加强与周边城市的产业连接、融合联动，推动济南都市圈形成“一核、两轴、七群、多园”的产业格局：一是提升“一核”，增强都市圈承载能力。建设全国新旧动能转换先行区、山东自贸区济南片区，强化济南作为区域性经济中心、金融中心、物流中心和科技创新中心的功能，重点聚焦总部经济、枢纽经济、绿色经济、数字经济和外向经济五大方向，全力提升济淄泰都市区现代服务产业和战略性新兴产业极核。二是突出“两轴”，支撑新旧动能转换。依托都市圈内主要交通通道，推动区域内产业协同发展，形成济德泰产业发展轴、济淄聊产业发展轴，改造提升传统产业，大力发展高端制造业、战略性新兴产业和现代服务业，打造新旧动能转换的重要支撑空间，促进济南都市圈区域内的经济联系。三是培育“七群”，推动产业转型发展。依托都市圈内开发区已有产业，提升产业链合作及配套能力，着力发展高新技术产业集群、生物医药产业集群、智能制造产业集群、新能源新材料产业集群、高端化工产业集群、文化旅游产业集群和现代物流产业集群等七大产业集群。四是强化“多园”，搭建新旧动能转换载体。整合各级各类开发区，推动各园区差异化、错位发展，建成推进产业落地的重要平台和新旧动能转换的重要承载空间(图6)。
3.区位再造，完善交通网络
济南都市圈是南北向连接京津冀城市群和长三角城市群的中承枢纽，东西向联通黄河流域腹地与青岛、日照出海口的重要节点，处于京津冀协同发展区、黄河流域生态保护与高质量发展等国家战略交汇区域，对助力山东省发挥在国家战略中的地位和作用，推动济南跻身国家中心城市，增强山东半岛城市群竞争力具有重要意义。在大区域层面，立足济南都市圈发展实际，补齐交通短板，打造交通强国战略山东示范区，加快推进内外贯通的交通廊道建设，提升完善通道功能，全面形成“三纵三横一射线”综合通道布局，实现与国家“十纵十横”综合运输大通道的有效衔接，融入国家交通大通道。在都市圈层面，构建半小时轨道交通圈，打造都市圈干线铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通“四网融合”的一体化轨道交通体系，形成济南都市圈“一环八射”半小时轨道交通圈，推动高铁布局网络化；优化都市圈公路网，进一步提升高速公路网络密度，推进重要高速公路扩容升级，规划“六纵、四横、两环、三射多连”的高速公路网络布局；加强航空、货运枢纽建设，增强水陆空铁联运交通枢纽的辐射能力，打造区域性物流中心。针对济南中心城区与莱芜、钢城区通勤距离过长的问题，增加轨道、高速通道，加强快速公交的供给，加快推进济莱高铁建设；利用高速公路构建莱芜与济南市区联系的多通道环路系统，完善现状省道，加强与济南的快速通道建设。在济莱协作区交通一体化的基础上，谋划济南与淄博、泰安等市的交通一体化，以莱芜、平阴和商河为支点，构建“济南中心城区—章丘—邹平—淄博—莱芜—泰安—平阴—齐河”城际铁路环，形成济淄泰都市圈的核心轨道圈层；加强现有济南轨道线路与淄博、泰安的衔接，谋划济泰磁悬浮建设济泰城际铁路，推动济泰同城化。延长轨道交通R1 到齐河，促进与齐河同城化(图7，图8)。
4.文化协同，彰显地域文化
“一山一水一圣人”的山东印象已经深入人心，作为这一印象的重要载体，济南都市圈的文化传承应凝练中华文化精髓，打造体现第一文化大省、中华民族重要精神家园、向世界展现文化自信的中华文化高地。“一山”，指泰山，是世界遗产，莱芜位于泰山之南，与济南同属泰山山脉，区划调整后，济南可以与泰安共保、共享泰山，联动泰安、济宁共建国家文化品牌。此外，世界遗产齐长城绵延经过济南、莱芜、淄博、潍坊和青岛等市，区划调整后，济南将与淄博共保齐长城，故应加强文化协同，复兴地域文化，特别是齐鲁文化。建议深入挖掘都市圈内的文化资源，依托都市圈范围内的泰山、齐长城、运河、黄河、泉水文化、儒家文化、齐文化、大汶口文化和龙山文化等历史文化资源，构建中华文化轴、黄河文化生态轴、齐文化轴及大运河文化遗产轴，联动构建胶济铁路工业遗产廊道。依托各类文化遗产建设国家文化公园、文化博物馆和国家公园，增加文化场所和精神空间，提升都市圈国际旅游服务能力，打造区域性国际旅游目的地(图9)。
5.生态共治，保护自然环境
济南位于鲁中山区与鲁西北平原的结合部，莱芜地处鲁中山区，生态资源十分丰富，区划调整后，济南将强化与莱芜—钢城副中心的生态融合，共同保护泰山山脉、大汶河源头，治理雾霾。同时，加强与济南南部山区保护与发展的统筹协调，建设大汶河生态文化长廊，开展煤炭采空区生态修复，提升城市品质。莱芜被纳入济南后，济南可以在更高水平上加强与都市圈区域生态环境的相互协同和共保共治。济南都市圈发展战略规划在都市圈生态敏感性评价的基础上，识别重要生态空间，建设自然保护地体系和构建生态安全格局。评价结果显示，高敏感区域位于鲁中山区、东平湖和黄河等区域。针对自然保护地存在多头管理、保护与发展矛盾突出等问题，强化整体保护，构建“国家公园—自然保护区—自然公园”自然保护地体系(图10)。此外，建设泰山国家公园和黄河入海口国家公园，加强鲁中山区和黄河入海口生态系统保护。构建“一屏一廊五带多点”的生态安全格局：“一屏”为鲁中山区生态屏障，“一廊”为黄河生态保育廊道，“五带”为大运河、大汶河、徒骇河、小清河和马颊河生态保育带，“多点”为以泰山国家公园、东平湖自然保护区等自然保护地为主的生态斑块。建议加强对济南城市双修国家试点城市经验的推广，加强对山水林田湖生命共同体的保护和修复，在山体保护、流域治理、湿地保护和大气环境保护等方面联防联治，共同营造都市圈绿色空间(图11)。
四
结语
行政区划调整与都市圈协调发展具有双向互动与促进作用，本文基于对国内主要省会都市圈区域协调发展规划策略与行政区划调整模式的系统分析，总结了都市圈区域协调发展遭遇的行政区划掣肘困境，从而提出了行政区划调整模式，分析了行政区划调整导向下都市圈“行政区调整触媒—功能区竞合机制—都市圈协同发展”演化机理，并基于行政区划调整与都市圈区域协调发展交互效应提出了行政区划调整导向下都市圈区域协调发展适应性规划策略，进一步以济南为例进行了实证研究。基于对济南都市圈区域协调发展与行政区划调整历程的分析，本文提出了济南都市圈强化核心、动能转换、区位再造、文化协同和生态共治等空间规划策略。展望未来，从服务济南都市圈区域协调发展的视角看，未来济南都市圈内的齐河(德州辖县)、邹平(滨州辖县级市) 等县可能会被纳入济南；从推广济南都市圈区域协调发展与行政区划调整的交互模式看，未来一定时期西安都市圈范围内的西安—咸阳一体化协作、兰州都市圈范围内的兰州—白银一体化协作都可能要采取行政区划调整的方式破局，以实现西安都市圈和兰州都市圈的高质量发展。
来源：2020年04期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2020年04期
《行政区划调整导向下济南都市圈区域协调发展策略》
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