朱杰（国家税务总局12366上海（国际）纳税服务中心）
王超（国家税务总局12366上海（国际）纳税服务中心）
郝庆娴（国家税务总局上海市静安区税务局）
2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），长江三角洲（以下简称“长三角”）区域一体化发展上升为国家战略。长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，《规划纲要》的出台为该区域经济一体化发展注入了全新动能。放眼世界，在各国经济发展过程中，普遍存在采用城市群协同发展等区域经济一体化发展模式，在区域内地理连接的基础上，推进政策协同、经济集聚，建立统一市场，寻求或稳固经济增长极，扩大经济增长辐射范围，带动国内经济稳步发展。其中，税收政策对于服务市场主体发展、优化市场配置、激发城市群的经济增长动能有着直接作用。 为贯彻新发展理念，落实《规划纲要》要求，创新发展税收治理体系，助力推进长三角一体化高质量发展，本文将从城市群这一经济学概念出发，选取世界上著名城市群发展案例，通过对比分析，研究税收举措对于城市群发展的正向促进作用，结合长三角地区实际发展情况，为税收服务长三角一体化发展建言献策。二、世界著名城市群发展概况及政策举措
城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是指在特定地域范围内，以一个或两个（有少数的城市群是多核心）经济比较发达、具有较强辐射带动功能的中心城市为核心，由若干个空间距离较近、经济联系密切、功能互补的周边城市共同组成，依托一定的自然环境和发达的交通通信等基础设施网络，加强城市之间的内在联系，最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。 当前世界上较为著名、经济发展模式较为成熟的城市群主要包括英国的大伦敦区、法国的巴黎大区、美国的旧金山湾区和日本的东京湾区，它们在经济产业结构、综合发展水平方面都各具特色。 （一）世界著名城市群概况 1.英国大伦敦区 大伦敦区包括伦敦城（City of London）和32个伦敦自治市（London Boroughs）。根据城市特点和地理位置，可分为伦敦城、西伦敦、东伦敦、南区和港区。长期以来，大伦敦区在政治、经济、人文文化、科技发明等领域均发展迅猛。尽管受到新冠病毒肺炎疫情影响，但2022年6月大伦敦区经济增长率仍达到4.5%。在产业结构上，金融业是大伦敦区最重要的经济支柱，并已在伦敦城形成了金融行业的集聚圈，伦敦城也成为世界最大的经济金融中心之一。 2.法国巴黎大区 巴黎大区是法国政治、经济、文化中心，由巴黎市以及周边7个省组成，该区域以巴黎为中心，因此俗称巴黎大区。巴黎大区是欧洲第一大经济区，2020年，巴黎大区的GDP总量约占法国GDP的31%。作为欧洲最重要的科技研发中心之一，巴黎大区内拥有大量跨国企业，还有特定产业的“竞争力集群”，汇集了众多医药、软件与电子技术等行业的中小型企业，起到产业孵化器的作用。 3.美国旧金山湾区 旧金山湾区由包括旧金山、奥克兰、圣何塞三大城市在内的9个县市组成，是世界上最重要的高科技研发中心之一，著名的“硅谷”即坐落于此。科技创新是旧金山湾区经济发展的主要推动力，同时金融业和高等教育的发展也为技术发展提供了资金和人力保障。 4.日本东京湾区 东京湾区主要指围绕东京湾发展的一都三县，即东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县。东京湾区以制造业和对外贸易作为经济发展重心，通过港口联动、产研结合，打造出围绕东京湾区的制造业工业带。长期以来，东京湾区的GDP总量一直占日本全国GDP总量的33%左右。 （二）城市群发展过程中的综合举措 为加快城市群的发展，政府及相关部门通常采用统筹管理的模式，为特定城市群提出专门的综合治理政策举措，从行政、经济、交通等方面全方位确定城市群发展道路。 1.出台城市群发展规划 为统筹协调城市群发展，世界各大城市群都会制定专门的长期发展规划（见表1），实现不同种类政策间的协调配合。
2021年3月，大伦敦地区议会审议并正式发布了《大伦敦空间发展战略》。此版规划是大伦敦政府（Greater London Authority，GLA）成立以来发布的第三版总体规划，规划期限至2041年，内容涵盖了大伦敦地区交通、环境、经济发展、住房、文化、健康等关键领域的未来发展战略，针对大伦敦区面临的各项重大挑战，提出了“良性增长”的总目标，以实现大伦敦区的可持续发展。 巴黎大区早在2004年就着手编制“巴黎大区战略规划”，于2014年开始实施《巴黎大区2030战略规划》。该规划以“提升居民的日常生活质量，加强巴黎大都市区功能”为总体目标，明确了各个目标的指标要求，将城市群发展逐一量化，进一步加强创新和知识型产业的发展，同时全面提升城市的各项基础设施和公共服务，以提升城市群的吸引力。 2021年，在旧金山湾区政府协会（Associate of Bay Area Government，ABAG）牵头下，旧金山湾区制定了《2050湾区规划》。这一区域性长期战略规划聚焦住房、经济、交通及环境等互为关联的要素，充分体现了旧金山湾区区域特征，对湾区未来30年新兴技术发展和经济抗压能力提升进行了规划，以寻求一条更具弹性和公平的发展道路。 与其他城市群发展规划相比，东京湾区主要着眼于促进特定产业的规划编制，通过推进各个港口的协调发展，把港口发展项目提高到国家和地区的发展战略高度加以规划和实施。1951年制定的《港湾法》以及1967年制定的《东京湾港湾计划的基本构想》，将东京湾区各港口的竞争转换成了整体合力。港口产业的融合，从经济层面推动了东京湾区各城市的协调并进。 2.设立专门组织统一管理 为提升行政效率，根据国情不同，国外城市群一般采用设立专门政府主体或由半官方组织进行统一管理的模式（见表2）。
大伦敦区作为英国一级行政区划，由大伦敦政府负责大伦敦区的规划和管理，协调伦敦城法团（City of London Corporation）与32个自治市委员会（London borough councils）的行政工作。 巴黎大区政府是由法国中央政府授权，实施经济管理和社会发展的政策制定与执行。大区政府通过与中央政府签订协议，推进国家计划落实，同时也与各省政府和工商团队协商制定大区计划。 旧金山湾区采用半官方的组织形式，强化地方政府间的合作与协调。旧金山湾区政府协会是湾区最主要的区域性综合规划机构，由各级地方政府领导人组成，以区域统筹规划为目标，搭建各城市间的沟通桥梁，促进各城市间的协调发展。 日本政府规定各地方政府可以通过设立协议会、共同设置机构、事务委托、设立事务组织和区域联合组织等形式建立处理区域性事务的协作机制。因此，东京湾区是由中央政府主导，自下而上地由非正式的“区域协议会”和“联席会议”共同管理。具体包括以解决专业性问题为导向的区域协议会，如“东京都市圈交通规划协议会”、1965年成立的“关东地方行政联席会议”、1979年成立的“七都县首脑会议”、2002年成立的“首都圈港湾合作推进协议会”等。 （三）城市群发展过程中的税收举措 在城市群发展过程中，除了综合管理类的举措之外，税收举措直接对应市场主体，对于促进经济增长、服务市场主体发展，有着最为直接的作用。 1.制定税收优惠政策 为达到扶持产业发展、吸引投资、引进人才的效果，国家层面或城市群的管理机构会通过制定税收优惠政策，推进区域经济发展。 由于美国各级政府对于税收拥有一定的自主权，旧金山湾区市场主体不仅可以享受美国统一实行的税收减免政策，如《经济复兴税收法案》中规定的税收优惠政策、研究与实验（Research & Experiment，R&E）税收抵免等，还可以享受加利福尼亚州政府推行的雇佣特定员工抵税政策、创造新岗位低税政策，以及旧金山市的特定行业从业员工减免税政策等。 为更好扶持创新研发产业，法国向巴黎大区和法国国内其他地区“竞争力集群”内的中小型企业推出了包括所得税减免、研发费用扣除在内的税收优惠政策，同时扩大融资便利渠道，企业可以在特定银行获取更多的融资优惠。 东京湾区主要提供中央税和地方税的税收减免政策，如企业所得税方面可以获得购置机器设备、建筑物的投资税收抵免和特别折旧政策。地方税则包括房地产购置税、固定资产税和城市规划税的减免。 2.提供特色纳税服务 为更好扶持市场主体发展，激发经济内生动力，以达到经济增长目标，在城市群的治理过程中，管理机构还通过提供一体化税收服务举措助力企业的设立和发展。 大伦敦区开设了咨询网站——“伦敦商业中心”（London Business Hub），为不同成长阶段的企业提供全方位的纳税辅导服务，涉及涉税流程、融资预算、营销宣传、人员管理等内容。该网站还提供不定期的线下专题讨论会和第三方税务专家的预约咨询服务，为纳税人提供个性化纳税服务。 旧金山湾区除了有美国国内收入局官方网站提供的涉税事项帮助页面（Let us help you），还设有专门的税收线上帮助中心（Help Center）。纳税人向网站提交的咨询问题由专人解答，并于当日反馈。相比其他城市群，旧金山湾区的纳税服务主要由第三方中介机构提供有偿服务，由政府主导的纳税服务举措相对较少。 东京湾区设立了东京商业一站式服务中心（Tokyo One-Stop Business Establishment Center），为新设企业提供专项纳税服务，包括开业流程、税收咨询和一站式金融支持。除线下实体中心外，还开设了官方网站和咨询热线，由人工坐席接听，还可提供英文服务。
长三角区域具有经济体量庞大、产业集聚程度高、要素流动频繁、基础设施相对发达、城市分布密集等特点。自《规划纲要》实施以来，区域资源进一步整合，区域经济发展与社会治理水平稳步提升。一是区域经济发展强劲。长三角区域深入实施“八八战略”等重大战略部署，2020年我国GDP达101.6万亿元，同比增长2.3%，长三角区域GDP总量达24.5万亿元，约占全国GDP总量的25%，区域GDP平均增长率达6.55%，是全国增速的2.85倍。二是区域社会治理共建共享。以大数据、云计算、人工智能为代表的数字技术不断迭代，数字技术赋能社会治理给民众带来便捷化服务体验，区域营商环境位居前列，涌现出浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”、上海的“一网通办”等政务服务改革创新模式。2019年长三角地区更是携手开通政务服务“一网通办”，通过政务服务数据跨区域融通共享，打造全国首个“一网通办”旗舰店。三是发力数字新型基础设施建设（以下简称“新基建”）。“新基建”助力长三角“城市治理一体化”，服务超大城市防疫保障工作。长三角三省一市现已建立长三角健康码互认通用机制，率先实现健康码全覆盖。 在区域一体化发展的管理上，长三角地区成立“推动长三角一体化发展领导小组”，领导小组办公室设在国家发展改革委，承担领导小组日常工作，统一领导长三角地区各级政府。 对于长三角区域的未来目标，《规划纲要》也有着明确的定位。到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展。跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平，在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化发展，全面建立一体化发展的体制机制。到2035年，长三角一体化发展达到较高水平。现代化经济体系基本建成，城乡区域差距明显缩小，公共服务水平趋于均衡，基础设施互联互通全面实现，人民基本生活保障水平大体相当，一体化发展体制机制更加完善，整体达到全国领先水平，成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。 为更好服务国家战略，上海市税务部门与相关省市税务部门密切协作，积极落实长三角区域一体化发展部署与国家税务总局“16+10”项支持服务措施，陆续采取开通“长三角电子税务局”、推广“五税合一”综合申报、统一税务轻微违法行为“首违不罚”清单等纳税服务举措，规范税收执法方式，充分发挥税收职能作用，持续改善长三角地区税收营商环境。 上海市、江苏省、浙江省、安徽省区域内的纳税信用级别为A级、B级的企业，且符合条件的纳税人，因住所、经营地点在区域内变动需要跨省改变主管税务机关的，可以向税务机关申请办理跨省迁移手续，实现迁出手续“即时办”、迁入手续“自动办”。 实现跨区域涉税信用信息共享、纳税信用评价结果互认、纳税信用信息查询、联合激励措施共用，建立统一纳税信用提醒服务，向区域内纳税人推送相关信息，引导信用修复，提升纳税人信用意识和税法遵从度。 制定《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》，包括纳税人和扣缴义务人未按规定办理税务登记事项、未按规定设置保管账簿、未按规定办理纳税申报、未按规定开具发票和税收票证等18项税收违法行为，纳税人在一年内首次违反清单中的行为且情节轻微，能够及时纠正，未造成危害后果的，依法不予行政处罚。 当前长三角区域并无区域性税收优惠政策，但为支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展，打造与国际规则相衔接、具有国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，2020年7月《财政部 税务总局关于中国（上海）自贸试验区临港新片区重点产业企业所得税政策的通知》（财税〔2020〕38号）发布，规定中国（上海）自由贸易试验区临港新片区内符合条件的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等领域的生产研发企业，可适用15%的企业所得税税率，并可叠加原有的适用了对集成电路生产设计和软件企业的所得税“两免三减半”或“五免五减半”税收优惠政策。
国内外城市群的形成，在自然地理影响的先决条件下，后天发展均由政府或半官方协会主导，结合当地社会经济发展水平和产业结构特征，制定和实施城市群的中长期规划。具体到税收方面，主要依靠推行税收优惠政策、应用最新技术、优化管理服务，起到引导市场发挥调节功能、带动城市群发展的作用。 政府主导是目前各城市群的主要组织构成方式，常见有两种模式。一种是成立专门政府负责管理。如大伦敦区、巴黎大区，均成立专门的区域政府，负责协调城市群内各政府的行政管理和统筹协调工作。这与该区域本身就属于独立的行政区划密切相关，区域政府主导地位显著，能够牵头管理区域内次级行政机构。另一种是半官方组织，由行业协会或第三方组织具体执行，政府只负责协调或提出建议，如东京湾区、旧金山湾区。美国、日本两国均采用地方自治的行政管辖方式，地方自治水平较高，城市群的发展也以突出特定产业为目标，属于后天形成的城市群，因而采用半官方的政府联合协会形式，治理效率更高。 长三角区域与第二种类似，采用具有中国特色的联席会议管理制度，不同点在于长三角区域产业结构更为完整，综合性更强。税收方面，长三角区域也建立了专门的协调管理制度，由长三角三省两市税务局共同成立“税收支持和服务长三角一体化发展联席会议”，负责指导统筹长三角发展一体化税收工作。这种组织构成更加有利于加强党的集中统一领导，协调解决区域内各方问题，加强优势互补。 税收优惠政策在扶持城市群发展方面的作用不可或缺。各城市群围绕自身产业定位和编制规划精准施行税收政策。例如，旧金山湾区的税收政策目标侧重于支持科技类企业发展、吸引人才流入和促进就业，因此在执行美国统一的科研类优惠政策以外，进一步推行创造就业类税收扶持政策。东京湾区侧重于鼓励投资，引导中小企业落户创业，发展壮大相关产业。因此东京湾区打造了东京特别战略区，推出扶持中小企业创业成长的税收优惠政策。长三角区域的发展方向倾向于市场供需结构的调整，完善产业链条，支持全行业发展，而非通过税收优惠政策形成政策高地，因此区域专属税收政策较少。作为税收改革创新试验地之一的上海临港区，出台了针对集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等重点产业的企业所得税优惠政策，以产业优惠为主导，导向性明显，其他支持政策尚待进一步出台。 城市群的政府功能设置中，相对于其他政务服务，鉴于税收政策与征管服务的复杂性，提供纳税咨询的必要性十分明显。电话咨询服务方面，英国皇家税务海关总署（HRMC）在全国范围设有呼叫中心，大伦敦政府不再额外提供独立的电话咨询纳税服务。HRMC呼叫中心设置了语音识别功能，可以通过声音记录进行来电关联，提高咨询服务的连贯性与针对性。旧金山湾区和东京湾区均额外提供区域内的电话咨询纳税服务，由人工坐席负责接听答复。长三角地区由人工坐席和虚拟坐席共同接听，可提供英文服务，以即时答复为主。 线上咨询服务方面，大伦敦区、东京湾区、长三角地区均开设官方咨询网站或邮箱。其中大伦敦区通过第三方专家预约服务，服务更为精细化、个性化，但专家数量较少，规模程度和覆盖面较小。旧金山湾区通过收发邮件的方式答复纳税咨询，针对性较强、时效性较低，需要投入大量人力完成服务。受国情影响，英国、美国、日本等国纳税人对第三方收费纳税服务接受程度较高，税务部门会将文件解读与报表填报说明在官方网站发布，纳税人可自行或寻求第三方服务完成涉税事项办理。 长三角地区税务部门设置了统一的12366咨询服务热线，由人工坐席和虚拟坐席即时接听，可提供英文服务。此外还推出税务智能咨询服务系统，以聊天机器人形式与咨询用户交互，解决纳税人的实时咨询诉求，但也存在着服务无差别的问题。由于国内第三方服务普及率较低，纳税人倾向于直接寻求税务部门服务，因此咨询内容更多集中于税收基础工作，进一步突出了智能咨询功能的重要性。当前新冠病毒肺炎疫情常态化防控阶段，对于推广智能咨询服务也起到了积极作用。 在便利服务措施方面，一般以税务部门提供面向全国范围的措施较多，有明显城市群区域指向性的相对较少。东京湾区采用的“一站式服务”，与银行、企业注册机构合作，为区域内中小企业的开办提供便利，目前暂无线上办理功能。大伦敦区的“伦敦商业中心”咨询网站主要提供企业在全周期内面临的疑难讲解辅导，在实操方面还是由税务部门提供全国统一的征管工作。 相较而言，长三角地区对标国际最优税收营商环境标准，以便利企业办税为目标，推出一系列税收征管服务措施，创新征管模式，优化服务举措。扩展网上办税、自助办税的功能，减少纳税次数和时间；简化涉税事项办理流程，加快办理速度；便利涉税业务跨省办理，推行智慧办税和统一纳税咨询，规范统一税收执法，实现信息共享。这些措施体现了长三角地区税务部门更大力度推进征管一体化和办税便利化，更好发挥税收支持和服务长三角一体化高质量发展的作用，服务国家发展大局。
五、税收服务长三角一体化发展战略的建议
从城市群的发展来看，普遍经历了从地理连接、产业逐步趋同，到政府或半官方协会主导推进协同发展的过程，从市场无秩序发展到政府引导实现资源合理调配，在城市群区域范围内逐步完善经济产业结构、优化政策治理水平，从而达到促进经济健康运行、吸引人才流动、区域协同发展的综合目标。相比于世界上其他城市群，长三角区域一体化进程相对较晚，但也有着政府部门参与程度高、协同发展目标明确的优势，区域发展潜力明显。作为城市群综合治理的一部分，税收治理可以充分借鉴世界城市群既往发展史，创新治理模式，持续推进长三角区域一体化发展。 （一）定期优化税收服务区域一体化发展蓝图 城市群的发展受到全球和国内整体经济运行的影响，并非一成不变，世界各城市群的发展也证明了这一点。如旧金山湾区的产业结构从港口贸易逐步转型为信息技术主导，大伦敦区也在积极从金融主导转向商贸、服务等行业。因此，在制定服务长三角区域发展规划的过程中，也要关注社会发展背景和经济运行趋势，定期优化税收治理规划蓝图，在把握总体目标不变的基础上，不断调整和完善税收服务举措。 （二）加强“以数治税”应用水平 结合《关于进一步深化税收征管改革的意见》，长三角区域应率先推进“以数治税”的智慧税收治理模式，强化对税收数据的收集、加工、应用。一是实现长三角区域税收数据互联互通。在省级税务部门打通数据管理权限，全面收集整理长三角区域税收数据，深入开展税收数据分析，为区域经济发展提供税收数据支持。二是加强“条线”联动。在长三角区域内，将税收征管、纳税服务所采用的不同工作平台进行合并，减少信息不对称，促使税收征管、纳税服务数据相互映射，反映更多数据信息。 （三）优化长三角区域税收营商环境 结合世界银行《营商环境报告》纳税指标，优化长三角区域税收征管及服务举措，打造公正透明便利的税收营商环境，服务实体经济发展。推进系统集成，将各税（费）种申报、税（费）咨询等功能全部并入电子税务局，打造智慧电子税务局2.0版；强化数据互联，与海关、市场监督、商务等部门共享政务数据，优化涉税事项数据预填报服务。通过在长三角区域先行先试，纳税人缴费人只需登录一个系统、确认相关数据就能完成全部涉税事项的办理，进一步压缩办税时间，提升纳税便利度。 （四）推行新兴产业税收支持政策 结合长三角区域产业结构特点，持续推出针对国家重点产业、新兴产业的税收支持政策，如减税降费、智慧征管、创新服务等，以达到吸引资金、人才、技术投资创业的目的。发挥税收支持政策的导向作用，扶持长三角区域新产业、新业态、新模式发展，进一步形成产业集聚效应，实现类似于旧金山湾区“硅谷”、东京湾区港口产业等区域经济发展模式，推动特定行业正向良性发展，引领长三角区域整体经济健康运行。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第9期）
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