薛薇 尉佳：适应新时代科技创新发展的税收政策：挑战、问题与建议
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适应新时代科技创新发展的税收政策：挑战、问题与建议
薛薇 尉佳
党的十八大以来，我国创新驱动发展战略有力实施，以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系加速构建。财政科技投入的功能也逐渐由科技创新“资源分配”向“资源协调”转变，税收政策作为重要手段之一，支持科技创新的税收政策体系逐步建立。但是针对国内外科技创新发展的新特点，我国支持科技创新的税收政策体系仍需进一步优化。
一、新时代我国科技创新的突出特点与科技创新政策面临的挑战
当前，新一轮科技革命和产业革命正在孕育兴起，科技创新呈现很多新特点。在世界科技创新竞争加剧的大潮中，我国科技创新政策面临的挑战更加紧迫。
（一）研发链条不断缩短，但原始创新能力不强
从基础研究、应用研究、技术开发到产业化的周期日益缩短、边界日趋模糊，很多成果尚处于实验室阶段就已申请专利并很快应用于市场。但我国原始创新能力不强，制约我国科技创新水平的进一步提升。我国基础研究与应用研究（以下统称为“科学研究”）投入不足是重要表现：基础研究投入占全国研发投入的比重一直在5%左右，2018年为5.5%；应用研究比重持续大幅下降，2018年仅为11.1%。比较而言，世界主要创新型国家科学研究投入占研发投入总额的比重长期保持在30%以上。因此，基于科学研究的原始创新是我国市场失灵的领域，应成为我国科技创新政策的重点支持方向。
（二）创新主体、创新要素更加多元并加速互动，但科技创新资源条块分割
创新主体不仅包括企业、高校院所，还包括其他非营利研发机构、产业链上下游企业和消费者、“创客”等。创新要素不仅包括科学家，还包括企业家、创新资本、创业孵化、数据资源、科研基础条件等。不同创新主体之间以及创新要素在不同创新主体、领域、环节和区域之间加速互动，这样的国家创新体系才具有活力和效率。我国国家创新体系亟待打破各种壁垒，实现科技创新资源的高度融通，才有助于从根本上解决科技与经济“两张皮”、“卡脖子”技术攻关、工业化与信息化融合等重大问题。因此，我国科技创新政策应在支持多创新主体、多创新要素和促进科技创新资源融合方面发挥更大作用。
（三）研究开发、创新创业、风险投资、新兴行业等创新活动复杂多样，科技创新政策亟待改变传统思维
在信息技术广泛应用、深度应用的新时代，创新活动的组织模式也发生了深刻变化。研发无处不在，且呈现全球化、多主体协同特征；开放式创新、大众化创新、平台式创新成为创新活动的新特点，新型研发机构、中小微企业成为创新活动的重要参与者；创新创业企业具有规模小、轻资产化、知识（人力）资本价值高、多样性等特征；创新行业与技术领域跨界融合，在产业链上相互扭抱、缠绕；企业生产组织向扁平化、多样化发展；创业投资和天使投资（以下统称为“风险投资”）多种组织方式并存，如个人与机构投资者、公司制与合伙制基金、母基金与直投基金等。因此，科技创新政策亟待改变传统思维，包括由简单粗放向精细化与精准化转变，由重“特惠功能”向重“普惠功能”转变，由重“政策制定”向重“政策协同与评估”转变，由供给侧政策为主向兼顾需求侧政策转变等，这样才可能更好地适应和支持复杂多样的创新活动。
（四）科学研究投入多元化，但我国科学研究基本都是靠政府投入
在科技创新无处不在的新时代，政府、企业和非营利组织只有共同投入与合作，才可能不断满足全社会对科学研究的普遍需求。其中，非营利组织的公益性作用、灵活性组织等特点使其承担起填补科学研究（特别是基础研究）投入缺口的任务。例如美国，2015年基础研究的应用研究经费中来自社会资金的投入占比分别达到52.9%与63.02%。比较而言，我国基础研究投入中约98%都来自政府，这种单一投入结构已经难以满足经济和社会对科学研究的需求。因此，科技创新政策在引导全社会增加科学研究投入方面必须有所加强。
二、税收政策适应新时代科技创新发展的基本思路
税收政策作为创新政策的重要组成部分，并不是万能的。但税收政策可以通过影响创新主体与要素参与创新活动的成本与收益，在更大范围内影响创新行为。因此，未来税收政策的制定既要符合税制改革方向，还要适应新时代科技创新的发展特点。
（一）处理好税收政策与财政政策的关系：应以互补为主，必要时叠加
科技创新税收政策很多都是税收优惠，从支出角度属于税式支出，与财政资金的直接支出可形成互补、替换和叠加三种关系。但总体看，财政政策可直接分配科技创新资源，更适用于直接供给基础研究、公益研究或者战略目标明确的（准）公共科技产品，比如针对特定技术或工程的科技攻关任务；税收政策则可利用市场机制协调创新资源，更适用于私人科技产品（服务）供给和一般性创新活动。因此，两者之间的互补关系既有助于外部性较强、风险性较大的创新活动，也有助于创新广度不断提升下的一般性创新活动。但在市场失灵非常严重时，两者也可叠加形成政策组合，比如国际实践中常常出现的针对基础研究、产学研合作、中小企业技术创新等。
（二）处理好基本税制与税收优惠之间的关系：有利于科技创新的基本税制是根本，税收优惠是补充
税收优惠会增加税制的复杂性、不确定性、不公平性以及征纳双方的税收成本。在科技创新活动复杂多样的新时代，相关税收优惠的复杂性和税收成本通常更高。因此，长期看，建立有利于科技创新的基本税制应成为未来税制改革的重要目标。美国是世界科技头号强国，直接针对科技创新的税收优惠仅有研发税收抵免一项，且该优惠仅针对研发投入增量，优惠力度在世界上处于偏下水平；但美国基本税制多方面支持中小企业和非营利组织、激励长期股权投资和固定资产投资、商品课税在消费环节等，这些都有利于新时代的科技创新和新兴产业发展。
（三）处理好税收优惠政策着力点是创新主体还是创新行为的关系：对创新行为给予普惠更有利于科技创新的长期发展
科技创新的发展要求税收优惠政策提高精准性和普惠性。一般而言，创新主体通过创新要素组合从事创新行为，进而取得创新成果和收益，因此直接针对创新行为的税收政策精准性、普惠性和政策效率往往更高，即只要创新行为符合条件就可以享受税收优惠，不论何种创新主体以何种方式组织创新要素。此外，基于选择性创新主体的税收政策往往带来不公平、征纳成本上升、政策落后于实践等问题。因此，国际上也多是基于研发行为、风险投资行为、技术转让或应用行为、节能产品消费行为等创新行为给予税收激励。
（四）处理好税收优惠功能是普惠还是特惠的关系：普惠是基础，特惠是补充
科技创新的发展需要税收优惠更多发挥普惠性功能，但其与特惠性功能的发挥并不完全矛盾。在普惠性基础上的特惠性优惠有助于精准性政策目标的实现，比如很多国家对研发行为给予普惠性优惠，并在此基础上对中小企业研发、产学研合作等给予更大优惠力度的特惠性优惠。从本质上看，这种特惠性优惠仍然是一种普惠，有助于税收优惠政策的整合、执行与落实。相反，针对行业、技术领域和特定企业群体的选择性特惠优惠从本质上不具备普惠性。
（五）处理好税收优惠政策制定、服务、管理与评估的关系：相互配合才能提高政策效果
税收优惠政策效果的有效发挥不仅与优惠方式、优惠力度、优惠对象等相关，还与纳税服务、征管流程、管理制度、政策评估与应用等密切相关。税收政策中涉及科技创新的优惠政策往往更加复杂，更需要各政策要素与环节相互配合，这也是科技创新发展对政策精细化和精准化提出的要求。比如，美国、英国等很多国家对非营利组织给予多种税收减免优惠，但这种减免税资格在获得后都将面临严格的监督管理与惩罚制度，以确保精准政策目标的实现。
三、我国现行激励科技创新的税收优惠政策概况与不足
（一）现行相关政策梳理
我国多年来以结构性减税推进税制优化，近几年又加快了税制改革步伐，科技创新成为最受益的领域之一。其中，支持科技创新的一系列税收优惠政策相继发布实施，基本覆盖了主要创新主体和创新链主要环节。
1.鼓励技术创新企业的税收优惠政策。主要包括支持高新技术企业、集成电路企业、软件企业、技术先进型企业、动漫企业等科技型企业发展的企业所得税税率优惠，对科技型中小企业延长亏损结转年限。
2.激励技术创新活动的税收优惠政策。主要包括鼓励研发投入的研发费用加计扣除优惠，促进技术交易的增值税免税（非企业单位可选择简易征收）与企业所得税减免优惠，支持科技成果转移转化的技术入股递延纳税优惠等。
3.引导科技创新投资的税收优惠政策。主要包括针对各类投资主体的创业投资与天使投资的70%在企业所得税或个人所得税税前扣除优惠，符合条件的研发用仪器设备一次性摊销或加速折旧优惠，高校院所进口国内不能生产或性能不能满足需要的研发用品进口税收免增值税和关税。
4.奖励科技创新人才的税收优惠政策。主要包括对非营利性科研机构、高校等单位的科技人员因职务科技成果而获得的现金奖励减半计征个人所得税，非上市企业对科技人员的股权激励个人所得税递延纳税等。
5.支持孵化服务的税收优惠政策。主要是对符合条件的科技企业孵化器、大学科技园和众创空间为孵化企业提供的房产和土地免征房产税和城镇土地使用税，孵化服务收入免征增值税。
（二）若干难点和不足
相比较更加快速发展与变化的科技创新和新兴产业，我国现行税收政策仍然不足以应对，在适应、激励和引导科技创新方面还存在一些不足，不利于我国迎接新时代的科技创新挑战。
1.财政政策与税收政策在某些重要方面搭配不当。两者对中小企业技术创新都缺乏直接支持。一方面，2018年，我国对科技型中小企业研发费用75%的特惠性加计扣除优惠扩大至所有企业。另一方面，中小企业技术创新获得财政资助的范围也大幅缩水。2015年国家科技计划整合，“科技型中小企业创新基金”并入新成立的“国家中小企业发展基金”，对中小企业技术创新的支持方式也由无偿资助转变为引导社会资本参与的股权投资。但引导基金方式大幅缩小了支持范围。据公开资料显示，国家中小企业发展基金已有4只子基金，认缴总规模195亿元，共完成投资项目222个，但与科技型中小企业创新基金年度支持6400个项目相比差距很大。相反，美国、英国、法国、加拿大、日本、澳大利亚等很多国家都对中小企业技术创新给予特惠性的研发税收优惠，包括优惠力度更大、可获得税收返还等。比如英国小企业研发费用允许130%的加计扣除，且不足抵扣部分在一定比例内可获得税收返还；大企业研发税收抵免率为11%，核算为加计扣除比例约55%，无税收返还。日本对资本额或出资金额在1亿日元以下的中小企业研发支出给予12%~17%不等的税收抵免率；大企业抵免率为10%。加拿大对小企业研发支出的抵免率是35%，且不足抵免部分可获得一定比例的税收返还；大企业的抵免率则为20%，无税收返还。美国允许年收入不超过500万美元的小企业将研发税收抵免额用于抵免企业为员工代扣代缴的工薪税，年度抵免上限为25万美元。同时很多国家还对中小企业技术创新给予无偿资助，如美国小企业创新研究计划（Small Business Innovation Research，SBIR）、英国小企业研究与技术奖励计划（Small Firms Merit Award for Research and Technology，SMART）等。
财政政策在引导社会资金增加基础研究投入与产学研深度合作方面未有明显突破，税收政策也缺乏足够支持。如前文所述，我国面临基础研究社会投入严重不足和产学研合作缺乏深度的重大挑战。一方面，财政政策主要通过自然科学基金、企业联合高校院所承担政府科技计划项目等传统方式给予支持，但是对社会资金的撬动作用不强，联合承担的形式痕迹明显、研发资源与合作仍然处于割裂状态。另一方面，现有税收优惠政策对基础研究投入和产学研合作未有直接支持。比较而言，法国、美国、英国、澳大利亚等很多国家都对产学研合作和基础研究给予税收激励。比如，法国允许一般外包研发费用100%计入抵免额基数；但如果企业将研发项目转包给与其没有依存关系的公立研发组织、有权授予硕士以上学位的高等教育机构、科技合作基金、科研公立机构、经认证投资于研究领域的公共基金等，研发支出按实际发生额的200%计入抵免额基数。美国一般外包研发费用65%计入抵免额基数；但对于企业支付给合格研究团体的外部研究费用，可75%计入抵免额基数；支付给合格小企业、大学或州立实验室的外部研究费用，可100%计入抵免额基数；基础研究增量与能源研究总量可享受特别抵免，抵免比例20%。
2.我国基本税制某些方面不利于科技创新。个人所得税税制不利于激励天使投资人和高端科技人才。第一，我国现行个人所得税税制并不适应天使投资特点。个人是天使投资（股权众筹）的主要组成，投资所得主要是股权转让所得，投资项目多、期限长、风险高。但在现行税制下，不论持股时间长短，股权转让所得都适用20%税率。某一投资损失不能抵扣其他投资所得，亏损也不能向后结转。但在很多国家实施的资本利得税制下，长期资本利得适用较低的个人所得税税率。某一长期资本亏损可在限额内抵扣当年的全部长期资本利得，不足抵扣部分还可在以后年度结转扣除。为支持天使投资，我国相关税收优惠也给予天使投资个人合格投资额70%税前扣除的税收优惠，但扣除要求过于严格，导致鲜有个人享受优惠。第二，我国工资薪金所得适用的最高边际税率高达45%，远远高于其他类型所得适用的税率，在世界上也属于较高水平。这不仅不利于鼓励劳动和支持高端人才，而且大幅增加了高科技企业的人力成本。
合伙企业所得税制不利于支持合伙创业投资个人合伙人。在我国现行合伙企业所得税制下，合伙企业计算应纳税所得额，投资所得和损失无法按照流经原则“穿透”至合伙人；个人合伙人视为个体工商户适用边际税率最高为35%的生产经营个人所得税。但是有限合伙个人在本质上是股权投资者而非生产经营者，投资收益却不能适用20%的税率。为规范相关税收政策，我国允许合伙创业投资企业每3年可从“单一投资基金核算”和“年度所得整体核算”中选择其一，选择前者的个人投资者适用20%的税率，后者仍适用个体工商户税率。这虽然在一定程度上缓解了上述税负不公问题，但单一投资基金核算在成本扣除、亏损结转方面有严格限制，并未从根本上解决我国资本利得税制缺失对风险投资带来的不利影响，且大幅增加了税制复杂性、征纳成本和税收不确定性。反观风险投资发达的美国、英国，合伙企业的各类所得和费用都可以按照流经原则直接分配给合伙人，再由合伙人进行税收核算和申报，股权转让所得可独立出来适用较优惠的资本利得税税率。
非营利组织所得税优惠不利于科研类非营利组织发展与技术转移转化。我国非营利组织仅能就其捐赠、政府补助、会费和存款利息收入免缴企业所得税，从事科研服务类经营活动（如横向课题、技术合同）产生的收入则正常纳税。但是科研类非营利组织有偿提供技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等科研服务，既是支撑其长期生存发展的重要基础，也是实现其公益性目标、促进技术转移转化的重要途径。相比而言，很多国家非营利组织的免税收入范围较广且可享受的税收优惠较多。比如，美国按照非营利组织经营活动与其组织目标和宗旨相关与否，将非营利组织经营性活动划分为相关和无关两类，其中相关经营活动所得免征企业所得税。此外，美国非营利组织还可享受财产税、销售税和联邦失业税等免税优惠。
增值税制度不利于科技创新与新兴产业发展。我国现行增值税制度主要参照欧洲，通过以票控税的征管模式在每一个生产和经营环节实现“道道征，道道抵扣”。这种传统的增值税制度起源于大工业经济时代，适应工业经济以机器、原料和产业分工为基础的传统生产方式。但在数字经济时代，人力资本、知识资本、数据资本成为价值创造的新要素，产业链条缩短、产业融合加强，生产方式和组织方式多样化。新的生产要素无法视为进项获得进项扣除，从而加重知识密集型产业和企业的税收负担。事实上，国际上实行的增值税模式多样，除了欧洲传统模式，澳大利亚商品和劳务税模式、日本消费税模式都比较有特点，税率较低、复杂性下降。美国则一直仅在最终消费环节实行零售商品销售税，而非增值税。
3.创新主体特惠性优惠的精准性与创新行为普惠性优惠的公平性有待进一步提高。针对特定行业或企业群体的选择性税率优惠过多，部分政策目标精准性不高。如前文所述，我国对特定高新技术行业或技术领域给予多种企业所得税税率优惠，这种针对创新主体的选择性特惠在政策精准性方面有一定劣势。因此，此类政策的优惠条件和对象必须更加聚焦，但我国此类政策有的已偏离政策初衷，优惠对象范围过大。比如，高新技术企业的政策初衷是支持具有核心知识产权、持续研发投入的快速成长企业，因此较小和较大规模的企业占比不应过高。但据统计数据显示，2017年营业收入大于10亿元和小于2000万元的高新技术企业占比分别达到4%和40%，享受的高新技术企业所得税减免额占全国比重分别达到57.61%和0.94%。此外，高新技术企业税率优惠针对的是企业全部所得而非核心知识产权或研发相关所得。国际上并未发现与我国高新技术企业完全一致的税收优惠，虽然从优惠内容、目标和方式看，欧洲专利盒政策较为相似，但其优惠仅针对知识产权收入，这有助于政策精准性的提升。
部分普惠性税收优惠尚存待普惠地带。主要包括：研发费用加计扣除存在享受优惠的行业负面清单，但研发活动实际上发生在各行各业，国际上看，尚未发现有国家设置研发税收优惠行业的负面清单，韩国、印度、南非等少数国家规定了享受优惠或者给予加强优惠的正面行业清单；间接持股平台无法适用非上市企业股权激励递延纳税，但在实践中，很多企业出于股权管理、融资、工商登记变更等需要，成立有限合伙制的间接持股平台，代激励对象持股；母基金不适用创业投资和天使投资优惠，因母基金不直接投资项目，有限合伙制母基金也无法成为有限合伙制子基金的法人合伙人，因此无法适用现行优惠；技术转让所得税优惠仅适用企业纳税人，个人没有相似优惠，而美国、法国等国家将个人技术转让所得视为资本利得适用优惠税率，德国对个人技术转让所得给予免税优惠。
4.科技创新税收政策有待进一步加强服务、管理与评估。研发项目鉴定无法提前预判，企业涉税风险增加。企业研发项目是否属于研发，是其享受研发税收优惠的第一道门槛。我国企业所得税优惠目前采用“自行判别、申报享受、相关资料留存备查”的办理方式，很多企业特别是服务业企业，对研发项目把握不清或者没有能力判断清楚，一旦判断失误后续税务风险较大。因此，部分企业出于谨慎性考虑，主动放弃申请优惠或者减少申请的研发项目。国际上多数国家对研发项目设置了前置审核环节，巴西、印度、日本、南非等国家要求研发项目必须前置审核。在申请享受研发税收优惠之前，日本企业必须就其研发项目上报“经济、贸易和工业部”审批，巴西企业研发项目必须经过“科学和技术创新部”审批，南非企业研发项目则必须经过由科技部和税务局有关人员组成的评审委员会审核。法国、澳大利亚、新加坡等国家允许企业自愿选择是否前置审核。法国设有先行审批制度，在自愿前提下，企业在研发项目启动前就可向法国高教科研部提出鉴定申请；澳大利亚设有事前技术先进性裁定制度，企业可就其正在开展的研发项目向澳大利亚“创新与科学委员会”的“工业、创新与科学司”申请裁定；新加坡税务局成立了“技术咨询委员会”，企业在提交优惠申请资料时可主动要求将其研发项目转交技术咨询委员会鉴定。
创业投资企业备案难。我国创业投资企业必须按规定完成备案才可以享受投资额税前扣除优惠，备案要求虽有利于税务部门操作，但本质相当于实质性审批。据调研，民营创业投资企业常因注册或管理资本总量太少、投资人或管理人员人数太少、经营场所不正规或办公区域太小、未建立风险防控、信息披露制度不完善等无法完成备案。
“公益性税前扣除捐赠资格”与非营利组织“免税资格”并不统一。我国捐赠者若享受税收优惠，捐赠对象必须在各级民政部门公布的“公益性税前扣除捐赠资格”名单内。但民政部门公布的单位基本都是基金会，接受社会捐赠的科研类非营利组织基本不在其列。但在美国等国家，非营利组织只要取得“免税资格”，其捐赠者就可享受税前扣除等捐赠税收优惠。
部门数据和信息不能共享，税收政策缺乏系统性评估。国际上，美国、英国、日本、韩国等很多国家都在不同程度上建立了税式支出预算，科技创新税收优惠产生的税式支出会不同程度地公开；重要税收优惠政策的系统评估也定期开展，有的还会向社会公开；评估结果则推动了这些国家研发税收优惠政策的不断完善，美国、英国等国家的现行研发税收优惠都经历了10次以上的修订。
5.科技创新税收优惠政策之间缺乏有效的协调配合。部分政策对象重叠，影响政策效果。我国实施了很多针对特定高新技术行业和高新技术领域的企业所得税税率优惠，两类政策目标存在高度重叠，受惠的高新技术领域在很大程度上可以涵盖受惠的高新技术行业，不利于政策效果的有效发挥。此外，此类政策基本都是选择性的“门槛式”税率优惠，征管成本、税收成本都较为高昂。
部分政策优惠方式冲突，影响政策效果。研发费用加计扣除是税基式优惠，税收优惠额度受企业所得税税率影响，税率越高，优惠额度越高。我国企业所得税税率优惠众多，相比较25%的普通税率，享受优惠税率的企业从研发费用加计扣除中获得的税收优惠额度较少，优惠政策的激励效果将打折扣。在世界企业所得税税率不断下调的大背景下，为避免税率波动对研发税收优惠效果的影响，美国、法国、加拿大、英国、日本、韩国等大多数国家都采用了研发税收抵免的优惠方式。
普惠性优惠基础上的特惠政策应用不足，不利于多重政策目标的实现。我国目前仅是在行业性固定资产加速折旧优惠中针对小微企业设有特别优惠。但对于某些重要的精准性政策目标，在普惠基础上给予特惠是重要选择。以世界上广泛实施的研发税收优惠为例，除了针对中小企业、产学研合作和基础研究的特惠外，很多国家还探索了其他方面的特惠。比如韩国对属于新经济增长引擎的技术领域企业给予特惠，日本对研发投入增速较高的企业给予特惠。日本企业研发投入增加5%可享受9%的研发税收抵免，增加约22%可享受14%的研发税收抵免。日本、韩国等国家的研发税收优惠采用研发投入总量与增量优惠相结合的优惠方式，以提高政策边际效果。
四、初步政策建议
完善有利于科技创新的税收政策绝非一日之功，需要进一步研究与探索，逐步推进。
（一）改革基本税制
1.加快个人所得税税制改革，降低工资薪金最高边际税率，对资本利得分类征收。一方面，未来个人所得税税制改革应加大收入分配调节力度，对劳动所得轻税，将工资薪金最高边际税率降至35%；另一方面，加快个人所得税的综合征收改革步伐，但对资本利得分类征收，且允许按年度综合纳税，长期资本利得可适用较低税率，资本损失可抵扣资本利得。
2.合伙企业所得税制允许投资所得与损失按照流经原则“穿透”至合伙人，由合伙人核算相应的应纳税所得额。适时加快合伙企业所得税制的改革和细化，伴随个人纳税人在经济活动中地位的不断上升以及个人所得税税制改革的深入，合伙企业不再作为应纳税所得额的核算主体，而是成为真正的“穿透实体”。
3.改革现行增值税制，征税环节向消费终端转移。短期来看，简并增值税税率至两档，标准税率10%左右，低档税率维持6%。长期来看，以最终消费环节的消费税取代增值税，或将增值税征税环节由生产和经营环节向消费终端环节转移。目的是使征税对象不再集中在企业，而是个人；征税环节不再集中在生产和流通，而是分配和消费。
（二）探索税式支出预算管理制度，完善政策管理与评估
1.探索建立针对科技创新税收优惠政策的税式支出预算管理制度。可以激励科技创新的重点税收优惠政策为税式支出对象先行先试，在精准掌握优惠规模的基础上，实施政策评估，统筹科技财政总支出，为政策决策的精准性和法治化奠定基础。
2.完善政策管理与评估，促进政策落实与完善。赋予企业研发项目提前鉴定的选择权，消除企业相关涉税风险；根据创业投资的特点，建立单独的创业投资企业备案制度；对科研类非营利组织建立单独的监管机制，允许科研类非营利组织获得“免税资格”后自动获得“公益性税前扣除捐赠资格”；相关部门建立数据和信息共享机制，定期将重点政策逐一开展深入、全面评估，评估成果共享并作为未来政策完善的重要依据。
（三）优化税收优惠政策布局，探索高新技术企业发展新思路
1.扩大普惠性优惠范围，对所有创新行为形成激励。取消研发税收优惠的行业负面清单；允许有限合伙制创业投资基金的合格投资额抵扣“穿透”至其有限合伙制母基金的法人和个人合伙人，但仅允许“穿透”一次，以使母基金享受现行创业投资税收优惠；允许非上市公司间接持股平台合伙人或股东享受股权激励递延纳税优惠；个人技术转让所得给予减免税优惠。
2.对确需支持的创新主体的创新行为给予特惠性优惠。对中小企业技术创新给予特惠或补助，在研发费用加计扣除优惠中，对中小企业给予更大的优惠力度，允许不足扣除部分可获得税收返还或相当数额的直接财政补助；科研类非营利研发组织的科研相关经营所得免征企业所得税，包括有偿提供技术开发、技术转让、技术服务与技术咨询以及横向课题等科技服务活动所得可以获得免税优惠。
3.整合针对高新技术行业和高新技术领域的选择性特惠性优惠。笔者认为有两种优化思路：一是将行业性税率优惠整合进高新技术企业税率优惠；确需支持的重点行业建议更多采用行业性投资基金或引导基金方式给予支持，避免有违WTO专项补贴之嫌。二是取消所有选择性税率优惠，对于确需支持的行业或技术领域，在研发税收优惠中给予更大优惠力度，同时也可给予相应的投资基金支持。确需税率优惠支持的行业，建议设置优惠上限和（或）优惠期限上限，优惠对象可向新产品所得聚焦。具体方案的选择还需视企业所得税基本税率是否下调，国际税收规则变化、我国财政政策变化等因素综合考量。
4.调整和优化高新技术企业政策，提高政策精准性。若保留高新技术企业税率优惠，必须对优惠对象增加限制。笔者认为有两种优化思路：一是不允许大规模和小规模企业申请和享受该优惠，享受优惠的所得范围缩小至“高新技术产品所得”。二是结合技术转让的企业所得税优惠，合并成“专利盒”优惠。
5.探索研发税收抵免的优惠方式，避免税率变化带来的优惠不确定性和激励效果的减弱。企业所得税的一般税率越低、税率优惠越多或者税率变化越频繁，企业在加计扣除优惠方式下可获得的税收优惠额度越低，或者不能提前确定优惠额度的可能性越大；相反，税收抵免不会使企业面对上述问题。
（四）对重点创新行为灵活用好特惠性优惠，突出政策导向
1.对研发投入增量给予更大优惠。《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确提出加大研发费用加计扣除力度。但我国75%的加计扣除比例已经处于世界中等偏上的优惠水平，这种优惠力度并不是越高越好，政策边际效果很可能是下降的。因此，加大研发费用加计扣除比例建议增加条件，比如仅对研发费用增量给予更大的加计扣除比例。
2.对科学研究和产学研合作支出给予更大优惠。科学研究投入的界定在较难操作的情况下，建议选择较为明确或较为接近的研发投入替代。因此，以下研发支出可在研发税收优惠中获得特别优惠：企业委托高校院所或与之合作的研发支出；企业与高校院所共建科学实验室的研发支出；企业参加国家科技计划项目的匹配资金投入；企业与自然科学基金委共建联合基金的资金投入；企业运营国家实验室的资金投入；等等。具体优惠形式包括：允许上述支出100%甚至更高比例计入可加计扣除范围，或者允许加大上述支出的加计扣除比例至100%甚至更高。
3.对科学捐赠给予更大优惠。对专注科学研究的公募基金会、非公募基金会“研究基金”以及科研类非营利研发组织的现金捐赠，允许提高税前扣除比例，甚至允许税前据实扣除，个人和企业捐赠者的不足扣除部分延长结转年限。同时，进一步简化申报和获得捐赠证明的程序。上述享受税收优惠的基金会由科技部门与民政部门联合确定，且与科研类非营利组织共同接受相关部门更加严格的监督审查。
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