【文章精选】王路昊、林海龙、杨梅丨相邻区如何融入区域一体化合作体系 : 以长三角经济合作的制度扩散为例丨2023年第2期

相邻区如何融入区域一体化合作体系：以长三角经济合作的制度扩散为例

◉王路昊 林海龙 杨梅

【摘要】本文旨在解释城市群周边相邻区不断加入既有区域一体化合作体系中的过程和机制。对此，本文引入制度扩散的视角，以长三角经济区为例，探索了地方政府区域合作的制度扩散过程和动力机制。具体来说，本文借助长三角城市政府官网2008—2019年经济领域相关的协议数据，揭示了长三角经济区从16个城市到26个城市的扩散过程，即由前制度化和准备阶段的离散式、有限融入，转向理论化阶段的聚焦式、整体融入，最后到全面扩散阶段的集群式、全面融入的制度扩散过程。以此为基础，本文进一步发现了相邻区融入区域一体化合作的制度扩散机制，即在中央省城市的自上而下为主的制度压力机制下，还存在多重的次生环境和制度性张力，而城市政府在融入区域一体化合作体系时，能够通过平衡、选择和消解三种策略应对解决。制度扩散视角的引入，也启发我们更多关注区域合作扩散中的多重制度逻辑以及制度扩散背后的形式化问题。

【关键词】相邻区；区域合作；制度扩散；长三角

【作者介绍】王路昊：西南交通大学公共管理学院副教授，859866@163.com；林海龙：电子科技大学公共管理学院硕士研究生，xx6623208@126.com；杨梅：电子科技大学公共管理学院硕士研究生，1103938349@q.com。

【引用格式】王路昊 林海龙 杨 梅. 相邻区如何融入区域一体化合作体系:以长三角经济合作的制度扩散为例[J]. 公共管理与政策评论, 2023, 12(2): 4-23.

—文章结构—

一、问题的提出和文献回顾

二、理论基础和研究方法

（一）理论基础：制度扩散相关理论的引入

（二）研究方法：数据收集与分析

三、长三角经济合作的制度扩散（2008—2019年）

（一）前制度化和准备阶段（2008—2012年）：离散式、有限融入

（二）理论化阶段（2013—2015年）：聚焦式、整体融入

（三）全面扩散阶段（2016—2019年）：集群式、全面融入

四、制度扩散的动力机制：自上而下过程中的多重张力

（一）平衡策略：都市圈之间制度环境与技术环境的张力

（二）选择策略：区域大环境与省域小环境之间的张力

（三）消解策略：省地博弈中耦合和脱耦之间的张力

五、结论与讨论

一、问题的提出和文献回顾

随着我国城市化进程和区域一体化发展进入新的阶段，如何促进相邻区更好地融入区域一体化合作的体系成为当前区域发展战略中的重要议题。例如，《长江三角洲城市群发展规划》将促进“省际毗邻重点地区一体化”作为其发展目标之一；《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》也强调需要“强化区域中心城市互动和毗邻地区协同”。不难发现，一方面，城市群在不断吸纳和整合周边的相邻区，其结果是城市群的边界和规模在不断地扩张，如从关中天水经济区扩张到关中城市群，以及从成都平原经济区拓展到成渝地区双城经济圈，等等。另一方面，则是相邻区如何融入既有的区域合作体系，从而借助既定的合作框架和体系，解决区域治理中的相关问题，并促进城市化水平的提高和区域均衡发展的实现。对此，一个亟待解决的问题是，如何理解城市群周边相邻区的城市政府加入既有区域合作体系的过程，以及背后的动力机制和行动逻辑？

总体而言，对于该问题的相关研究还较少，而既有研究也仅仅是有限地注意到了相邻区融入一体化过程中的基础设施建设和产业发展融入的问题。进言之，既有研究普遍认为交通接轨和基础设施建设是相邻区融入区域一体化的重要基础所在，与此同时，文献中也较多关注到相邻区在经济差异方面的问题，并主张通过产业扩散和链接等实现区域经济的融合发展。此外，还有一些研究关注到了城市群边界和规模扩张的现象，并初步描述和刻画了城市群的地域空间变化和区域合作中的制度问题。如珠三角城市群从行政区划的调整，过渡到非正式治理模式的融合，最后迈向一体化的趋势，完成了治理结构的制度变迁。京津冀城市群则在空间扩张过程中表现出环状、扇状和轴向扩张的特征，并由此产生不同的溢出效应。值得注意的是，已有研究的焦点在于区域合作或区域治理走向正式化的这一趋势，即强调了城市政府之间的合作越来越正式，合作模式的制度化水平也越来越高。由此，不少研究都描述和分析了，随着协议、规划、方案、计划等合作形式的正式化，以及法律、法规、政策等正式政策文本的联合发布，在动态演变过程中城市群中的各级政府逐渐形成了多主体协同共治的成熟网络格局。

综上所述，既有研究还存在以下一些缺失和不足：第一，既有研究尚未充分解释相邻区如何融入区域一体化的既有合作体系的问题，其更多将政府干预和治理的行为默认为一种理所当然。由此，忽视了政府加入既有合作体系背后的复杂机制和逻辑。例如，已有研究更多强调了合作过程中的收益、风险等理性选择的问题，但合作边界和规模的扩张其实往往又离不开中央和省级政府基于规划引导带来的制度压力因素。第二，相邻区的融入与区域一体化的发展是一个共时的过程，即一方面相邻区在融入既有的区域一体化的合作体系之中，另一方面，原有参与者之间的合作水平和模式也在不断升级和发展。二者之间是相辅相成的关系，共同促进着区域融合和均衡发展。已有研究对此的认识还不够充分。第三，已有研究往往过于强调了地方政府参与区域合作或治理中正式合作的趋势和影响力，但事实上，区域合作在正式制度扩散的背后，其实依然存在着大量非正式制度行为的变化，如考察、学习、交流、调研等非正式的合作其实依然是地方政府区域合作行为的主要形式。特别是，在类似经济、创新方面的合作中，由于缺乏有效和有力的政策工具，地方政府的区域合作依然需要依靠大量的非正式制度行为来支撑和落实。可见，相邻区加入区域合作体系的背后，存在着制度压力和非正式制度行为等复杂问题。因此，从制度研究的角度出发，相邻区融入区域一体化合作体系的过程，其实可以被认为是区域合作作为一种重要的治理模式或制度性行为被更多的地方政府所采纳和扩散的过程。

二、理论基础和研究方法

（一）理论基础：制度扩散相关理论的引入

本文通过引入组织制度主义中制度扩散的相关概念和理论来重新理解地方政府区域合作的扩散过程和机制。诚然，一方面，在公共管理的研究中，更多使用政策扩散的概念而非制度扩散，且组织制度主义与政策扩散的相关文献相互影响甚多，例如，制度扩散中的同构（isomorphism），脱耦（decoupling）等概念已经广泛运用于政策扩散的解释当中，而政策扩散的现象也逐渐受到组织制度主义的关注。但另一方面，二者关注的重点也有差异之处。总体而言，制度扩散的研究往往更加注重同构、制度逻辑、合法性和脱耦等问题，而政策扩散则更加注重政策属性、政策学习、政策迁移、政策条件和政府间结构。本文之所以使用制度扩散而非政策扩散的原因则在于，一方面，相邻区政府加入既有的区域一体化合作中的组织行为，更多是一种推动制度扩散的制度性行为，而非是采纳或执行了一种新的政策。正如既有的区域合作研究中所指出的那样，我们可以将合作理解为一种制度性行为或是制度性集体行动，但却不应将其理解为是一种政策或政策创新，尤其是大量的非正式合作行为的扩散，如磋商、互访等，很难被定义为政策的扩散。另一方面，相邻区加入区域合作体系的行动，更多受到了纵向和横向制度环境和同构压力的影响，存在着脱耦、多重制度逻辑等现象，也更符合制度扩散的特征。

由此，相邻区融入区域合作的组织行为中既有正式的制度性行为，如上级的统筹规划、政策激励等，也有非正式的制度性行为，如地方之间的磋商、互访等。而事实上，很多时候，组织恰恰更多是通过非正式的制度性行为，在制度扩散中来实现组织符号的互动进而与区域中的重要组织保持战略行为的一致性以寻求组织认同。总之，正是通过城市政府的一系列制度性行为促进了区域一体化合作中既有制度要素的扩散。需要指出的是，制度扩散的过程，既包含原有区域内合作的进一步深入和发展，又包含了相邻区融入的过程，二者在制度扩散中共同发生且相辅相成。

进一步通过制度扩散和变迁的相关理论，我们能够更准确地理解区域一体化合作作为一种制度性安排被地方政府逐渐接受和采纳的过程。受到库恩“范式”理论的影响，霍尔提出了“政策范式”（policy paradigm）的概念。该观点认为，制度调整当中存在着“平衡”的情况，即缓慢的制度调整，也存在着大量“反常”时的“间断”情况，即激烈的政策变革。新制度主义学者格林伍德（Greenwood）和萨德达比（Suddaby）等人对于制度变迁的研究体现了这一思想，他们把制度的扩散和变迁过程划分为了六个阶段：（1）突发的扰动，是指制度环境中的变化对于既有组织和制度安排的一系列挑战，旧制度在这个阶段遇到危机；（2）去制度化，即对于原来制度安排的脱离，新的制度创新开始；（3）前制度化，即制度化的准备阶段，包括重要技术和可行性的落实；（4）理论化，主要包括对于新制度安排在合法性方面的说明和获取；（5）扩散，即新的制度开始被广泛接受和采纳；（6）再制度化或流行，是指制度扩散的结果，要么是在现实中再次遇到挑战而调整甚至改变，要么成为流行和潮流。可以说，地方政府区域合作在我国的发生、发展和扩散的过程，相当程度吻合了以上六个阶段。而相邻区融入区域一体化合作则主要对应着第3~5个阶段，即相邻区需要对既有的合作体系，经过前制度化的准备，合法化地说明和获取，最后才进入新制度的采纳。

而关于制度扩散的动力机制，主要来源于两方面：一是政府组织在技术环境下的效率逻辑的预设，如资源禀赋差异和优势互补，以及经济收益的最大化，即考虑在选择、信息、谈判、执行、代理等诸多交易成本之下，寻求合作的最大化预期收益；二是由制度环境引起的合法性（legitimacy）逻辑，即地方政府可能基于制度环境中的广为接受（taken for granted）的理念以及“适当性逻辑”（logic of appropriateness）的因素而参与到区域合作之中，由此形成了一种制度性行为同构或趋同的现象。因此，在制度环境的压力下，以及效率和合法性的张力之间，组织制度主义进一步强调了“嵌入的能动性”（embedded agency），即组织既存在着在结构性的制度压力下实施制度扩散的组织行为，也存在着通过脱耦等方式能动地进行去制度化的组织行为。此外，制度环境和技术环境也非单一，近年来，组织制度主义越发认识到制度扩散中的制度逻辑往往是复杂的，扩散往往基于多重制度逻辑而产生，由此也为组织行为的更多能动性和策略性提供了空间和可能。

综上，通过引入制度扩散的理论视角，能够有助于我们发现区域合作的制度扩散背后存在着复杂的动力机制。下文将从长三角城市群经济合作从16个城市扩散到26个城市的过程进行具体的分析。

（二）研究方法：数据收集与分析

正如国务院颁布的《长江三角洲城市群发展规划》（以下简称“发展规划”）所指出的：“长江三角洲城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一。”“发展规划”所认定的长三角26个城市，横跨上海市、浙江省、江苏省和安徽省，国土面积21.17万平方公里，约占全国的2.2%。2019年常住人口1.49亿，GDP为13.01万亿元，分别占全国的10.1%、13.1%。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上正式宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。如表1所示，长三角作为我国城市群发展的典型代表，其总体经济发展水平和创新能力走在前列。

而长三角经济合作的发展历程，也是一个典型的相邻区融入一体化的过程。从1982年，上海经济区成立时的10个城市，逐渐发展为20世纪初以上海、南京、苏州、杭州、宁波等16个核心城市为主的长三角经济圈，再到形成2016年“发展规划”中上海、南京、杭州、合肥等涵盖三省一市共26个主要城市的长三角城市群，直到2019年，第十九次长三角城市经济协调会中成员扩展到41个。其区域合作的边界和规模的扩张过程能够反映出相邻区融入城市群的过程中制度扩散的复杂性。总体而言，借助制度变迁的“间断均衡”模型，可以发现，长三角区域合作的制度扩散主要经历了五个阶段（见表2）：（1）旧制度的危机（1982—1996年）：即传统城市经济治理遭遇挑战，上海经济区成立，开始尝试经济合作的讨论，但尚未有成熟的经济合作模式或方案；（2）制度创新的摸索（1997—2006年）：长三角经济圈初步形成，长三角地区的传统16个城市政府之间更多实质性的经济合作开始形成；（3）前制度化和准备阶段（2008—2012年）：2008年，长三角城市群正式进入国家视野，相关合作模式已经初步成熟，同时，安徽开始探索加入的可能，长三角城市群正式开始准备从16个城市群扩张到26个城市群；（4）理论化阶段（2013—2015年）：区域合作开始逐步向安徽省扩散，越来越多的经济合作产生，为之后26个城市规模的经济区域上升到国家战略层面做好了理论化的准备；（5）全面扩散阶段（2016年至今）：在2016年，国家层面的“发展规划”出台并正式认可了26个城市组成的长三角城市群，随后，在自上而下的强制性同构下，经济合作开始全面展开。可以发现，随着制度化的程度越来越高，区域合作迈入下一个阶段所用的时间也越来越短，这也符合“间断均衡”模型中，制度创新往往更加困难，而一旦制度创新获得认可，合法性就会快速开始传播和扩散的基本预设。当然，如上文所述，由于当前区域合作的政策工具和模式并未完全成熟，并存在大量依赖非正式制度行为实现扩散的现象，所以，长三角城市群的经济合作还处于未完成的状态，也有待于扩散中进一步的制度创新。

为测量和观察长三角经济合作的扩散过程，本文选择府际协议（Interlocal Agreements，ILAs）作为分析的数据。府际协议，作为城市群地方政府之间达成合作的一种方式，也是城市群内部的互动机制，能够准确衡量区域合作的复杂性。从府际协议的性质来说，制度主义学者将地方政府间的自愿协议看成是实现区域合作或一体化的一种方式。需要指出的是，府际协议不同于正式合同，它的范围更广，形式更灵活，既有通过法律约束途径的契约，也有通过加深了解的社会关系途径。因此，府际协议能够很好兼顾制度性行为的正式性和非正式性。

在数据搜集的时间周期方面，本文所关注的相邻区融入区域一体化的过程，主要集中在208—2019年这个时间段，也即对应着长三角经济区发展的后三个阶段。此外，需要说明，2019年，长三角进入了新的一次扩容，即从26个城市扩张到了41个城市，但目前其融入的时间还较短，很多新加入的地方政府在参与合作的制度化程度上依然较低。因此，为了更完整和清晰地揭示相邻区融入区域一体化合作体系的过程，本文旨在重点分析长三角的经济合作从16个城市拓展到26个城市的完整过程，同时也是长三角初步进入国家视野并逐渐上升到国家战略的过程。

数据来源是以长三角26市的官方网站作为封闭样本进行检索，累计收集到该时间段内长三角经济领域相关的府际协议1934条（见图1）。随后，本文按照协议名称、主体、时间、涉及部门、是否有上级参与、正式和非正式协议等进行了编码。其中，数据中的正式协议占比仅为10.03%，反映了长三角经济合作中大量非正式行为的存在。从图1可以看到，2009年、2012年与2017年为府际合作协议增速最快的三个时间点。图2呈现了长三角不同时期经济领域协议数量。

最后，根据不同时期的府际协议构建区域合作网络并进行网络结构分析。具体而言，本文经过进一步编码、转换形成关系矩阵，并将其导入VOSviewer1.6.11软件构建区域合作网络。VOSviewer1.6.11软件基于先进的网络布局和网络集群技术可以较为清晰地呈现各合作主体间的相对位置和相似性，颜色越深表明该部分的合作越活跃，距离越近则表明两者的关系越紧密（见图3、图5和图7）。而在网络结构分析上，本文主要分析点度中心度、中间中心度、接近中心度、网络密度、网络中心势等（见表3、表4、表5）。

三、长三角经济合作的制度扩散（2008—2019年）

（一）前制度化和准备阶段（2008—2012年）：离散式、有限融入

2008—2012年，是长三角从传统的16个城市开始初步扩散到26个城市的初始阶段，也是相邻区的城市尝试融入长三角既有合作体系的开端。在2008年，传统16个城市组成的长三角经济区进入国家视野（见表2），也标志着长三角的经济合作在中央层面获得了更高的合法性。同年，安徽省首次受邀参与长三角主要领导座谈会，则标志着长三角开始准备从上海、浙江、江苏的三位一体向相邻的安徽省进行扩散。从区域合作体系的整体情况来看，首先，如表3所示，整体网络密度（7.2985）和网络中心势（12.65%），表明该阶段区域合作的整体联系不紧密，集权性不明显，是一个相对松散的网络结构。其次，如图3所示，可以直观地看到，该阶段主要是以浙江省内的杭州都市圈和宁波都市圈，以及江苏省内的南京都市圈最为活跃，而此时相邻区的大多数城市因为还游离于传统的16个城市之外，合作的参与度不高。由此，反映出当时的经济合作则依然以传统长三角地区的16个城市为主，安徽省等相邻区的城市则非常边缘。

从相邻区的融入情况来看，绝大部分相邻区的城市处于合作体系的边缘，仅马鞍山进入了前16的一般核心层（见图4）。而此阶段，合肥都市圈也基本不成气候，缺乏对于周边城市的吸引力。马鞍山在这阶段也主要是基于自身“积极融入南京都市圈”的规划，而更多融入了既有的长三角合作体系当中。而包括合肥在内的其他相邻区城市，不仅在中心性等指标上表现出弱势（见表3），在合作协议的签订方面也没有足够的积极性（见表2）。换言之，该阶段的融入主要是基于相邻区各城市自发的策略和行动，是离散、零星和有限的，融入的整体水平也较低，处于前制度化和准备阶段。

（二）理论化阶段（2013—2015年）：聚焦式、整体融入

2013—2015年，是长三角传统的16个城市在中央的关注下进一步内部扩散，以及作为相邻区的更多城市基于模仿性同构加入区域合作中的过程。也正是通过一市三省越来越频繁和自发的合作行为，为从16到26的正式扩展做好了合法性等制度要素在内的理论化的准备。从区域合作体系的整体情况来看，首先，该阶段整体网络密度（5.378）有所下降，说明整体联系有所下降，但网络中心势（14.8%）有所提高，说明集权性变得更为突出，特别是南京都市圈、杭州都市圈的影响力有所提升（见表4）。其次，如图2所示，从协议数量的变化来看，江苏省内的城市在合作上逐渐活跃起来并略微超过了浙江省内的城市，同时安徽省的部分城市开始逐步参与到合作当中。最后，进一步从图5的协议网络来看，主要的变化包括：第一，安徽省的芜湖与滁州逐渐融入长三角一体化中来，这与芜湖、滁州于2013年正式加盟长三角经济协调会有重要关系，同时合肥都市圈也初现雏形；第二，浙江省内的城市也逐渐靠拢江苏省。

从相邻区的融入情况来看，随着合肥都市圈的初具规模，相邻区开始以整体的形式积极融入既有的合作体系中。一方面，合肥都市圈的合肥、马鞍山和芜湖都较前一阶段更加明显地参与到了长三角的区域合作中，合肥和马鞍山进入前10名的核心层（见图6）；另一方面，南京都市圈的影响力在这个阶段持续增加，比较表3和表4可以发现，这一阶段江苏的南京、常州等后来居上，在区域合作中的影响力超过了杭州和嘉兴。由此，马鞍山、滁州等也同样依靠着融入南京都市圈而在这一阶段提升了在长三角的位置。此外，盐城在这个阶段也在中心性方面有明显的加强，进入了一般核心层。总体而言，该阶段以合肥都市圈和南京都市圈为基础，相邻区通过聚焦到都市圈，整体式地加强了融入。相应的，安庆、铜陵等缺乏融入都市圈路径的城市则依然位于区域合作体系的边缘。

（三）全面扩散阶段（2016—2019年）：集群式、全面融入

随着国家对于26个城市组成的长三角城市群的认定，以及长三角上升到国家战略，长三角经济合作的制度扩散进入全面扩散的阶段。从区域合作体系的整体情况来看，首先，如表5所示，整体网络密度（17.36）要远高于前面两个时期，说明该阶段各地方政府联系较为紧密，而网络中心势（16.59%）较前一个阶段同样有所提升，则说明该阶段合作的集权化还在进一步加深。其次，如图2所示，长三角整体府际合作处于飙升状态，经济合作已经被长三角城市群的26个城市政府所广泛接受，同时府际协议数量也远远高于前面两个时期。最后，如图7的协议网络所示，相较于前两个时期，该阶段区域合作更为密切，一体化趋势更加明显，总体呈现大集群、一体化发展的扩散特点。但依然存在一些问题，一方面，安徽省的部分城市如安庆、池州、铜陵等依然游离于区域合作的边缘，而安徽省另一部分城市如芜湖、滁州、马鞍山一如既往地靠拢南京，合肥作为安徽省省会城市以及合肥都市圈中心城市对其吸引力不强。

从相邻区的融入情况来看，随着长三角区域合作体系的全面铺开，跨省地集群式融入初现雏形。首先，合肥都市圈和南京都市圈等依然如上一阶段发挥着吸纳相邻区融入的作用。其中，如图8所示，合肥依然保持在前10的核心层，南京的中心性也依然保持在前三（见表5）。但这一阶段的新趋势在于，安徽的部分城市进一步打破了省际边界，既加强与合肥的合作，又积极融入南京都市圈，其中，芜湖和马鞍山便是其中典型，他们都进入了前16的一般核心层。其次，盐城也继续突破了省际边界，通过加强与上海的合作，进入前10的核心层。最后，整体而言，如图2所示，虽然，安徽省的铜陵、安庆、池州、宣城以及浙江省的金华等一直处于网络的边缘位置，中心性不突出，但与前两个阶段比，其签署的协议文本的数量依然有较明显的增加。总之，虽然仍存在部分边缘城市融入困难的情况，但是该阶段相邻区的融入初步呈现出了突破都市圈和省际边界的趋势，形成了集群式、全面融入的新格局。

四、制度扩散的动力机制：自上而下过程中的多重张力

长三角的经济合作发展，呈现出典型的相邻区融入一体化的过程，从最初的上海经济区，发展为长三角经济圈，最后形成长三角城市群，正是随着城市群不断吸收和整合周围相邻区的加入，其一体化发展的趋势一直在稳步推进。在本文重点分析的近十多年的数据中，国家层面对长三角的高度重视是至关重要的，从2008年的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，及随后2010年出台的《国家发展改革委关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》再到2016年的《国家发展改革委住房城乡建设部关于印发长江三角洲城市群发展规划的通知》，以及2019年审议的“规划纲要”，都从国家战略层面有力地推动了长三角一体化的发展，为打造世界级城市群迈出了一大步。从三个阶段的合作网络来看，长三角大体上还是符合国家对于长三角“一核五圈四带”的战略规划，即图7的合作网络结构与图9国家制定的“发展规划”基本是保持一致的。可见，在我国威权治理的背景下，中央层面的关注和制度压力，以及自上而下的扩散模式，无疑是地方政府区域合作的制度扩散中最核心的动力机制。正是有赖于自上而下的制度压力，一方面推动着传统16个城市之间合作的发展和升级，另一方面亦促进了相邻区融入一体化的进程，带动了26个城市规模的经济合作能够全面展开。

具体而言，首先，自上而下的制度传导，为制度扩散和相邻区的融入提供了认知合法性，2010年的“区域规划”虽然强调了统筹上海、江苏和浙江，但规划的核心依然是传统的16个城市。故而，对于安徽等相邻区的激励和影响依然有限。而到了2016年的“发展规划”，26个城市的城市群规模被国家所认定，由此也增加了合作的合法性和制度压力。其次，自上而下的制度传导，为制度扩散和相邻区的融入提供了有效的路径，“一核五圈四带”确定了合作的核心城市，以及次级的合作圈和城市发展带，为城市政府进行合作选择提供了方向和路径。由此，也更进一步打破了之前离散型、零星融入的局面。最后，自上而下的过程中，省级政府起到了关键的承上启下的作用。尤其是都市圈往往存在省际边界，由此，省级政府能够在规划和引导都市圈的发展和辐射方面具有较大的影响力，例如，安徽省政府正是基于合肥都市圈的建设，加强了安徽各城市的合作，并以合肥都市圈作为整体向整个长三角进行融入。

但需要注意，在这个过程中也存在着对这种自上而下机制的三个反常：第一，如图5和图7所示，地理位置上同时相邻于合肥和南京的滁州，时而接近南京，时而接近合肥，在两个都市圈之间进行着平衡。第二，如图4、图6和图8所示，区域格局中最北端的盐城从边缘进入中心，与此同时南端的金华则一直处于边缘，且金华相邻的宁波都市圈也从中心退到边缘。第三，如图7所示，五圈中的合肥都市圈与南京都市圈处于制衡的张力之中，而且现实中，芜湖、马鞍山滑向了以南京为中心城市的南京都市圈，合肥作为合肥都市圈的中心城市对两市的辐射带动作用不足。

事实上，制度扩散中往往存在着复杂的制度逻辑，一方面，自上而下的过程中，产生了大量交错重叠的次生环境，如不同省辖区域，以及不同的都市圈、城市发展带等，正是这些差异化的次生环境和制度逻辑影响着制度扩散的过程和结果；另一方面，面对着制度压力以及不同的制度逻辑，相邻区的城市政府在融入区域合作体系的过程中，也存在着不同的策略和机遇，如可能相邻于不同的都市圈、城市发展带等，从而构成了应对各种压力和机遇的不同策略。下文中，结合具体协议文本的内容分析，我们将进一步探讨面临多重次生环境的张力时相邻区城市可以采取的组织策略，以及这些次生环境和策略对于如今的区域合作格局的影响。

（一）平衡策略：都市圈之间制度环境与技术环境的张力

第一种情景，是一些相邻区的城市虽然在国家的“区域规划”中不属于某个都市圈，但在地理位置和发展环境上却可能同时相邻于多个都市圈。例如，滁州既相邻于合肥都市圈，又相邻于南京都市圈（见图9）。虽然，在国家的“发展规划”中，滁州并不属于合肥都市圈，但早在2013年，合肥经济圈建设领导小组办公室会议便已经决定吸纳滁州。而在2016年，国家颁布“发展规划”之后，安徽紧接着颁布了《长江三角洲城市群发展规划安徽实施方案》，其中，合肥都市圈虽然同样以合肥、芜湖和马鞍山为主体，但是在规划中强调了“打造滁宁、合芜马、合淮、合六、合铜产业发展带”。故而，在省级方案下的制度环境之中，滁州更多被作为了合肥都市圈的一部分进行了规划。与此同时，滁州在地理位置与发展机遇方面，与南京也具有较大的便利性。由此，滁州同时也积极参与南京都市圈的相关联席会议，尤其在产业转移方面，宁滁之间有着更多的合作。尤其是2019年之后，南京和滁州还正式签署了共同落实长三角区域一体化发展战略合作框架协议，并开始共同开发宁滁毗邻区。在平衡策略下，滁州一定程度上实现了区域合作的融入，如表3、表4和表5所示，滁州从合作网络最边缘的位置逐步升到靠近中段的位置，在第二阶段还曾一度进入前16的一般核心层。

平衡策略，为面临多个都市圈或城市带发展路径的相邻区提供了同时融入的可能。一方面，省级政府的规划，能够通过行政权力和权威压力的方式增强地方政府之间合作的合法性。由此，被纳入合肥都市圈的滁州，具有与合肥等城市加强合作的压力。另一方面，地方政府的组织行为还会受技术环境的影响。因而，从技术环境的角度出发，积极融入南京都市圈，无疑更有助于滁州实现产业转移和升级的合作目标。因而，在实际的合作行动中，滁州在合肥和南京之间进行了有效的平衡，兼顾了合作中的制度环境和技

术环境。

（二）选择策略：区域大环境与省域小环境之间的张力

第二种情景，是一些相邻区面临着区域大环境和省域小环境的不同融入路径。例如，盐城和金华都不属于传统的16座城市，在融入过程中，他们就面临着选择区域大环境和省域小环境的问题，而二者实际上也采取了不同的选择策略。对于盐城而言，在国家和江苏省的城市群发展规划中其并未被寄予较高的期望，江苏省未将其纳入任何都市圈的规划，国家的“发展规划”中则仅将其作为沿海发展带的最北端。但盐城并未将自身局限于省域合作的小环境，而是更加重视区域合作的大环境，在现实中更多寻求与上海的合作并逐步进入长三角区域合作的核心位置（见图8）。通过“深化沪盐合作”的战略规划，2016—2019年，盐城与上海共同参与的府际合作协议达58条，其中单是双边协议就达到47条，非正式的双边协议达到35条，同阶段与上海的紧密联系仅次于嘉兴，特别是在2018年，盐城与上海就签订了多项合作框架协议，如与上海虹桥商务区签订《战略合作协议》、与普陀区政协签订《缔结“友好政协”协议》等。相比之下，金华则更加侧重于选择省域合作的小环境，在国家的“发展规划”中，金华被置于沪杭金发展带当中，但2016—2019年金华与上海共同参与的府际合作协议16条，其中双边协议仅4条，正式双边协议仅1条。而在省域环境中，金华又同时相邻于两个省内的都市圈，即杭州都市圈和宁波都市圈，进而在合作选择中金华更多选择了同时参与省域内两个都市圈的合作，而较少在合作中跨越省际边界，由此也导致其融入合作的程度远不及盐城。如图4、图6、图8所示，盐城成功实现了从边缘到核心的跃升，而金华虽然在第三阶段大量增加了区域合作，但其一直处于长三角合作格局的边缘位置。

在自上而下的制度传导过程中，形成交错重叠的各类次生环境，而选择策略为不同的城市融入区域合作体系提供了不同的路径。更多地融入省域环境，将有助于获得省级政府的重视，也更利于借助地理位置的便利建立更加深入和稳定的合作关系。但与此同时，局限于省域环境，又可能不利于融入区域的大环境。事实上，不只是金华受限于省域环境，在长三角区域合作的制度扩散中，整个宁波都市圈的影响力都处于一种持续下降中，如图4、图6、图8所示，宁波从核心层下降到了一般核心层，舟山从核心层下降到了边缘层，台州从一般核心层下降到了边缘层。换言之，只有进一步突破省域或都市圈小环境的局限，才更有利于融入整个区域的合作体系之中。由此，面临多重次生环境的情景，基于选择策略，相邻区融入区域合作的方式和程度也将存在

不同。

（三）消解策略：省地博弈中耦合和脱耦之间的张力

第三种情景，是一些相邻区的城市可能面临着省级规划与地方发展倾向之间的冲突。例如，安徽省的马鞍山、芜湖等城市在国家和省级规划中都属于合肥都市圈的重要组成部分，但在实际的合作中他们却更多融入南京都市圈当中（见图3、图5和图7）。这一现象的背后，是相关城市在融入策略中更多采取了消解策略，以此实现一种对于制度环境的脱耦，即组织试图达到一种表面与制度环境的要求一致但实际上脱离和消解制度环境中压力的目的。具体而言，一方面，安徽省政府早在《安徽省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就提出“推进合肥经济圈一体化发展”，《安徽省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则进一步提出“把合肥经济圈打造成全省核心增长极”。由此，基于中央到省的规划中，形成了强力的制度化压力。另一方面，安徽省内的芜湖、马鞍山等基于发展主义的倾向，在实际的合作网络中，更多选择融入南京都市圈之中。如马鞍山《马鞍山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要“积极融入南京都市圈”，《马鞍山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中更是直接提出“宁马一体化”。而2018年，南京市与芜湖市签署了《宁芜一体化合作项目框架协议》，则标志着宁芜一体化正式形成。而且，自2017年以来，马鞍山和芜湖便固定参加南京都市圈的党政联席会议。消解策略往往需要通过非正式制度性行为来实现其脱耦的目的。以马鞍山为例，其与南京之间签订的双边协议共计19份，其中非正式协议就有16份，而其与合肥签订的双边协议仅9份，非正式协议为8份。也即，在正式制度行为中，马鞍山维持了南京与合肥之间的平衡，但通过大量的非正式的双边协议，其又不断加深着自己与南京之间的合作密度。

消解策略在自上而下的制度传导中，为城市政府融入区域合作中的脱耦目的提供了可能。一方面，省级规划为所属城市融入合作提供了耦合的机会，马鞍山等城市需要在制度压力下进行合作来作为回应。另一方面，地方政府的组织行为在效率逻辑与制度压力的冲突之间还往往生成脱耦的动机，而从经济合作来看，南京的经济实力、创新禀赋和政策理念都要领先于合肥（见表1）。正如2017年，马鞍山市党政代表团考察南京时表示的那样：“南京发展理念新、创新能力强、产业层次高。”对马鞍山等政府而言，不仅能够通过融入南京都市圈来获得更多产业和创新转移的机会，同时也可以在政策学习等方面增加合作收益。由此，在自上而下的过程中，当面临着上级制度压力时，耦合与脱耦的兼顾，则往往需要依靠消解策略来实现。

五、结论与讨论

本文旨在解释城市群周边的相邻区加入既有城市群的区域合作，从而推动合作的边界和规模越来越大的过程。对此，本文将相邻区融入一体化的过程，视作一种制度扩散的过程，由此揭示了长三角经济合作从16个城市扩散到26个城市的完整过程，并进一步尝试厘清区域合作的规模扩张以及相邻区融入背后的动力机制。具体而言，相邻区的城市政府在融入既有区域合作体系之时最核心的动力机制，是以自上而下的制度传导。但在自上而下的过程中，又产生了不同的次生区域和环境，如都市圈、城市发展带等，由此对于相邻于多个次生环境的城市又存在着不同融入策略。即面临制度环境与技术环境的张力时，可以基于平衡策略来同时融入；面临区域大环境与省域小环境的张力时，可以基于选择策略重点融入一种；面临省地规划中耦合与脱耦的张力时，可以运用消解策略来实现地方的利益。在这个过程中，可以发现省级政府扮演着上传下导的关键角色。

本文对于相邻区融入区域合作过程和机制的探讨，也有助于进一步理解区域合作问题。一方面，相邻区融入区域一体化合作的过程，同时也是区域一体化自身不断完善和发展的过程，因此制度扩散既发生在原有一体化的地区辐射相邻区，也发生在原有合作区域的内部。二者相辅相成，共同促进了区域的融合、扩张和发展。另一方面，本文也为区域合作中普遍存在的隐性的过度竞争问题提供了新的思考。本文同样发现了省际和城市间的竞争依然存在，并一定程度上阻碍了相邻区的融入过程。对此，本文尝试从制度压力的角度进行解释，即在自上而下的制度扩散中，区域合作在大的制度框架下成为大势所趋，但各级政府特别是城市政府依然具有所谓的“嵌入的能动性”，进而在制度压力下被动走向区域合作的同时，也在主动地做出更加多元的策略选择。而解决这一困境的关键则在于，更多激活区域合作中自下而上的动力机制，特别是经济合作中，除了政府主导的规划逻辑外，市场、社会、文化等多元制度逻辑的引入无疑更加能够促进经济合作的有效性。

此外，本文将区域合作行为的扩散解释为制度扩散，也对于制度扩散和政策扩散的相关研究提供了新的反思。首先，如前文所述，组织制度主义的大量成果被政策扩散所吸纳，在政策扩散中其实也存在着本文所述的同构、脱耦和制度逻辑等问题。例如，有研究指出，政策扩散可以分为政策采纳和政策执行，一方面，政策采纳往往受合法性和同构作用的影响；另一方面，政策执行则可能因为具体实施条件的不足而走向形式化的脱耦。还有一些研究，指出了同构的过程影响了政策扩散和迁移的效果，导致了政策的流失（policy churn），以及政策扩散的不同阶段受制于不同制度逻辑影响等。而本文则更多揭示了制度扩散中次生环境的多样性，如制度环境与技术环境的张力、区域大环境与省域小环境的张力等，进而本文还揭示了在制度复杂性的现实中，不同情景之下的组织策略选择。由此，也启发未来的研究关注扩散过程中地方政府所处的复杂环境和组织策略问题。其次，已有的政策扩散研究还往往强调了中国语境下，扩散中的工具性学习，即扩散的过程中往往是在寻求政策工具的最大化适用性。本文则进一步发现了区域合作扩散中的形式化问题。尽管本文主要依赖于协议数据，但从文本内容上依然一定程度能够发现这种扩散的形式化，即在正式协议中往往提供了更多下一步的具体计划、行动和配套工具，而非正式协议中则往往只是有限的涉及合作的方向、预期和意愿。由此，从协议文本来看，当前基于非正式制度性行为来实现扩散的方式，导致除了一些形式化的框架性政策被接受之外，真正普遍采纳的成熟的工具性政策还非常有限。事实上，政策扩散和政策学习中的形式化问题，并非仅存在于区域合作的扩散中，政策试点在成功后的推广中常常陷入失败的问题，也逐渐成为政策试点研究的“最后一公里”，如何破解形式化扩散的问题值得未来更多研究的关注。

当然本文也存在着一定的局限和不足。首先，从案例的选择上，长三角虽然具有很好的代表性，但城市群的规模也是各有差异的，更大的如泛珠三角，更小的如长株潭等，而城市群规模的不同则其制度扩散的机制可能也存在着差异。其次，从方法论上，本文主要基于协议文本进行分析，从而无法更深层地揭示制度扩散背后的微观机制，如制度创业者（institutional entrepreneurs）如何行动，以及上文提及的扩散形式化如何实现等。最后，在数据的获取上，基于客观情况以及构建协议网络的研究工具选择，本文只能重点分析长三角经济合作从16个城市到个城市这一段关键时期的扩散及其机制。尽管如此，相信本文已经展示了制度扩散视角引入对于相邻区融入一体化这一问题所能提供的新方向和新可能，我们也期待未来更多基于新制度主义的研究能帮助我们解释和解决区域合作中的困境和难题。

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