【苏庆义】积极寻求多边框架解决中美贸易问题

社科院世经政所全球战略智库 2021-09-10

无论是多边，还是双边，解决中美贸易问题需要美国的收手。双边谈判和多边框架均是中国认可的解决中美贸易问题的方式，但在美国不收手的情况下，目前这两个方式均不能解燃眉之急。中国被迫采取反制措施。多边规则允许在一国遇到紧急情况的时候采取必要的措施。中国的反制当属遇到美国加征关税的紧急情况。

继推出对中国500亿美元产品加征25%关税的举措后，特朗普政府又决定对中国2000亿美元产品加征10%的关税。目前，2000亿美元加征关税的决定正处于公示期。但中国已就此行为向世界贸易组织（WTO）争端解决机构追加起诉。事实上，4月5日，当美国500亿美元加征关税处于公示期时，中国就已向WTO起诉美国对500亿美元的加征关税行为。7月9日，当美国500亿美元中的360亿美元加征关税措施落地后，中国向WTO进行了追加起诉。由此，在中国向WTO起诉美国加征关税的行为后，在同一争端案件内，对美国进行了两次追加起诉。预计，当美国2000亿美元加征关税落地后，中国还会追加起诉。之后，如果美国继续有新的加征关税举措，中国也会继续追加起诉。

中国对美国的起诉基于WTO多边规则，有理有据。中国向美国起诉时，认为美国违反了如下规则：第一，关贸总协定（GATT）1994规则的条款I：1，美国应无条件向其他WTO成员提供关税安排。第二，GATT1994的条款 II：1（a）和（b），美国加征关税的行为违反了向GATT所做的关税安排的承诺，不应提升来自中国产品的关税。第三，美国处理贸易纠纷的方式违反了争端解决规则（DSU）的条款23。

这反映了中国积极寻求通过多边框架解决中美贸易问题的态度。国际贸易是经济全球化的基础，全球贸易治理是全球经济治理的重要一环。在全球贸易治理中，以WTO为核心的多边贸易体制是基石，目前WTO有164个成员。既然大家都认可WTO的多边地位，WTO成员就应该尊重WTO在全球贸易治理中的主体地位。WTO通过规则谈判机制确定规则，通过审议机制监督成员执行规则的情况，通过争端机制解决成员之间的贸易争端。既然美国认为中国的贸易行为不符合规则，就应该寻求WTO框架内来解决。美国可以和其他国家一道寻求WTO改革以便确立更合适的规则来约束中国，也可以通过WTO争端解决起诉中国，只要寻求多边框架解决问题，都是中国可以接受的方式。但中国不能接受的是，美国基于国内法判定中国违规，并擅自出台制裁中国的措施。事实上，美国也在3月23日就知识产权问题向WTO起诉了中国，认为中国违反了WTO知识产权规则（TRIPS）的相关条款。但美国并没有给予WTO足够的尊重，依然采取了绕开WTO的行动。中国作为WTO的坚定支持者，必然会寻求通过WTO框架来维护自身利益。

当然，中国也不放弃通过双边谈判的方式解决中美贸易问题的努力。WTO争端解决机制是解决中美贸易问题的最合适平台。但WTO争端解决需要一定的时间。即便正常和顺利的情况，争端解决也需要一年（对专家组意见不持异议）或一年三个月（对专家组意见有异议）的时间。况且，WTO争端解决经常会遇到无法在上述时间范围内解决争端的情况，会耗费更长时间。在目前上诉机构只剩四位大法官、缺席三位大法官的情况下，争端解决的效率会更低。如果明年年底尚不能解决遴选新的大法官的问题，则大法官将只剩下一位。因为每个案件的上诉要指定三位大法官，WTO争端解决机制将陷入停滞。很显然，尽管中国努力通过多边框架解决中美贸易问题，但是在美国已经事实上出台加征关税的举措后，中国只能立即采取反制以更好地维护自身利益。否则，如果中国只等待WTO裁决，将立即承受美国制裁带来的损失。即便WTO判定中国胜诉、美国执行裁决，中国的损失也无法挽回。如果WTO判定中国胜诉、美国拒不执行，中国则会被WTO授权报复，但此时的损失也无法挽回。对于中国而言，当然希望能通过中美双边谈判的方式在短期内解决中美贸易问题，让双方加征关税的措施止步或暂停。这是相比多边机制更为有效的方法。但可惜的是，尽管中国很有诚意，美国却不断变卦，让中美双边谈判一再搁浅。

无论是多边，还是双边，解决中美贸易问题依然需要美国的收手。美国是发起方，解铃还须系铃人。如果美国执意推出加征关税的举措，中国只能通过反制维护自身利益。双边谈判和多边框架均是中国认可的解决中美贸易问题的方式。但在美国不收手的情况下，目前这两个方式均不能解燃眉之急。中国被迫采取反制措施。当然，美国是多边规则的破坏者，中国不会跟着美国违反多边规则。中国的反制是有依据的。一个很简单的逻辑是，如果一个WTO成员首先破坏规则对其他成员造成伤害，其他成员不可能甘愿承受损失，坐等WTO裁决。WTO对此情况有相应的规则。多边规则允许在一国遇到紧急情况的时候采取必要的措施。中国的反制当属遇到美国加征关税的紧急情况。

在反制的同时向WTO起诉美国已经成为不少WTO成员的选择。不少WTO成员采取了一边反制一边向WTO起诉美国的行为。针对美国基于232调查向外国钢铝产品加征关税的行为，目前至少有中国、欧盟、加拿大、墨西哥向WTO进行了起诉，并采取了相应的反制措施。向WTO起诉美国而尚没有采取反制措施的成员还包括印度、挪威、俄罗斯、瑞士等。仅仅采取反制措施而没有起诉的是土耳其。当然，公说公有理婆说婆有理，美国认为这些成员的反制不符合WTO规则。美国贸易代表莱特希泽近日已发表声明，准备就这些成员的反制向WTO起诉。无论如何，这是好事。只要大家在一个都认可的平台上进行竞争，因为接受了事先设定的规则，无论输赢，结果都应该接受。最重要的是，尊重多边规则。

（本文已发表于21世纪经济报道，2018年7月19日版。）

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