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程焕文 刘佳亲

(中山大学资讯管理学院,广州,510006)

[摘 要]

[目的/意义]新时代背景下，研究公共图书馆的根本任务、发展方向和重点难点等问题，对于推进图书馆事业变革，提升图书馆社会影响力具有重要意义。《公共图书馆法》将服务全民阅读定为公共图书馆的重要任务，指明新时代公共图书馆服务与建设创新的发展方向。[研究设计/方法]结合近两年多家机构发布的统计数据以及多个典型案例横向对比。[结论/发现]分析发现公共图书馆持证率、覆盖率和阅读率的现状和存在的问题。[创新/价值]认为提升持证率、覆盖率和阅读率是公共图书馆创新的重点和难点，更是公共图书馆提升社会影响力的关键。

新世纪以来，公共图书馆服务与建设的创新一直是图书馆界关注的焦点和研究的热点，尤其是《公共图书馆法》颁布与实施的近两年来，学界通过发表论文和召开会议展开了诸多理论探讨，业界也涌现了诸多精彩的实践案例。从制度、理念、技术和服务等多个层面来看，21世纪以来中国公共图书馆的十大创新［1］正在改变和加速公共图书馆的繁荣发展，成为中国公共图书馆迈入黄金时代［2］的重要特征。如今中国已经迈入新时代，具有百年历史的中国公共图书馆事业进入了前所未有的大好发展时期，令人鼓舞，令人振奋。

然而，新时代也意味着新起点、新环境、新机遇、新挑战。在这个新时代，我们需要冷静地思考公共图书馆的一系列发展问题：公共图书馆的根本任务是什么？公共图书馆发展的方向是什么？公共图书馆发展的重点在哪里？公共图书馆发展的难点又在哪里？这些问题是每一个公共图书馆在规划、服务、建设和创新的过程中应该首先思考的问题。如果不能把握公共图书馆未来发展的方向和重点，那么，所谓的创新只会局限在学术研讨的会场、发表论文的期刊和开展服务的馆内，不会为公共图书馆事业带来根本性变革，无法影响社会各界对图书馆的认识，更不能从根本上提升公共图书馆的社会影响力。

那么，公共图书馆究竟应该如何创新？从何处创新？要回答这些问题，基关键是回归对公共图书馆定位的基本认识，明确公共图书馆的核心职能和时代使命。《公共图书馆法》第三条规定“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务［3］。”清晰地确立了新时代公共图书馆重要任务——推动、引导、服务全民阅读。这是国家法定的公共图书馆发展重点和发展方向，也是新时代公共图书馆必须首先履行的社会职责和重点完成的时代使命。任何偏离全民阅读或者与此不相关的公共图书馆服务与建设创新大抵都不入流。

《公共图书馆法》的上述法律规定有力地提升了行业的集体意识。2019年4月23日，中国图书馆学会和国家图书馆联合13家地方公共图书馆共同开展2019年全民阅读活动，发布《服务全民阅读共创美好生活——中国图书馆界4·23全民阅读活动倡议书》［4］，倡导全国公共图书馆界将全民阅读推广作为服务的发展方向，以全民阅读为中心的公共图书馆服务与建设创新局面正在形成。在此时刻，分析公共图书馆服务与建设创新的重点和难点，明确公共图书馆服务与建设创新的方向，对于促进覆盖全社会公共图书馆服务体系的建设自然具有非同一般的重要理论意义和实践价值。

1 重点与难点之一:持证率

持证率是指公共图书馆持证读者数量与服务区域人口的比率，是衡量公共图书馆服务与建设的最重要指标。《公共图书馆服务规范（GB/T28220-2011）》［5］和《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》［6］列有“区域服务人口数”“有效持证读者数”“有效读者总人数”等有关公共图书馆持证率的指标要素。持证率的高低直接和直观地反映一个城市、一个地区、一个国家公共图书馆服务与建设的水平。新世纪以来，公共图书馆新馆建设高潮迭起，受行业宣传和媒体报道的影响，人们的关注点更多集中在馆舍数量、建筑面积、藏书总量增长的可喜数据上，时常有意无意地忽视了新馆究竟吸引了多少新读者。事实上，真正能够反映新馆建设成效的不是新馆的馆舍、资源、功能、服务增加了多少，而是持证率增加了多少，因为持证率才是衡量新馆服务水平的根本和核心。

国家图书馆研究院2018年9月发布的《中国公共图书馆事业发展基础数据概览》［7］显示：2016年全国县级以上图书馆3153个，持证读者数量5593万，全国人口数量138271万；2017年全国县级以上图书馆3166个，持证读者数量6736万，全国人口数量139008万。对比这两年的数据，虽然持证读者数量有明显增加，但是相对于全国人口而言，持证读者的占比仍然没有较大突破。2017年底，持证读者数量仅占全国人口的4.85%，馆均持证读者数量仅约2万。另一方面，根据国家统计局发布的《中国统计年鉴》［8］，同年全国地级、县级区划数量共3185个，乡镇级区划数共39888个。也就是说，公共图书馆还未实现全国市县的全面覆盖。公共图书馆持证读者数量在全国人口的占比如此低下，其社会知晓度、社会影响力可想而知。1991年，我国在制定“八五”计划时提出到2000年实现“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”［9］的目标，如今“十三五”规划的实施期限即将届满，这个目标仍然没有达成，看来要实现这一目标还需要相当长的时间。

因为公共图书馆持证率低，有效读者少，因此公共图书馆的影响力非常有限。从4.85%的全国人口公共图书馆持证读者数量占比可知：大概20个国民中只有一个持证读者，公共图书馆对国民生活的影响力非常有限。以广州、上海为例：广州图书馆是世界上单体面积最大的城市图书馆，堪称中国公共图书馆的领头羊， 一直发挥着引领和榜样的作用。
《广州图书馆2017年年报》［10］显示：馆内累积注册读者数量143.3万人，相较于广州市统计局发布的同年常住人口数量1449.84万人，仅占9.88%。2017年，广州市图书馆日均接待公众访问量21622人次，居全国公共图书馆之首，同时推出“办证零门槛”服务，吸引读者办证。但是，是年持证读者的数量仍然不到常住人口总数的十分之一。上海市公共图书馆为提高持证率也推出了诸多创新举措［11］：2013年，上海市中心图书馆将读者证的有效期延长至无限期；2014年，通过与市教委签署合作协议，将上海全市中小学生电子学生证直接作为读者证。据上海市公共图书馆发布的《2018阅读报告》［12］统计，全市公共图书馆累积注册读者量483.1万人，相较于上海统计局发布的年鉴数据中常住人口2418.33万人［13］，占比为19.9%。广州图书馆和上海市公共图书馆系统的持证率反映和代表着中国公共图书馆服务与建设的最高水平。

然而，中国公共图书馆的持证率仍然处在发展中国家水平，与发达国家相比差距甚大。据不完全统计，国际排名前50的大都市，公共图书馆持证率基本上都在50%以上。2016年，美国加利福尼亚州州立图书馆官方网站发布的统计数据［14］显示，美国加利福尼亚州公共图书馆有效持证读者人数约2245.59万，占服务人口比例59.11%。尽管世界公共图书馆的发展呈现英美萎靡、中国繁荣的两种不同态势，我国公共图书馆已经探索出一条独特的且值得各国借鉴学习的“中国模式”和“中国道路”，但是，面对中美公共图书馆持证率如此悬殊的差异，我们不得不冷静地思考公共图书馆最根本的问题——如何最大限度地吸引读者。

可以说，目前我国公共图书馆持证率的发展已经迈入上不去下不来的瓶颈阶段。如何突破这个发展瓶颈无疑是新时代公共图书馆服务与建设创新的首要重点和难点，而要解决这个难点，公共图书馆尚需要更多的创新智慧。杭州图书馆的创新举措给了我们一个有益的启示：2017年，各大媒体争相报道杭州图书馆的“支付宝借书业务”：用户无须亲自到馆办证，只要满足支付宝芝麻信用分600以上，就可以成为图书馆的读者，不仅可以免费借书，还可以物流到家［15］。这样的推广方式打破了我们原有的管理思维，在很长的一段时间内，图书馆规定读者办证必须要收取押金，从管理的角度就是出于对用户的不信任，而用户也会因为要交纳押金而对图书馆产生不信任，失去办证的兴趣。诚然，读者不遵守图书馆管理规定的现象普遍存在，读者借阅失信的事情也经常发生，但是，公共图书馆不可以因噎废食，不可以不明白读者借阅失信乃是公共图书馆服务的必然成本和必须付出的代价。因此，杭州图书馆引入第三方信誉平台来解决一直困扰公共图书馆读者诚信的尴尬问题，值得我们思考和借鉴。尽管图书馆和用户之间是否相互信任是影响持证率的重要因素，但是，诚信问题并非是影响持证率的决定因素，如何解决持证率低下的问题还有巨大的创新空间值得我们去探索。

无论是电子读者证，还是实体读者证，持证者多多益善。如果公共图书馆的持证率不能突破现有的发展瓶颈，那么，无论公共图书馆有多么丰富的空间资源和知识资源，有多么精彩的线上线下读者活动，有多少层出不穷的创新服务，都会始终囿于人口占比低下且相对固定的小圈子，难以提高公共图书馆的社会粘度、社会融入度和文化影响力。所以，用什么办法让更多的民众拥有一张图书馆读者证，让他们真正地成为图书馆的用户，毫无疑问是公共图书馆服务与建设创新的第一重点和难点。

2 重点与难点之二:覆盖率

覆盖率是一个地区乃至一个国家一定人口的公共图书馆拥有量和一定区域公共图书馆的分布量，是衡量公共图书馆服务与建设水平的重要指标。覆盖率与持证率彼此相互关联，具有密切的相互关系：覆盖率体现的是公共图书馆服务与建设的保障水平，持证率反映的是公共图书馆服务与建设的实现水平。覆盖率低，保障水平自然低，而保障水平低则使得持证率亦低，反之亦然。持证率低，民众的需求自然低，而民众的需求低则覆盖率亦低，反之亦然。这在理论上似乎是一个先有鸡还是先有蛋的悖论，但是，在实践上并不相悖。因为覆盖率的主体责任在各级政府，而持证率的主体责任则在各级公共图书馆，两者的责任主体不一样，政府的主体责任在前，公共图书馆的主体责任在后，只有各尽其职，各显所能，才能彼此促进，相得益彰，否则，就会恶性循环。

持证率的高低直接体现公共图书馆的民众粘度和社会影响力，持证率过低往往会成为政府责任人不履行公共图书馆责任、不乐意建设图书馆及服务网点的借口，以至于本末倒置。覆盖率决定着公共图书馆服务均等化的程度，在低覆盖率的情况下要提高持证率是一件十分困难的事情。一般来说，不论一个图书馆有多大的日均接待访问量，来的人还会来，不来的人也难来，除了服务吸引力的原因以外，更重要的是距离因素，也就是覆盖面的问题。例如：广州图书馆地处于广州CBD核心地段，拥有极其便利的交通条件，但是，广州的辖区范围太广，很难想象30公里、40公里以外的市民会前来办证，更不可能每天到馆。

为解决公共图书馆覆盖率的问题，文化部、财政部自2002年4月开始实施“全国文化信息资源共享工程”［16］，以公共图书馆等公共文化设施为依托，打造国家、省级、市县、乡镇（街道）/村（社区）基层服务点为主体的四级网络。四级公共文化服务网络建设受到了党和国家的高度重视，被列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》。在四级网络的基础上，各级地方公共图书馆也在探索总分馆的建设。但是，经过多年的实践，我们不难发现公共图书馆四级网络和总分馆建设的难点还是区县以下的乡镇街道基层图书馆。我国“八五”计划提出“县县有图书馆”的目标到现在还没有实现，那么乡镇街道基层图书馆的建设难度也就可想而知。乡镇街道基层图书馆的建设可能是未来10年、20年，甚至是半个世纪，中国公共图书馆建设的最大难题。在提高覆盖率的方式上，广州、深圳、温州、佛山等地都有各自的模式和特点，可供业界参考借鉴。

广州市政府于2015年12月发布《广州市“图书馆之城”建设规划（2015-2020）》［17］，提出了常住人口十万以上的镇设立不少于1000平方米的公共图书馆分馆，常住人口少于十万人的镇设立面积不少于500平方米的分馆。到2020年，区、镇（街道）图书馆馆藏纸质信息资源应当达到人均2册/件以上，年人均新增入藏纸质信息资源不得少于0.14册/件。

2017年，我国公共图书馆人均拥有藏书量仅0.697册［18］。与全国平均水平相比，广州在规划中提出了一个很高的目标，经过几年的发展也取得了阶段性成绩。2019年4月21日，《广州市“图书馆之城”建设2018年年报》发布，截止2018年底，广州市总共拥有12个国家一级公共图书馆，全市公共图书馆（分馆）共有191个，基本实现了每8万人一座公共图书馆；公共图书馆读者注册数量合计317.47万人，占广州市常住人口21.30%［19］。在“图书馆之城”建设的后期，广州市图书馆乘粤港澳大湾区、广佛同城建设政策之东风，进一步扩大了服务范围。2019年4月23日，广州、佛山两地推出联合服务，实施“公共图书馆广佛通”项目，包括人通、证通、资源通。广州图书馆和佛山市图书馆的读者只要激活此服务权限，即可平等地享受同样的资源服务，该项目使图书馆馆际互借服务从同城馆际互借升级到跨城馆际互借［20］。

为提高覆盖率，深圳图书馆自2008年起开始实施“城市街区24小时自助图书馆”项目，已将图书馆的服务覆盖到全市98%以上的街道［21］。2009年，该项目被列入“国家文化创新工程”项目，并在全国广泛推广，已经有多个城市引进和效仿，甚至推广到中国台湾、美国、澳大利亚、韩国、欧洲等地。“城市街区24小时自助图书馆”系统最具优势的特点是自助设备、全面布点、物流配送。自助设备的应用使得中心图书馆的服务和功能延伸到基层，突破了四级公共图书馆服务建设中的财政体制束缚，实现图书馆管理与服务的扁平化。全面布点则打破了图书馆服务的时间和空间限制，扫除了图书馆服务网络的盲点，实现全覆盖，解决了覆盖率低的问题。成熟的物流配送网络成为了该系统运转和升级的基本条件。尽管经过十多年的发展，目前该系统已经出现设备老化、系统亟待升级等问题，但是它的布点和物流配送依然从根本上解决了公共图书馆资源覆盖的问题，使得图书馆的服务和功能延伸到基层。依然有独具优势的基础条件。

温州市提供的公共图书馆24小时自助服务采取了另一种创新模式。由政府和社会力量合办，推出24小时“城市书房”项目，为市民提供场馆性自助公共图书馆。在选址上，把城市最繁华、最漂亮、离老百姓最近的地方拿出来建设城市书房，采取连锁运营模式，图书馆与社区、企业、公共场馆联合，促成都市“15分钟文化圈”建设。在管理上，充分利用信息化技术，设置自助借还机，实现无人值守免费开放，市民凭身份证、市民卡、读者证皆可入内阅览和借还图书［22］。截止2019年4月底，温州城市书房的数量就已经达到75家，全面覆盖温州各区市，累积接待读者704万人次，流通图书480万册次，办理读者证6万张，图书馆流通率高达380%［23］。

佛山市南海区街镇图书馆的建设是将多种元素融合到一起，将“农家书屋”与城市街区24小时图书馆、公共图书馆、社会力量融合创新，转型升级为“读书驿站”。为使“读书驿站”功能多元，配备纸质图书和电子图书，实现网络覆盖、远程监控、自助借还。通过对原有的200多个“农家书屋”的改造，降低了传统图书室的建设成本、人工维护和运营成本。通过文化奖励政策，撬动社会资源，实现区、镇、业主单位对读书驿站建设的三级共同投入，也解决了原有“农家书屋”本身经费和人员短缺的问题。该项目被评为“2016广东省公共文化研讨会优秀案例”，成为“第二批创建省级公共文化服务体系示范项目”［24］。2018年被佛山市文化广电新闻出版局评为“佛山最美阅读空间”［25］。

广州、深圳、温州、佛山四地在提高公共图书馆覆盖率上的创新有一个共同的特点，那就是因地制宜，充分结合本地的实际情况，开创独具特色的发展道路，其结果是殊路同归。无论是依托政府财政支持，还是通过改造现有条件，采取机制创新撬动社会资源，联动合作，公共图书馆在提高覆盖率的方式方法上都有巨大的创新空间。

3 重点与难点之三:阅读率

阅读率是一定区域内人均年阅读图书的数量。阅读率固然是一个社会问题，但是与图书馆界密切相关，政府是推广全民阅读的主体，而公共图书馆则是推广全民阅读的主力。如前所述，推动、引导、服务全民阅读是国家法定的公共图书馆重要任务和时代使命，因此，阅读率自然是公共图书馆服务与建设创新的重点与难点。

一般而言，公共图书馆更乐意宣传图书馆的持证量和外借量，而不太愿意揭示持证率和借阅率，更不愿意提及阅读率，因为一旦涉及阅读率，公共图书馆的数据便会令人十分尴尬和惭愧。

2018年4月18日，中国新闻出版研究院发布的《第十五次全国国民阅读调查报告》显示：2017年我国成年国民人均纸质图书阅读量为4.66本，10.2%的成年国民年均阅读10本及以上纸质图书。此外，还有5.4%的国民年均阅读10本及以上电子书，有两成以上的国民有听书习惯，近四成的成年国民认为自己的阅读数量较少［26,27］。国民的阅读量逐年攀升，说明公共图书馆开展阅读推广服务具有重要的现实价值，而纸本阅读的推广仍然十分重要，因为仍然有45%以上的人倾向于纸本阅读，纸本阅读的受欢迎程度依然优于数字阅读。

2019年1月8日，阿里巴巴发布的《2018年中国人读书报告》显示：2018年，中国新增的阅读人口接近3000万，在淘宝、天猫、闲鱼、阿里文学等平台上买书和读书的人，人均购买纸质书达5.5本［28］，高于我国第十五次全民阅读报告的调查结果。

从上述两个报告的调查数据来看，我国成年人年平均阅读量在5本左右。那么，公共图书馆持证读者的年平均借阅量是多少呢？2017年，县级以上公共图书馆3166个，持证读者的量6736万，书刊文献外借55091万册次，持证读者平均借阅8册次。然而，相对于全国人口而言，公共图书馆的全国人均书刊文献外借量仅有0.39册次［29］。这个结果跟全国人均年阅读量大约5本相比，公共图书馆的借阅率的确没有丝毫优势。造成这个结果的原因是非常复杂的，其中一个原因是图书馆持证读者当中存在相当比例的“休眠读者”，即办证之后从来没有借阅图书的读者。这种悬殊的比较可能并没有专业性和科学性，但是，一旦大众和媒体以此质疑公共图书馆的社会价值，将不会给公共图书馆任何辩解和申诉的机会。

在很大程度上，一个地区乃至一个国家阅读率的高低最终一定反映一个地区乃至一个国家公共图书馆服务与建设的整体水平。现在的问题是，全国公共图书馆的书刊文献外借总量在全国国民阅读总量中的占比究竟有多大，即贡献率有多大？阅读是个人行为，全民阅读是社会责任，而全民阅读推广则是公共图书馆的重要任务和时代使命。既然大家认同公共图书馆是全民阅读推广的主力，那么作为主力就应该做出更大的贡献。

令人费解的是，在国民阅读率逐年持续攀升的今天，公共图书馆的书刊外借量的增长速度低于国民阅读率的增长，不少地区公共图书馆的书刊外借量还存在不升反降的现象。这的确令人担忧。

一言以蔽之，全民阅读推广是公共图书馆的命根子。如果在全民阅读中国民觉得公共图书馆可有可无，那么，公共图书馆的发展也就差不多走到了尽头。因此，阅读率乃是公共图书馆服务与建设创新的重中之重和难中之难，必须高度重视，全力以赴。

4 结语

第六次全国公共图书馆评估定级工作已经结束，评估指标体系异常繁复，但是评估结果基本上是皆大欢喜，普天同庆。在大家还沉浸在莫名喜悦之中的时候，切不可忘记公共图书馆的持证率、覆盖率和阅读率仍然十分低下，与发达国家相比仍然存在着巨大差距，与国民对美好阅读生活的向往仍然存在着较大差距。在今后较长的时间内，公共图书馆服务与建设的重心必须转向持证率、覆盖率和阅读率的全面提高，否则，公共图书馆的创新充其量不过是瞎折腾或者自娱自乐。

*本文原载于《图书情报知识》2020年第1期9-14页

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