财税政策如何助力共同富裕——基于规范居民财富积累的视角
作者：
刘 蓉（西南财经大学财政税务学院）
马雪薇（西南财经大学财政税务学院）
张尚蓉（西南财经大学财政税务学院）
共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征之一。党的二十大报告强调，要规范财富积累机制。我国居民的财富积累是经济社会发展结果的体现，与城镇化、就业、社会保障、收入分配等多种因素有关。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是促进居民财富增加的重要工具和提高财富分配公平性的基本手段（吕炜，2022）。在当前我国居民财富分布不均衡的背景下，通过完善财税政策规范我国居民的财富积累对于实现共同富裕具有重要的现实意义（孙颖鹿 等，2024）。本文立足共同富裕目标，基于我国居民财富积累的现状，阐述我国现行财税政策在规范居民财富积累过程中面临的挑战，并在此基础上提出未来的政策优化路径。
（一）我国居民财富规模较大
改革开放以来，我国经济快速发展，居民的财富积累迅速增加。当前，我国居民财富总规模已经较为庞大。根据《2023年全球财富报告》，截至2022年，我国居民财富总规模已达到84.49万亿美元，占全球居民财富总量的18.59%。并且，当前我国人均财富水平已经接近全球人均财富水平。截至2022年，我国的人均财富水平已经是全球人均财富水平的90%左右。本文利用中国家庭金融调查（CHFS）中的居民财富信息，估算出2021年我国居民家庭人均净财富为487 890元。
（二）财富来源以工资性收入为主，财富结构以住房资产为主
1.财富来源以工资性收入为主。收入是居民财富积累的源泉，以工资性收入为代表的劳动性收入是我国居民尤其是中低收入群体收入的主要来源。根据CHFS中的数据估算，2021年我国居民可支配收入中，工资性收入占比达42.33%。其中，排名最低的40%财富组和排名中间的50%财富组的工资性收入占比基本一致，接近50%，高于排名最高的10%财富组的32.52%。对于排名最高的10%财富组，2021年资本性收入占其可支配收入的比重为22.17%，明显高于其他财富组。可见，中低收入群体主要依靠劳动性收入，高收入群体拥有更多资本性收入，而劳动性收入和资本性收入在财富积累过程中具有天然差异（岳希明 等，2023）。
2.财富结构以住房资产为主。从我国的财富构成及其变化趋势看，住房资产是家庭资产的主要部分并且保持相对稳定。根据CHFS中的数据估算，2013年和2021年家庭人均住房资产占家庭人均净财富的比重分别为68.55%和67.01%。住房资产在2013—2021年家庭人均净财富增长中贡献了64.90%。可见，住房资产在居民家庭净财富积累中贡献较大，这可能源于两个原因：一是存量房产升值，即城市化推动的房地产市场发展所伴随的房价上涨导致持有住房资产所带来的财富快速增加；二是房价上升诱使居民减少其他资产的持有转而持有住房资产，增加了房产的初始存量规模（李实 等，2023a）。
（三）财富差距较大
我国居民财富迅速增加，财富差距扩大、贫富分化问题也同时凸显。习近平总书记指出：“共同富裕本身就是社会主义现代化的一个重要目标，要坚持以人民为中心的发展思想，尽力而为、量力而行，主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题。”进一步，国家发展改革委、国家数据局联合印发的《数字经济促进共同富裕实施方案》提出，要发挥数字经济在助力实现共同富裕中的重要作用，不断缩小区域之间、城乡之间、群体之间、基本公共服务等方面差距。从区域差距看，体现在两方面。一是东部地区家庭人均财富规模相比全国其他地区较高。根据CHFS数据估算，2021年，我国东部地区家庭人均财富规模为846 729元，分别是中部、西部和东北地区的3.10倍、2.88倍、3.72倍。二是高净值和超高净值家庭集中分布在东部地区。《2022意才·胡润财富报告》显示，截至2021年年底，我国东部地区高净值和超高净值家庭的数量达到了1 404 200户和92 130户，分别占全国总量的82.23%和79.71%。具体而言，东部地区的高净值家庭数量是中部地区的11.66倍、西部地区的10.99倍、东北地区的25.39倍。
从城乡差距看，虽然我国农村居民的收入水平迅速提升（根据国家统计局公布的数据，2013—2021年全国农村居民可支配收入年均增长率为9.10%，高于城镇居民的7.56%），居民城乡收入差距在持续缩小，但是农村居民净财富的增长速度低于城镇居民净财富的增长速度。根据CHFS中的数据估算，2013—2021年全国城镇居民净财富年均增长率为8.62%，高于农村居民的5.52%，城镇居民的财富积累速度远快于农村居民的财富积累速度。
从群体差距看，近年来，我国财富分布中高财富群体逐步扩大，持有财富规模逐步增加。一是高财富群体逐步扩大。根据胡润财富榜，我国10亿美元级富豪的数量由2013年的349人增加至2022年的1 133人，年均增长率达13.98%。2022年我国10亿美元级富豪的数量占全球的33.51%，人数远超美国的716人。二是高财富群体持有财富规模逐步增加。我国排名最高的10%财富组拥有的财富份额呈持续上升趋势，分别由1995年的41.29%增加至2022年的68.80%，而排名最低的40%财富组和排名中间的50%财富组的财富份额则逐年下降，分别由1995年的42.84%和15.87%下降至2022年的25.03%和6.17%。相应地，我国的财富基尼系数，从1995年的0.54增加至2022年的0.76，增加了0.22。其中，1995—2013年，我国居民财富差距呈快速扩张的趋势，2014年之后基本保持稳定。
二、当前我国财税政策规范居民财富积累面临的挑战
党的十八大以来，党和政府高度重视收入分配问题，着力深化收入分配制度改革，收入分配格局明显改善。2021年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，消除了绝对贫困。在此基础上，党的二十大提出规范财富积累机制，这是我国对共同富裕实现路径的进一步探索。根据前文分析，我国居民财富积累仍然存在结构性不均衡的问题。比如：东部地区家庭人均财富规模与高净值家庭数量都显著高于全国其他地区；城镇居民的财富积累速度远快于农村居民的财富积累速度；高财富群体逐步扩大，持有财富规模逐步增加。这些问题表明，当前我国财税政策在规范居民财富积累和促进共同富裕的过程中面临巨大的挑战。
（一）调节财富失衡的财税政策精准性有待提升
增加社会财富总量是追求共同富裕目标的基础。从推动经济高质量发展这个角度出发，我国政府通过财政政策实现稳经济的目标，尤其是2023年第4季度发行了1万亿元国债。同时近几年推出的大规模减税降费，意在降低企业税费负担、缓解流动资金缺口，发挥财税政策稳就业、促发展的作用。此外，最低工资制度是我国现阶段保障低收入群体工资收入的关键举措，对收入分配起到了“提低”的作用。然而，财税政策在激励社会财富总量增加的过程中，也面临着调节财富失衡缺乏精准性的挑战。一是企业所得税优惠政策主要针对企业实现利润并缴税的情形，对于诸多濒临破产的中小微企业而言无法“雪中送炭”，且获得政府让利的企业在进行内部利润分配时，劳动者由于议价能力弱而不能充分分享从政府部门获得的红利，这是不利于我国收入和财富公平分配的。二是缺乏与数字经济发展相匹配的财税政策设计，不利于居民财富均衡增长。根据《中国数字经济发展研究报告（2023年）》，2022年我国数字经济规模超过50万亿元，占GDP的比重达到41.5%。发展数字经济，有助于推动全社会共享经济社会发展成果，缩小区域、城乡、群体、基本公共服务等方面差距。具体而言：通过数字产业升级和转移、“东数西算”工程实施等，缩小区域差距；通过数字乡村建设和治理，缩小城乡差距；通过数字人才培养和就业保障，缩小群体差距；通过优质资源供给和网络化共享，缩小基本公共服务差距。然而，数字技术的一些特性可能会扩大收入和财富分配差距，比如数据要素的不平等使用和占有、规模报酬递增、数字经济的网络外部性、互联网平台的双边市场特性等可能会导致市场垄断和资源集聚。如果不对数字经济发展进行规范和课税，我国居民财富积累的失衡问题将持续加剧。三是最低工资标准增长较慢。2015—2022年，全国平均最低工资标准年均增长率为4.60%，显著低于同期的人均国内生产总值和城镇非私营单位就业人员平均工资的增长速度。这无法有效保障低收入者的基本生活，从而导致居民收入差距扩大和财富分配失衡。
（二）税收政策对收入分配和财富积累的调节效果有待改善
我国对居民收入调节的税收政策主要涉及个人所得税和消费税，同时对居民财富积累调节的税收政策较少。当前再分配税收政策规范居民财富积累面临的挑战主要有以下几点。一是现行个人所得税综合所得征收范围较窄，资本利得和财产所得并未纳入综合所得征收范围，导致我国个人所得税还是实质意义上的工薪税，对收入和财富分配的调节极其有限（国家税务总局济南市税务局调研组，2023）。此外，个人所得税专项附加扣除标准并未考虑不同地区生活成本的差异，且对于子女教育和赡养老人等扣除标准缺乏细节考虑。二是我国缺少针对资本利得和财产所得的系统性税收政策，这是导致我国税收政策对收入分配和财富积累调节力度不足的最重要原因。我国现有的财产税体系仅仅反映在动产及土地使用等少数领域，而对于财产的保有环节而言，相应的税种却一直缺位。三是消费税的收入调节作用有限。随着居民生活水平逐步提高，居民消费结构已进行调整和升级，部分曾经的高档消费品虽已成为大众消费品，但仍为消费税主要收入来源，而现有针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品（如私人飞机、高档家具）和消费行为（马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等）未纳入消费税征收范围。此外，消费税的累进性也有待提高（马蔡琛 等，2023）。
（三）聚焦缩小区域、城乡、群体等方面差距的基本公共服务体制机制有待优化
基本公共服务均等化是新时代扎实推动共同富裕的有效途径和着力点，也是政府进行收入和财富再分配的重要手段。当前我国社会保障和义务教育基本实现了全覆盖，转移支付大规模增加，但基本公共服务均等化水平仍然较低，其公平性仍需提高。一是社会保障制度公平性不足。由于我国现行的社会保障对不同身份的人群实行着不同的机制，因此社会保障的再分配效应在不同的人群间也具有差异性。二是教育资源配置的地区、城乡差异较大。一方面，教育投入的不均等导致教育机会的不均等，这主要体现在地区、城乡间教育投入的巨大差异导致教育资源分布的严重不均（李实 等，2023b）；另一方面，由于户籍制度和学区制度，教育资源存在行政壁垒。三是民生支出人均水平和占GDP的比重仍然较低，民生支出的普惠性和可及性相对较低。2019年，我国人均GDP首次突破一万美元大关，同年我国人均社会性支出、社会性支出占当年GDP的比重和社会性支出占政府支出的比重分别只相当于经济合作与发展组织（OECD）同一时期各国均值的55%、71%、94%（冯俏彬 等，2023）。四是转移支付资金的分配合理性与使用效率有待提高。由于地方政府面临事权与支出责任不匹配的情况，基层政府承担较重的公共服务责任，转移支付资金在资金分配过程中可能会出现上层政府截留、挪用等问题，在基层政府使用资金过程中也可能会出现使用效率低下、依赖攀比等问题。五是推动乡村振兴战略实施的财税政策有待系统化。一方面，乡村振兴涉及面广、项目繁杂，财政部门和税务部门需要解决财政资金分配均衡性、财政补贴“滴灌”精准性、税收政策体系化等方面的问题；另一方面，乡村振兴需要的资金庞大，仅依靠财政资金无疑杯水车薪，需要财税政策、金融政策、区域发展政策等协同共进，以更好发挥财政资金撬动社会资源助力乡村振兴的杠杆作用。
（四）税收在第三次分配中的激励和引导作用有待加强
第三次分配是推动共同富裕目标实现的重要方式，针对慈善捐赠的税收优惠政策可以鼓励全社会进行慈善捐赠，有利于规范居民财富积累并推动共同富裕。但整体上，我国慈善捐赠的规模较小，税收在第三次分配中的激励和引导作用有限。一是慈善捐赠的税前扣除制度不完善。企业只有通过符合条件的基金会、慈善组织等公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门进行的公益性捐赠才准予税前扣除。此外，与发达国家相比，我国企业和个人捐赠税前扣除额较低，而且个人进行捐赠超出限额的部分不允许结转扣除，不利于提高个人慈善捐赠的积极性。二是缺乏财产税类税收优惠政策。从发达国家利用税收政策引导慈善活动并促进第三次分配的实践看，遗产税及其相应的税收优惠政策对于促进公民的慈善捐赠活动发挥着重要的推动作用（张多蕾 等，2023）。目前我国慈善捐赠的税收政策主要集中在所得税和流转税，激励和引导公民慈善捐赠活动的作用有限。
（一）提升财税政策效能，促进社会财富总量增加
财税政策一方面可以通过优化资源配置，提高经济效率，从而助力生产力发展（杨志勇，2021）；另一方面可以通过完善财富分配制度，盘活存量资源资产，从而提高市场主体积极性与创造力，并最终促进社会财富总量增加。具体而言，财税政策可以从以下四个方面发力。一是培育新兴产业，发展新质生产力。完善税收政策体系，激发企业创新活力，助推新质生产力的形成和发展。同时，要监测财税改革对初次收入分配的影响，探索财税政策的传导机制和运作规律，定期进行政策效果评估，以保证制度设计的合理性和精准性，不断增强企业创新的内生动力。二是健全工资合理增长机制，适时提高最低工资标准。加强最低工资标准制度科学性评估工作，考虑设定随物价水平波动的最低工资标准以减轻通货膨胀对低收入群体的影响。消除户籍、地域、身份、性别等影响就业的制度障碍，引导鼓励勤劳致富，推动居民收入不断提高。三是强化财政金融政策协同，发展多层次资本市场，完善上市公司分红制度和普惠金融的税收扶持政策，保障中低收入群体参与金融市场和从中获利的机会公平，拓宽居民资本性增收渠道（马珺，2023）。四是盘活农村闲置土地资源。深化农村土地制度改革，以财政补贴和专项债券盘活乡村资源，探索适应乡村多样化用地需求的乡村产业混合用地和组合用地模式，以充分激活农村土地要素，提高资源配置效率，扩大农村居民财产性收入来源。
（二）优化税制结构，规范收入分配秩序
1.提高个人所得税的收入再分配效应。以“调高扩中提低”原则为引领，深化个人所得税改革，规范收入分配秩序。一是扩大个人所得税的综合所得征收范围，包括资本利得和财产所得。二是在纳税主体方面，允许纳税人根据家庭状况选择以个人或家庭为单位申报。三是综合考虑我国家庭的规模、结构和负担，特别是结合我国教育、养老和住房的实际情况，进一步完善子女教育、赡养老人和住房支出的专项附加扣除标准。
2.强化消费税调节作用。一是合理调整消费税税目。顺应居民消费升级的现状，把更多高档消费品、服务和消费行为纳入消费税的征收范围，如私人飞机、高档家具、高档会所、高档酒店、马术、豪华游轮旅游等。二是推进消费税征收环节后移。奢侈消费品税目中除已经在零售环节征税的超豪华汽车、金银铂钻首饰以外，应将高档化妆品、珠宝玉石、高档手表、游艇、高尔夫球及球具的征收环节从生产环节后移到零售环节，进一步强化消费税的收入调节作用。
3.构建与数字经济发展相匹配的税制。数字经济快速发展扩展了市场空间，衍生新产业、新业态和新模式，税收制度也应相应调整，防止因税收缺位带来快速、不合理的财富积累。一是要完善新产业（要素）的法律法规，明确存在争议的业务活动性质，对纳税主体进行准确界定，修订数字经济活动发生地的认定标准，重新界定属地管理规则，探索数据资产税收，让数字税在调节收入分配方面发挥应有作用。二是数字贸易往往涉及多方主体，如平台方、产品和服务的供给方与需求方等，因此，在设计数字相关税制时要考虑税负公平问题。
（三）持续推进基本公共服务均等化，缩小区域、城乡、群体等方面差距
1.增强社会保障的公平性。一是完善社会保障制度。降低参保门槛，扩大社会保障覆盖面，将农民工、灵活就业人员等新型就业形态人员纳入保障水平更高的职工社会保障体系。增加社会保障待遇和服务的公平性，逐步缩小区域、城乡和群体的社会保障差距，更好发挥社会保障在优化收入和财富分配结构中的作用。二是提高社保统筹层次，实现更广泛的共济互助。加快推进基本养老保险的全国统筹，逐步实现失业保险、工伤保险的省级统筹，并进一步提高医疗保险的统筹水平。三是提高农村居民社会保障水平。增强农村家庭风险抵御能力，减少农民从事农业生产的风险损失，促进其收入长效增长和财富持续积累。
2.以数字化技术为支撑提升基本公共服务效能。一是通过数字技术精准识别困难群体，完善专项救助政策，拓展救助服务项目，实现“智慧救助、精准救助、及时救助、温暖救助”，持续增强兜底功能，不断适应困难群众多元化救助需求的新常态。二是依托大数据、人工智能等数字技术，在人口数量、空间特点的基础上，精确估算基本公共服务设施的覆盖率，并使其与经济社会发展相适应，不断提升基础设施和服务质量。
3.提高转移支付使用效率，实现从“人找服务”向“服务找人”的基本公共服务供给模式的转变。一是突破以“地域”为单位分配公共资源的空间传统局限。以“动态社会”目标设计省以下财政体制、转移支付制度，使公共资源配置布局随人而行。二是注重欠发达地区居民人力资本的提升，聚焦弥补区域之间人力资本差距。推进城乡义务教育一体化发展、校园建设标准化、校际师资配置均衡化等，缩小区域、城乡、群体、校际间教育资源差距，促进教育公平，切断贫困代际传递，优化收入分配格局。
4.加强助力乡村振兴财税政策的系统性和精准性。一是提高财政资金使用效率。建立和完善乡村振兴专项财政资金监管机制，确保资金的有效利用，特别是要加强财政资金使用的透明度。二是加大对农业科技创新的政策支持力度。提高农业科技研发投入，鼓励农业科技成果转化和应用，同时完善农业科技成果奖励机制，激发农民和企业的创新热情。三是培育多种农业经营主体共同发展。以财税政策鼓励和支持家庭农场、农民合作社、农业企业等多种农业经营主体和市民农业、观光农业、农业研学等多种融合业态的发展，增强农业农村的吸引力，提高农产品的市场竞争力。
（四）完善慈善捐赠税收优惠政策，强化第三次分配在共同富裕中的调节作用
1.优化慈善捐赠税前扣除的制度设计，加大慈善捐赠的税收优惠力度，鼓励和引导企业和个人自主参与慈善捐赠。一是提高税前扣除限额。我国企业和个人的税前扣除限额分别为利润总额的12%和应纳税所得额的30%。可以借鉴慈善制度设计较完善国家的经验，适当提高慈善捐赠的税前扣除限额，并辅之以更为宽松的结转扣除政策。如在英国，个人和企业慈善捐赠可享税前全额扣除，且扣除额度无上限（吕敏，2023）。二是扩大慈善捐赠税前扣除范围。除在特殊领域和事件上指定捐赠路径扣除以外，应当允许企业和个人直接捐赠的税前扣除，简化捐赠流程，同时加强税收征管，规范税前扣除程序。
2.适时开征遗产税和赠与税。从国际经验看，遗产税对慈善捐赠的激励作用优于所得税。应适时征收遗产税和赠与税，通过政策引导鼓励居民勤劳致富，调节由财富代际传递造成的分配不公，推动第三次分配在规范居民财富积累和促进共同富裕中发挥更大作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第4期。）
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刘蓉，马雪薇，张尚蓉.财税政策如何助力共同富裕：基于规范居民财富积累的视角[J].税务研究，2024（4）：5-11.
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●“企业创新税收指数”的探索与应用——基于厦门火炬高新区的调查