张志勇（中国国际税收研究会）
励贺林（天津商业大学会计学院）
三、数据的价值
（一）数字经济的价值链 《经济学人》2017年5月的一篇文章提出，“世界上最具价值的资源不再是石油，而是数据”。此言一出，“数据是新石油”的说法被广泛接受，数据的价值引发越来越多的讨论。显然，数据是有价值的，特定的数据甚至可以具有不可估量的价值。因此，一般认为，数字经济的价值链能够为数字企业和消费者带来双赢，数字企业可以获取发展和收益，而消费者可以获得更好的服务和体验。市场经济的本质是市场决定资源的有效配置，而资源是各种要素的统称。古典经济学认为土地、劳动和资本是三大生产要素。第二次世界大战后，随着科技创新推动新兴产业的蓬勃发展，知识、技术和管理被承认并被列为另外的生产要素。而在数字产业化和产业数字化的时代，数据已成为企业间竞争、国家间竞争的关键资源，数据正在推动全球价值链分工格局的调整，数字经济的价值链正在成为引领全球价值链分工转型和升级的引擎。在数字经济快速发展进程中，数据成为一种新的重要的生产要素。 传统的价值链包括研发设计、生产制造、营销推广、运输物流和售后服务等各个环节，而数字经济的价值链帮助供给端与需求端实现更直接和更有效的对接，缩短了价值链的中介环节，整合价值链各极和各端点的个性化需求，提升了价值链整体的效率，客观上达到了资源的更有效配置。2018年3月，OECD《数字化税收挑战——中期报告》分析了三种数字经济商业模式下的价值创造模式，分别为价值链、价值网络和价值商店。无论从哪一种模式都可以看出，数据作为新生产要素参与价值创造的过程之中，数据应在全球价值链中获得更公平的分工地位与更恰当的利益分配。2020年6月，OECD发布的《消费者数据权利与竞争》报告将“数据价值循环”描述为“数据来源-数据收集形成大数据-数据分析-建立知识库-数据驱动的决策制定-价值增长”，消费者或用户已经通过参与价值创造过程而成为“产销者”（Prosumer）,说明消费者所在的市场端与生产者所在的供给端已在共同创造价值，共同生成利润。 （二）数据要素 数据具有虚拟性，这是数据被视为新生产要素的核心特征（Jones等，2020），意味着数字经济一定会演进为经济数字化，数据生产要素一定会和其他具体化的生产要素（如土地、资本、劳动力等）融合而共同发挥效用，数据借助信息通信技术的创新趋势被视为当前全球经济增长的主要动力之一（Jorgenson等，2016）。除了虚拟性，数据还具有非竞争性、排他性、规模报酬递增、强外部性、产权模糊以及衍生性等特征（徐翔等，2021）。由于数据的复制成本为零，理论上同一组数据可以提供给任何企业和个人使用，这使得使用数据的边际成本也为零，这个问题既关乎数据的权属，也关乎数据的价值。 消费者、用户个人数据的增量已经成为全球数据的主要来源，但是消费者并没有成为数据的所有人、没有获得数据的所有权，而是数字企业在占有消费者的数据资源并因此而获利，比较典型的如亚马逊（Amazon）、谷歌（Google）、微软（Microsoft）、脸书（Facebook）等跨国公司。例如，亚马逊的在线商城（online market），消费者和第三方卖家都需要“主动且自愿”地向亚马逊提供数据信息，亚马逊在没有向消费者或第三方卖家支付任何费用情形下占有了在线商城买卖双方的数据资源。虽然亚马逊客户（消费者和第三方卖家）的数据为在线商城模式下的价值创造作出贡献，但反而是亚马逊通过向第三方卖家收取数据使用和数据服务费（commission）、订单履约服务费（fulfillment fee）等来获取收入，实现“价值萃取”（value extraction）。2021年亚马逊的这类收入高达537.6亿美元，占当年全球总营业收入的19%。亚马逊不认为其亏待了消费者，反而认为消费者获得超额回报：可以获得更多更好的商品或服务的购买选择、节省了时间并且可以享受更低的价格、可以获得更便捷高效的服务。谷歌的广告业务也是如此，用户免费提供数据以获取免费的在线搜索服务，而谷歌通过出售目标用户广告和用户数据获取巨额利润。可见，数字企业的商业模式建立在免费占有消费者数据的基础之上。 （三）数据权属与收益 宾夕法尼亚大学的一项研究旨在了解为何消费者同意放弃隐私和个人权利以换取互联网的服务或访问权，普遍的解释是，消费者会对失去隐私的成本与免费获取服务的收益进行权衡，不同的消费者会作出截然不同的选择。然而，研究发现，用户根本不知道隐私数据会被侵犯、或者即使知道也无可奈何，这才是消费者不得不提供免费个人数据的最主要原因。拥有数据平台的企业因获取数据而占有数据，并成为最大甚至是唯一的获益者；而理论上的数据所有者，也就是消费者或用户，不仅无法获取利益，反而会因为被掌握了个人隐私信息而遭受价格歧视，或者因为信息泄露而利益受损。由此看，数据平台企业的规模越大，就越容易产生垄断，也就越需要加大监管力度，仅仅降低垄断平台对数据访问的收费价格并不能从根本上解决问题，而需要确保数据的所有权和管理仍然像其来源一样属于集体和大众（马祖卡托,2020）。 欧盟和美国在对数据权属的保护方面全球领先。欧盟议会于2016年4月批准通过的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）赋予自然人无障碍地获取与转移个人数据的权利，任何收集、传输、保留或处理涉及欧盟成员国个人数据信息的机构或组织均受其约束，包括免费服务。无论公司主体是否在欧盟成员国注册设立，只要满足下列两个条件之一，即受GDPR管辖。一是主体标准，即控制者或执行者在欧盟境内设立机构主体处理个人数据信息，不论处理活动是否在欧盟内进行。二是目标标准，即如果控制者或执行者不在欧盟境内，但数据目标在欧盟境内，只要数据处理活动：（a）向欧盟境内的数据目标提供商品或服务，而无论是否付款；（b）监视数据目标的行为发生在欧盟境内。受GDPR影响，很多数字企业，如脸书、苹果、微软、谷歌等，更改了其隐私政策。不仅是欧洲，即使是数字经济最为强大的美国，也在加强个人数据隐私的立法保护，因为美国既是数字经济的输出国，也是数字经济的巨大市场。美国《加利福尼亚州消费者隐私法》（California Consumer Privacy Act，CCPA）于2020年1月1日开始实施，该法案确立了每一位加利福尼亚州居民可强制执行的法定隐私权利。这是一个里程碑式的法案。基于CCPA，加利福尼亚州居民将拥有法定的个人数据知情权、访问权、删除权等权利，消费者有权告知企业不得共享和出售其个人数据信息，消费者有权控制企业收集到的、来自于消费者的个人数据信息，而企业必须保护消费者个人数据信息的安全。 保护消费者个人数据信息是确立数据权属的根本性措施，只有消费者建立起个人数据信息的所有权法律意识，同时在强大的法治体系下可以向数字企业收集、占有、使用等行为说“不”，数据的价值才可以真正体现出来，数字企业才会“善待”消费者的个人数据信息，才会给予与消费者数据信息价值相对称的收益回报。数据的所有权归属于生成和产生数据的消费者或用户个人，消费者或用户所组成的公众群体是数据权属所有人，数据生产要素与其他生产要素共同创造财富，数据权属所有人应像土地、劳动、资本等要素的权属所有人一样，获得财富的分配——这是保护消费者个人数据信息的终极目标。
数字经济商业模式下，企业占有、控制、利用收集到的数据进行价值创造，并通过商业用途完成货币化，即前文提及的“价值萃取”--财富的实现过程。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）2019年在联合国贸易和发展会议的《数字经济报告》中指出，数字技术的进步在创纪录的时间内创造了巨大的财富，但财富高度集中在少数国家、公司和个人手中，这种趋势还会继续，还会进一步加剧不平等。这主要是因为数字经济商业模式一个毁誉参半的重要特征——“赢者通吃”。以共享平台为核心的数字企业在数字经济商业模式下的市场竞争中占有重要优势，由于平台既是交易的中介，又是交易的基础设施，数字企业具有与生俱来的天然优势来收集和提取消费者、用户的所有数据，无论消费者或用户是否情愿或同意。接下来，数字企业对数据进行加工、分类、存储、分析和结构化等程序的处理，对数据进行“智能化改造”，让“璞中美玉”呈现在慧眼独具的“方家”面前，再通过货币化通道，数字企业达到财富的实现、占有和积累。这不仅扭曲了应有的社会财富分配秩序，也加剧了世界性的数字鸿沟。 谷歌拥有90%的互联网搜索市场，脸书占全球社交媒体市场的三分之二，数字企业巨头拥有财富的垄断性是建立在对数据占有和控制的垄断性基础之上的。为此，近年来欧盟持续不断地调查谷歌、脸书等数字企业的市场垄断行为，并开出天价罚单。美国也感觉到这个问题的严重性，2019年8月美国司法部经过调查，认为脸书将8700万用户数据转移到剑桥分析公司（Cambridge Analytica）的行为属于滥用数据支配地位的行为，构成数据垄断，对其处以高达50亿美元的罚款。 解决数字经济的财富分配问题，需要从全球治理的高度出发，考虑数字企业如何将积累的财富回馈社会公众的问题，进而推进全球性的社会福利最大化。联合国贸易和发展会议《数字经济报告》提出，“普惠性”对于建设惠及所有人的数字经济至关重要，因此这将是一个多边性、跨国界的机制性安排，需要设计多边性的工具来实现财富从垄断性数字企业向社会公众的回馈。这种财富回馈机制应建立在全球性参与的基础之上，这不仅是数字经济发展的自身需要，也是缩小世界范围内的数字鸿沟、缓解国家间的不平等、为国际扶贫提供资金的需要，是数字经济全球治理的重要组成内容。在这方面，由G20背书、OECD牵头的BEPS包容性框架下应对数字经济税收挑战的全球解决方案谈判走在了前面，为数字经济财富分配问题的深入探讨与实践提供了不可或缺的基础。 《激进市场》的作者波斯纳和韦尔认为，用户从事的是数据劳动，由于平台系统处于垄断地位，因而形成对数据劳动的“剥削”。将数据收益合理转移给数据劳动者将大幅度削减收入不平等，为人们提供可观的额外收入。更重要的是，如果我们将数据当作劳动成果来对待，即使在传统意义上的失业状态下，人们也会由于为社会作贡献而获得自我价值感。然而，简单对用户数据逐笔逐项地对价支付似乎不具备可操作性，也干预了商业运营的自然演化模式。 另一种思考是将数据类比为自然资源，如《经济学人》所述“数据是新石油”。从如何使所有社会成员长久地受益于公共资源的角度来看，一个全球瞩目的成功实践是挪威的石油基金。20世纪60年代，在挪威所拥有的北海区域，陆续发现了一系列油气田。到了20世纪80年代初期，在挪威海和巴伦支海部分地区，更多世界级的油气田被发现。对于人口仅有500多万的国家而言，这些出口的原油和天然气可以让挪威政府获得足够多的收入，早早让国民过上“全世界最幸福国家”的生活。但挪威选择居安思危，于1990年建立了政府石油基金（Government Petroleum Fund），在提供改善财政政策管理工具的同时，还作为解决石油收入逐渐减少问题和提供社会保障支出的工具，向子孙后代转移一部分财富。石油基金最主要的来源包括：从国家直接财政收入中的转入，石油公司缴纳的税费，以及国家石油公司投资股份的红利。政府石油基金于2006年1月改组为政府全球养老基金（Government Pension Fund Global，GPFG），成为挪威的主权财富基金。目前，它是全球最大的主权基金，总规模高达1.3万亿美元（约合8万亿元人民币）。2020年挪威GDP为3600亿美元，挪威养老基金的规模是其当年GDP的3倍有余，不仅为逐步老龄化的社会形成长远的保障，还使挪威在面对全球金融危机和新型冠状病毒肺炎疫情这类突发状况时，有更多的宏观政策选择。 挪威石油基金的成就带给各国一个重要启示：当一国拥有丰富资源带来的红利时，应把眼光放长远，努力谋求公众利益，特别关注变化趋势将带来的未来需求。数字经济带来技术性失业是大概率的趋势，从遏制不平等、谋求共同富裕角度，在数字经济给企业和投资者带来巨大红利的时期，应通过分配制度，尤其是二次分配，使作为资源共有者或参与价值创造的广大公众普遍受益、长期受益。 数据资源与自然资源有所不同，自然资源基本上可在特定地理范围内确定归属（暂不考虑极地、外层空间及公海底土等），而数据流动于虚拟空间，由不同税收管辖区的用户参与产生，其使用也不局限于特定辖区。正如支柱一选择的解决方案，宜从全球的角度考虑收入的汇集与税权的划分。 2021年4月，中国金融学会会长、中国人民银行前行长周小川在接受财新网的专访时，谈到他对数字税国际化的看法。他认为，随着全球化的发展，全球共同的利益越来越多，面临的共同挑战也越来越多，比如贸易、投资、气候变化、收入分配、减贫、绿色发展、最近的疫情全球应对以及某些国家的高债务，这些全球性问题需要国际社会利用公共资源，组织超越国界的行动来加以解决。他建议，将数字税设计成为对大型跨国公司开征的全球共享税，由国际机构管理，用于解决上述国际性问题。 诚然，这个设想需要全球主要经济体的共识，特别是数字经济大国要有积极性，但至少在技术上，这种设计与BEPS2.0下的支柱一和支柱二的选择，没有本质区别，其政治意义则是朝着人类命运共同体方向迈出的一大步。 硅谷的领袖们也认为，高科技/数字企业应为社会作贡献，多年来他们通过公益基金等进行的社会捐献也达到了可观的数额。这类第三次分配形式的缺点在于，捐赠者的偏好导致的不确定性，且难以集中统筹从而发挥更好的效益。 托马斯·皮凯蒂（Thomas Piketty）在其《21世纪资本论》中分析了R＞G，即资本回报大于经济增长的现状与趋势，其中，处于垄断地位的大公司的巨额利润为资本带来的超高回报是重要的原因。就数字经济而言，当数据要素得不到合理回报或不能参与利润分配时，超高的资本回报就是必然结果，因此有必要通过再分配予以调节，否则难以遏制社会成员之间贫富不均的扩大趋势。 皮凯蒂提出，个人所得税边际税率应提高到80%。同时他认为，“防止贫富差距无限制拉大以及重新实现对财富积累控制的最理想政策就是：全球范围内的累进资本税”。皮凯蒂提议建立的是一个全球性的制度，一种依统一税基和统一税率在全球统一计征的净资本（资产）税。他认为，没有其他税收措施能更有效地解决日益增长的不平等问题。此外，由于涉及海量的全球性金融资产，这一征税方式将促进会计和统计规则的改革，使金融变得更加公开透明，这是民主社会的要求，也是进一步强化金融监管、防范金融危机的有效手段。他还认为，全球净资产税所筹措的资金可用以补偿经济全球化中受损的弱势群体，有助于维护民主政治和经济全球化。 古今中外不乏对资本（资产或财产）征税的立法与实践，但主要针对不动产。回避对存量动产征税的原因，在于动产的多样性和流动性导致的税基不确定性，遑论在全球范围内计算税基难免面临的信息不对称问题。然而，信息时代的到来将改变许多以往不具备的条件，如Ｇ20国际税改已改进的国与国之间税收信息交换，特别是及时全面的金融信息交换。从技术角度来看，皮凯蒂的设想并非乌托邦。 必须承认，以净资产作为税基存在复杂的技术问题，尤其是如何处理金融资产。许多账面或票面的资产价值，在兑现之前无法生成可用以纳税的现金流。因此，虽然从理论上讲，市值是更为合理的税基确定标准，但在许多情况下据以产生的纳税义务并不符合支付能力原则。这也是对遗产与赠予征税不可回避的技术性问题之一。 考虑到政治因素，许多业内人士认为，皮凯蒂的全球性税制是个过于超前的设想。然而，前述应对数字经济的双支柱方案，已是一种跨国性的制度安排；税基趋同、税率趋同、信息互换、征管协作都是整个G20国际税改的价值取向，并在BEPS 2.0包容性框架谈判中形成历史性突破。笔者认为，即使在对个人的所得与财产征税的领域，随着经济数字化和全球化的推进，跨越国界的税制联动和征管合作也将成为新常态。
2008年全球金融危机以来，各国在税收领域多边合作的意愿显著提升。G20与OECD携手顺势而为，以BEPS行动计划为核心，推动了国际税收规则的百年变革，旨在加强协调与合作，减少国与国之间的有害税收竞争，共同打击恶性税收筹划，同时解决科技进步及相关商业模式变化对传统税收规则提出的挑战。 在权利和义务平等的BEPS包容性框架下，围绕数字经济税收问题的讨论涉及对传统征税权划分原则的调整，凸显了垄断性数字企业的居民国与这些企业所渗透的用户所在国之间的利益冲突，后者中的部分国家在多边共识未达成之前，采取单边行动自行确立不同形式的征税权。与此同时，一些国家在数字经济税收规则讨论之外，提出附带解决此前未彻底解决的有害税收竞争问题，从而使BEPS行动计划进入2.0阶段，包括针对经济数字化的支柱一和针对税率“逐底竞争”的支柱二。 要在超过130个税收管辖区之间，就双支柱体现的理念和具体的技术处理达成一致并非易事，尤其是主要经济体基于政治因素的表态，始终左右着谈判的进程，乃至内容的调整。显然，支柱二并非BEPS第1项行动计划（应对数字经济的税收挑战）的初始内容（其相关性存在于第5项行动计划）；即使是支柱一，其初始目的是解决自动化数字服务与面向消费者业务的征税权划分问题。但随着谈判的延伸，不同利益和偏好导致博弈和交换——方案的目标和范围都为求得共识而随之改变。 2021年夏天，双支柱全球共识解决方案的谈判，在多舛曲折中终于走到原则性共识。方案一经细化并付诸实施，全球最具影响力的一批大型跨国公司，将面对一种崭新的税收环境。牛津大学迈克尔·德弗罗（Michael Devereux）和马丁·西姆勒（Martin Simmler）两位教授的测算结果显示，预计将有78家跨国公司落入支柱一的适用范围，约870亿美元利润将作为新征税权（金额A）的课税对象分配给市场国。同时，至少在企业所得税税基、税率以及争议解决等方面，各国税收主权将受到一定程度、实质性的限制。 在讨论数字经济税收问题时，一个重要的共识是利润应在经济活动发生地和价值创造地征税。然而，关于价值创造从古至今流派林立、看法迥异，乃至对当今通行国内生产总值的统计，学者与政治家也是褒贬不一，批评甚多，许多社会有益活动（如家务、基础科研、公共服务等）的收入归属与价值量化均饱受质疑。作为数字经济生产要素之一的数据也存在类似问题，其权属的判定与价值的量化缺乏法律规范，也未形成实务惯例；无论是一国之内，还是国境之间，围绕数据的收集、加工和使用迄今尚存在许多理论和实务上的争议。 不妨作如下思想实验：在各类社会成员的工作与生活中，尤其是在虚拟空间活动时都自觉或不自觉地产生数据。这些数据的重要用途之一是用于人工智能的深度学习，从而使人工智能能够替代人类从事生产与服务中的部分劳动。这种科技进步在带来社会物质丰沛与财富增加的同时，却可能减少劳动回报，甚至导致技术性失业。显然，当处于规模优势的平台及其背后的资本所有者，从技术和资本要素的角度参与初次分配，往往获得高额回报，一个不能回避的问题是，来自大众/用户的数据要素在初次分配中是否获得公平待遇。 从数字经济的运行机制来看，要求数据要素的及时合理回报有一定困难，也可能影响有效竞争而损害市场效率。在此情形下，以财税政策为主的二次分配似应承担部分责任，首要目的是调节超高的资本与技术回报，回馈社会大众，至少缓解劳动报酬偏低和技术性失业带来的不平等。 同理，在国际层面，应将对高科技或处于垄断优势的跨国公司超高利润的部分征税权，调整、划分给用户所在国（市场国），这正是BEPS 2.0中支柱一要达到的目的。此次百年国际税改的成果并不局限于BEPS 1.0和BEPS 2.0，数字经济税收问题也不会终结于双支柱；国际税收规则的不断调适与改进是一个渐进的过程，无论在理论上抑或在实务上还需要更多的共识和更有效的运行机制。 我们更应该看到，国际税改孕育了一个多边税收体系的雏形。当今世界，全球共同的利益和挑战日益增多，如贸易、投资、气候变化、减贫、绿色发展、债务以及突发疫情等等，需要动员全球性公共资源，组织超越国界的行动来加以解决。在此背景之下，如果一个多边税收体系，在提供约束性协调和创新性规则的同时，能为全球发展事业所需资金提供筹措渠道，无疑将是对人类命运共同体的重要贡献。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第9期）
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