《财政研究》李成威：从公共风险视角看财政经济学（全文)
“重构财政学理论体系研究”专题：
从公共风险视角看财政经济学
——传统财政经济学观点述评
李成威
内容提要
传统财政经济学发展至今已经几百年了，细究每个时期每个学派的理论观点，几乎都是围绕政府与市场关系打转转。透过表面的观点，传统财政经济学隐含着诸多不确定性元素和公共风险理念，如传统财政经济学讨论的政府与市场实质都是化解公共风险的手段，传统财政经济学中的财富分配的背后实际是风险分配，传统财政经济学关注的制度实质上是防范化解公共风险的产物，甚至其中的行为经济学和现代货币理论等已经触摸到公共风险理论的边缘。然而，在传统的财政经济学当中，确定性思维的影响是根深蒂固的，虽然这些学说中隐含了大量的不确定性元素，但因其本身存在重大的理论与逻辑缺陷，对公共风险认知也非常局限，最终都陷入理论与现实脱节的僵局。构建现代财政经济学，要以风险社会为背景，以公共风险作为逻辑起点，转向和坚持“以人为本”，基于行为主义构建公共风险的治理机制，这样才能构筑起不倒的新财政经济学大厦。
关键词：财政经济学 公共风险 不确定性
在传统财政经济学当中，财政被视为经济活动中的政府经济活动的一部分，因此如何看待政府经济活动的规模、边界以及其所带来的影响，就成为传统财政经济学的重要内容，一部传统财政经济学说史，就是一部政府与市场关系观的变化史。从表现形式看，财政活动体现为政府的收支活动，政府的收支活动必然涉及政府与其他主体的关系，其中主要是政府与市场的关系。因此，观察财政经济学说史，主要观察这些经济学流派是如何看待政府与市场的。从亚当·斯密所倡导的“廉价政府”（即“小政府”）到凯恩斯及新古典综合学派所力推的“大政府”，再回归到新古典学派之后对政府作用局限性的重新认识。纵观几个世纪以来的流派演变，财政经济学始终在围绕市场万能还是市场失灵问题打转转。在早期，市场通常代表了一种私人资本的力量，而政府代表的则是一种传统的阶级统治。掌握资本的新兴资产阶级力量在反抗传统阶级统治的过程中，理所当然就认为私人资本的力量是无所不能的，因此，在早期的财政经济学中，蕴含着市场万能的假设。
1929年，凯恩斯撰写了惊世之作《就业、利息和货币通论》。他改变了传统西方经济学对于政府职能的看法，指出在明显的经济危机和萧条时期，政府干预经济活动十分合理且必要。凯恩斯之后，长期占据西方财政学说主流地位的是以萨缪尔森为代表的新古典综合学派。新古典综合学派认为，从宏观的角度来看，政府的财政政策能够自动逆经济风向进行适时调整。
新古典综合学派的有关政策主张自20世纪70年代起受到了巨大挑战，滞胀局面的出现就是对此的最好注解。正是由于新古典综合学派之政府干预观受到重大挫折，一些经济学流派纷纷向其发起挑战，这些挑战大致有两种情形：一是仍然从宏观视角探究政府应有的作用，如以弗里德曼为代表的货币主义、以卢卡斯和巴罗等为代表的理性预期学派等，这些学派的分析侧重点虽有所不同，但结论基本指向一个方向，即政府进行宏观干预的能力是非常有限的；二是深入到政府制度内部，探讨政府制度的局限性，主要包括以布坎南和阿罗为代表的公共选择学派、以科斯为代表的新制度经济学派，这些学派的侧重点也有所差异，但都提出了同一个问题，即“政府失灵”。
在传统的财政经济学当中，确定性思维对经济学家的影响是根深蒂固的，虽然其学说中隐含了大量的不确定性要素，但传统经济学家不能给出合理的解释，最终都会陷入理论与现实脱节的僵局。构建在确定性思维基础上的传统财政经济学，是半拉子的财政经济学，无法真正地和有效地认识财政的作用和地位。
世界的本质是不确定性，由不确定性带来的风险难以预测。从古至今，没有人能够准确预测危机 和灾难何时何地会发生。我们处于不确定性的世界之中，每个人都无法回避风险问题。这意味着，我 们只能在不确定性中构建确定性，在风险中规避风险。经济学家也生活在一个不确定性的世界中，虽 然他们没有意识到这个问题，但仔细研究会发现，财政经济学的理论和思想中隐含着诸多公共风险理念。也就是说，在不确定的世界中，传统财政经济学无法回避公共风险问题，即便经济学家没有认知不确定性，但是潜意识里已经在努力地构建现实的确定性。
从西斯蒙第指出生产和消费存在矛盾，再到提出有效需求而承认危机的马尔萨斯和凯恩斯，危机问题一直是财政经济学关注的一个焦点。
李嘉图评价萨伊的观点时指出，“萨伊先生曾经非常令人满意地说明：由于需求只受生产限制，所以不论一个国家有多少资本都不会不能得到使用。”这表明早期的经济理论中是没有经济危机这一概念的。
西斯蒙第批判了萨伊和李嘉图否定经济危机的观点，指出“人们所受的各种灾难是我们社会制度不良的必然结果”，在收入决定生产理论基础上论证了资本主义必然产生经济危机。根据收入决定生产理论，西斯蒙第认为：“如果年收入不能购买全部年生产，那么一部分产品就要卖不出去，不得不堆在生产者的仓库里，挤压生产者的资本，甚至使生产陷入停顿。”在西斯蒙第看来，收入决定了消费，收入不足导致消费不足，消费不足必然导致经济危机，而消费不足是由于资本主义不公平的收入分配制度，因此，西斯蒙第意识到资本主义经济体系是经济危机的根源。然而，西斯蒙第提出社会改良政策是通过政府干预，是从现代化大机器生产回到手工生产，逃离资本主义经济便可避免经济危机。
在因生产过剩导致危机的问题上，马尔萨斯与西斯蒙第持相似观点。但是关于经济危机根源以及解决办法上，马尔萨斯和西斯蒙第有很大的分歧。马尔萨斯认为供给与需求的平衡是生产发展的必要条件，如果出现有效需求不足，便会出现生产普遍过剩的危机。为了避免经济危机，马尔萨斯认为必须维持足够的有效需求，使消费者有足够的购买力。他指出，“必须存在一个人数相当可观的阶层，这个阶层的人们既有意愿也有能力消费比他们自己创造出的物质财富更多的产品，否则商人阶层就不可能持续盈利地生产比他们的消费多得多的产品。在这一阶层，地主无疑占据着显著地位。”
一百多年之后，马尔萨斯的思想成为了凯恩斯主义经济危机理论的重要思想来源。凯恩斯将危机产生的原因归结为有效需求不足，认为社会的就业水平取决于社会总需求，失业和不充分就业是因为国民收入不能全部转化为有效需求，而有效需求不足是由三个基本心理因素造成的，即边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动性偏好影响着需求。凯恩斯认为经济危机的根本原因在于人们的心理隐私，因此，经济机制是无能为力的，实行国家干预经济是唯一可行的方法。
综上所述，危机问题是传统财政经济学关注的一个焦点问题。按照现代自然和社会学科的最新观点，之所以出现危机，最根本的原因是世界是不确定性的。但传统财政经济学并没有意识到这一点，而是从经济现象中寻找危机的根源，这实际是一种跑偏。
四、传统财政经济学中的财富分配背后实际是风险分配
财富分配问题一直是传统财政经济学理论中备受关注的问题，经济学家们就此问题进行了不断的探索。在经济学家所处的世界，稀缺性占据主导，经济发展中资源、产品供给难以满足人们的需求，是一种短缺经济。亚当·斯密、大卫·李嘉图和马克思等都对财富分配问题进行了研究。
为了解决物质短缺问题，财富生产和财富分配是社会发展的动力机制。财富分配是生产成果的分配，能够使社会财富重新进行排序。从公共风险的角度看，“在发达现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴。风险和财富一样是要分配的东西，两者都构成地位，分别是风险地位和阶级地位。”也就是说，财富从一开始便与风险相伴而生，财富分配的过程也是风险分配的过程，只是角度不同。风险分配是生产成本的分配，成本的大小决定成果的多寡。财富分配实质上是一种风险转嫁的过程，分配原则和分配方式的不公终将导致社会整体财富不能平均分配到各个社会成员，享受过多“分配红利”的群体，其抵御社会风险的能力较强，当风险来临之时会将风险转嫁给那些最小受惠的群体。这说明，财富分配过程实质上是一种风险分配的过程。
五、传统财政学中关注的制度实质是防范化解公共风险的产物制度的作用在于规制人们之间的相互关系，降低信息成本和不确定性，从而使不同个人之间的协调和合作更容易进行。关于制度的起源，新制度经济学从博弈论、交易成本和外部性三个角度进行分析。诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则。”经济学家将制度看做博弈的规则和博弈的均衡；科斯从交易成本角度论证了交易成本是制度产生的原因。从外部性角度，制度能够使外部性内部化，从而增加具有正外部性的行为，减少具有负外部性的行为。但从公共风险的角度来看，对公共风险的起源可以提供一个更一般的解释。制度是一种有形或无形的规定，能够降低世界的不确定性和复杂性，制度的稳定性使得对未来的可预期性更高，是防范化解风险的一种机制。制度会随着时间、技术等因素的变化而变化，制度的替代和转化过程被称为制度变迁。诺斯指出，“相对价格的变化改变了个人在人类互动中的激励，而制度变迁仅有的另一来源，是偏好的改变。”从公共风险的角度看，每一项制度都是为了规避公共风险而达成的某种协议，例如氏族部落组织演变为国家的过程，制度变迁是追求确定性的一个过程。同时，在制度变迁过程中，一些制度可能存在缺陷，缺乏整体性和系统性，会衍生出新的风险。制度与公共风险是一种如影随形的关系。一方面，公共风险的存在是制度的起源，并推动着制度的变迁；另一方面，制度缺陷可能会衍生出新的公共风险，因而要有不断的创新来实现与公共风险治理要求相匹配。
七、行为经济学和现代货币理论等已经触摸到公共风险理论的边缘近些年来，非主流经济学迅速发展。非主流经济学基于现实中的社会人，在研究经济现象时考虑了社会经济和政治等多方面的因素，使理论更加贴近现实。在非主流经济学迅速发展的过程中，一些经济理论已经触摸到公共风险理论的边缘，例如行为经济学和现代货币理论。行为经济学将经济学和心理学相结合，实验和修正主流经济学的基本假设。在行为经济学中，著名的理论有前景理论和禀赋效应。禀赋效应和前景理论说明了同一个道理，即人们是损失厌恶的，损失带来的负效应要比同等收益带来的正效用大。心理学家Tilly指出，人们对威胁的反应通常比对机会的反应更为激烈，因为人们宁愿花更多精力保持已经得到的东西，而不是去追求可能得到的东西。④这也说明人是损失厌恶的。受理性经济人假设的影响，主流经济学一直认为理性的人是主动追求效用最大化的，但是从公共风险的角度看，很多行为不是追求性的，而是规避性的；不是追求效用最大化的，而是追求风险最小化和损失最小化的。虽然一定程度上，规避风险和损失也是在追求效用，但是两者的根本差别在于，风险和损失最小化旨在保持既有利益，是保守性的，而效用最大化是追求利益的，是进取性的。现代货币理论作为非主流经济学的一部分，隐含了风险权衡的理念。现代货币理论主张财政赤字货币化，政府部门借债是没有限制的。现代货币理论最受争议的一点是，有观点认为现代货币理论主张无限制的印钱来增加政府支出，这将造成严重的通货膨胀。实际上，现代货币理论充分考虑并权衡了各种风险，也是权衡各种风险条件下告诉我们如何作出次优政策选择的理论。没有一项政策是完美的，从公共风险的角度看，政策的目的是降低整体的风险，如果一项政策在化解较大风险的同时引发了一些小风险，那么这项政策是可取的。在新的情况下，有必要运用现代货币理论的政策，能够有效置换风险，也更有针对性。
八、传统财政经济学关于公共风险认知的局限性与现代财政经济学的出路传统财政经济学在确定性世界中可以一定程度解释现实问题，但在不确定性的世界当中，传统财政经济学理论就出现了失灵，沿用老一套的确定性思维和分析方法，观察到的经济现象可能会失真，会忽视很多东西，尤其是对风险的观察。简单来说，基于确定性世界观基础上的风险理论有三大局限性。第一，基于确定性世界观的风险理论是基于过去，认为未来是在过去的延长线上。但是，基于过去的风险理论会忽视未来的多种可能性，一旦面临新的风险，可能毫无察觉，自动陷入风险之中。第二，基于确定性世界观的风险理论认为风险是有规律可循的，只要掌握过去防范和化解风险的方法，并将之形成制度，只要严格按照制度做出行动，就可以解决风险问题。然而，现实世界是不确定性的，完全遵循制度行事的制度主义已经失效，难以应对复杂的不确定性。第三，基于确定性世界观的风险理论下的风险思维并非彻底的风险思维，而是一定程度上的风险思维，他们没有认识到风险的本质在于不确定性。只有基于不确定性世界观的风险思维，才能更有效地解决风险问题。传统财政经济学已经进入了死胡同，适应风险社会的要求，财政经济学要走向现代化之路，体现现代性，构建现代财政经济学。第一，现代财政经济学应以风险社会为背景，以公共风险作为逻辑起点。当前，社会共同体发展到了风险社会的时期，这是人类文明的一个新阶段，其基本特征是不确定性与风险更加突出。这个风险是基于个体与集体的，分为个体风险和集体风险，集体风险就是公共风险。个体风险交给个体去承担，公共风险则必须由集体来承担，也就是由政府、由社会共同体来承担。以公共风险作为财政经济学的逻辑前提，财政的基本职能必然是防范化解公共风险。在化解公共风险的过程中，形成了一系列的制度、法律、规则，这些都可以称之为（基于公共风险的）公共产品。由此可见，公共产品是由公共风险导致的，这与基于福利的理念形成的公共产品完全不同。基于福利的公共产品是越多越好，而基于公共风险的公共产品则是风险最小化，应当是风险越小越好。所以，公共产品不是一个供求关系，而是防范化解风险的一种结果，而防范化解风险是一个形成共识的过程，这个过程里可能有政治、有法律、有文化，甚至有各种舆论渗透其中。可以说，制度的变迁都是由公共风险推动的。同理，公共产品的变迁，也是由公共风险决定的。当公共产品背后的公共风险不复存在的时候，这个公共产品就变成了个体产品。由公共风险来推出公共产品，避开了个体偏好形成共同偏好的逻辑陷阱。第二，现代财政经济学要转向和坚持“以人为本”，着眼于化解人的发展过程中的公共风险。过去很长一段时期，财政经济学研究经常围绕如何促进经济发展、如何做大蛋糕做文章。在短缺年代，遵循物本逻辑是一个明智的选择，当时把财富增长作为目标毫无疑问是非常正确的。但当物质到了相对充裕的时候，依然遵循物本逻辑显然行不通了。这个时候财政要真正成为现代财政，必须从物本逻辑中摆脱出来，转向人本逻辑，要落到人的发展上来，化解人的发展过程中面临的公共风险。转向人本逻辑追求机会公平，促进人自身的发展。比如说消费，经济学是从物的角度来定义消费，扩大消费就是扩大对物的购买，增加支出。而从人的角度来看，消费是人的生产和再生产的过程，是人自身发展的过程。贫困的本质不是物质财富匮乏，而是人的发展不充分，是能力的贫困。社会主义市场经济中社会主义的价值观就是追求平等，促进人的自由全面发展。这里的“人”，既包括个体的“人”，也包括集体的“人”，体现的是整体观。第三，现代财政经济学应基于行为主义分析公共风险的产生和治理机制。财政基本的职能是防范化解公共风险，这涉及到公共风险的来源，从本质上来说，公共风险是内生的。社会的分工，知识的分工，个体不同层次之间的冲突，都会导致不确定性，从而导致形成公共风险。从个体的角度来看，风险的转换都是外部化造成的，即个体行为的外部化。经济中的个体行为外部化，社会行为中个体行为的外部化，都会转化成公共风险。整个经济、社会从整体来说，内生的不确定性极易扩大风险。因为产业的分工、社会的分工、知识的分工等所形成的相互依赖使这种风险从个体出发不断地传递，就变成了所有人的风险。最终，风险成为一种网状的状态，每一个人都是这个风险网上的一个点，任何一个点产生风险都会相互传递。从公共风险的角度看，财政的功能是通过引导行为，来配置风险、平衡风险和化解风险。构建现代财政制度，实际是构建与新时期公共风险治理要求相匹配的财政规则，通过这些规则，引导市场和社会主体的行为，目标是实现对公共风险的有效治理。
作者简介：
李成威，中国财政科学研究院全球风险治理研究中心主任、研究员
全文刊发《财政研究》2021年第2期
·李成威：不确定性、虚拟理性与风险分配——公共风险视角的财政哲学（全文）
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策划：陈 龙 何利辉
审稿：高小萍 黄 蕾
采编：王昭玉 王 明（实习）
（封面图片来源：https://818ps.com/browser）
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