戳这里查看本文精华版
【摘要】随着不同要素在城市中的集聚性和流动性不断增强，城市在面临自然和人为灾害时的脆弱性也逐渐显现。基于多年城市防灾的经验，日本构建了三个层级的“防灾生活圈”，有效增强了城市的灾害应对能力和风险管控能力，对中国城市安全体系的建设有重要的参考意义。我国网格化管理、城市体检、城市体征诊断等地方性实践能够弥补防灾生活圈中偏应急情境、偏静态化的不足。二者的结合将成为未来城市安全体系建设的重要方向。在总结日本经验与我国城市安全治理已有实践的基础上，本文提出城市安全生活圈的概念框架——安全生活圈能同时兼顾日常情境与非日常风险情境，以及地域性与流动性治理情境，满足居民个性化、差异化的安全需求。最后，笔者从时空规划、设施配置、安全性评级、社会协同四个层面，提出了安全生活圈的实施路径。
随着人口在城市的集聚性和地理流动性的增强，城市在面对气象灾害、公共安全等自然和人为灾害时的脆弱性也逐渐显现。从2014年“12·31”上海外滩拥挤踩踏事件、2015年“8·12”天津塘沽爆炸事故，到2020年初新冠肺炎疫情暴发，城市灾害表现出多样性和复杂性。2018年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进城市安全发展的意见》中提出，要建设安全发展型城市，强调健全公共安全体系，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局。可见，完善城市安全供给、保障居民安全需求已成为城市发展新的要义。
城市综合防灾规划是城市规划的重要内容，在《城市综合防灾规划标准》《城市抗震防灾规划标准》《防灾避难场所设计规范》等专项技术规范的指引下，许多城市从城市灾害评估、防灾标准设立、防灾空间布局、防灾设施配置、防灾基本对策等方面，构建了前期预防、中期应急、后期重建的防灾体系，有效提高了城市的灾害应对能力。然而，目前的城市安全体系建设多聚焦于应急态下的城市安全防控与救治，忽略了常态下的城市安全规划与治理；城市安全供给主要针对空间设施，而社会运行和软性服务方面偏弱；面对日益复杂的城市安全问题，平台预警与监控滞后、信息发布精细程度不一、信息公开性不足、设施供给“一刀切”等问题依旧突出，城市日常运行监测体系与灾时应对体系的衔接尤为不足。在以人为本的新型城镇化要求下，城市安全建设亟须关注人的行为和安全需求。
以时间地理学、行为地理学和活动分析法为理论基础，时空行为视角从微观个体出发，强调个体行为与城市空间的互动，能够为城市安全体系建设提供新的思路。首先，时空行为研究在空间维度上纳入时间维度，能通过高时空精度的行为数据，准确评估和研判时空中的潜在风险；其次，时空行为研究强调个体行为的企划与制约，相比于传统的、单一的千人指标设置，基于时空制约的设施可达性评估能更好地优化安全设施与服务配置；最后，时空行为研究强调个体的空间认知与行为偏好，尤其关注特殊群体与特殊行为，满足不同人群、不同情境下的安全需求，更能体现以人为本的规划要求。生活圈规划是时空行为研究走向实践的重要落脚点之一。与传统的宏观的、偏自然要素的、设施导向的空间规划相比，微观的、偏人文要素的、行为导向的、强调时间维度的生活圈规划更能够满足城市居民差异化和个性化的需求。“生活圈”的规划概念来源于日本，在自然灾害多发的特殊国情下，防灾生活圈成为日本生活圈规划体系中的重要内容。通过构建从社区到市域三个层级的防灾生活圈，辅以参与式灾害地图、邻里互助等手段，日本有效增强了城市的灾害应对能力和风险管控能力，而我国目前生活圈规划中在安全维度的考虑则相对缺乏。借鉴日本防灾生活圈建设的经验，结合我国已有实践，笔者提出时空行为视角下构建安全生活圈的设想。安全生活圈的提出旨在通过对居民需求的关注，尤其是对特殊群体和特定行为的关注，从城市供给承载力与居民个体可达性的角度评价并优化城市安全空间，并基于动态的视角，实现实时动态感知和风险预警发布，提高城市应急防控与安全管理水平。本文首先系统回顾了日本防灾生活圈的建设经验，分析防灾生活圈的借鉴意义与不足。其次，结合日本防灾生活圈的经验和我国城市安全治理的已有实践，提出安全生活圈的概念、功能与构建思路。最后，以社区安全生活圈为例，从时空规划、设施配置、安全性评级、社会协同四个维度分析安全生活圈的实施路径，为城市更好地预防和应对灾害提供决策支持。
由于地理环境的特殊性，日本极易发生地震、台风、海啸等自然灾害，高速的社会经济发展更是加深了自然灾害的破坏性和城市的脆弱性。日本很早就重视防灾能力的建设：1964年新潟地震后，东京政府于1971年颁布《东京都防震条例》，倡导把社区作为城市防灾建设的支柱；1980年12月日本“我的城镇”（MyTown）恳谈会上首次提出建设“防灾生活圈”的构想；此后又出台了《城市防灾设施基本计划》（1981年）。防灾生活圈以小学和初中为单元，由路网、河道等防火隔离带（延烧遮断带）围合而成，沿线布置耐火建筑、绿地等，其主要目的是在地震发生时防止火势蔓延，形成防灾空间（图1）。以学校为单元进行防灾生活圈划分，是因为居民的活动大多发生在此范围内，如上学、休憩、购物等，居民之间、居民与环境之间相互熟悉。政府部门和社会组织的防灾教育、演习等通常以街区为单元进行，有利于在灾害来临时进行责任划分与邻里互助。同时，考虑到儿童、老年人等特殊群体的环境感知和步行速率，防灾生活圈的半径约为0.8~1.2km。表面上看，防灾生活圈是以学校为基础划分，实际上是以社区为基本单元进行的布局安排。这样可以充分发挥社区组织和社区中人际关系的优势，通过良好的社区治理与基层组织，提高社区的灾时应对能力，组织临时避险行为，同时促进社区与政府的有效沟通。
随着《都市防灾计划》（1997）和《地区防灾计划》（2014）的提出，防灾生活圈的设想不断完善，形成了近邻文化圈—文化生活圈—区域生活圈三个层级的圈域空间规划（图2），圈内规划防救灾难路线及避难场所、防灾绿轴、防灾据点等防灾空间体系（图3），并逐渐与城市规划体系相结合。
灾害地图（hazard map）是日本防灾生活圈建设的又一重要内容。日本地震研究推进总局（HERP: Headquarters for Earthquake Research Promotion）于1999年提出利用地震灾害地图降低地震来临时的损失；日本地理学会于2014年提出通过灾害地图促进减灾的提案，并于2016年1月加入了防灾学术联盟，通过灾害地图为区域风险识别和避灾行为组织提供决策支持。灾害地图涵盖不同的主题，如地震、海啸、火山喷发等。地图以城市规划图为基础绘制：邻里尺度的灾害地图上显示每座房屋的形状，城市居民可以在地图中确认自己房屋的位置，了解社区周边可能面临的灾害，以及通往最近避难场所的逃生路径（图4）；城市尺度的灾害地图主要评估灾害来临时的可能受灾区域与受灾程度，在地图上分级显示不同灾害的单一受灾风险（图5）或综合受灾风险（图6）。此外，针对火灾蔓延、疾病传播等动态扩散的灾害，将通过国土交通省网站发布实时灾害地图。
图4 仙台市泉崎地区的灾害地图（邻里层级）
然而，由政府发布的灾害地图的实际应用效果较为有限。一是大多数居民不知道灾害地图的存在，地图使用率较低；二是政府信息披露滞后，无法有效组织避灾行为。因此，政府鼓励居民独立收集和利用信息，即由居民自主探索社区的防灾设备以及危险场所，自主创建容易理解和使用的参与式灾害地图。参与式灾害地图在1995年1月阪神大地震中首次使用，用以标记避难地点信息。在2011年东日本大地震中，居民尝试使用免费和开源地理空间软件（FOSS4G）对安全信息和灾难信息进行可视化，并通过社交媒体共享。这些利用GIS技术和网络上发布的数据来创建灾害地图的居民被称为“新地理学家”。近年来，谷歌地图/地球、WebGIS-API、开放式街区地图（OSM）的发展，使居民创建、编辑和使用网络地图越来越容易，参与式GIS已成为将地理空间信息可视化、与其他人共享避灾信息、为个体决策提供依据的工具，也是风险识别与防控的有效方式。通过参与式GIS，居民不仅可以获得高精度的灾害地图，而且可以提高自身的防灾意识和共享意识。除自然风险以外，人为“不安全”要素也被逐渐纳入灾害地图。大西宏治提出，通过在地图上标识学校附近的危险地带和巡逻人员的巡逻路线，可以客观地阻止、预防犯罪活动。此外，纳入居民活动—移动系统的灾害地图也得以发展，如佐野和彦和中林一树提出，面对不同活动空间的居民，应该制作不同比例尺的灾害地图，尤其是针对通勤者，需要结合日常生活圈及通勤圈绘制“广域灾害地图”。近年来，防灾规划、灾害地图等被进一步整合为灾害信息综合系统（DiMAPS: Disaster Information Maps），构建地震烈度分布，气象、电力等基础设施信息，以及医院等应急场所信息的共享平台，灾害来临时由统一的防灾指挥中心进行调配和管理。同时，日本警察局、道路管理局等管理部门之间合作，应用开放GIS信息技术加强政府与公众之间的联系，为灾害信息搜集、灾害地图制作与发布提供参考。
1.3 小结
总的来说，日本防灾生活圈的建设经验既有优势也有不足。其优势在于把防灾体系建设常态化，可通过自主参与、自主组织等方式提高居民的防灾意识与防灾能力，实现灾前—灾中—灾后的全过程防灾；除空间建设外，还突出了社会治理在防灾救灾中的作用，尤其是社区的重要作用。其不足在于侧重特殊情境下的灾难应对，忽略了城市日常管理中的安全需求；以设施数量或固定的时间空间尺度划分防灾生活圈，忽略了人在空间中的移动及其可能面临的风险等。
与日本地震、火山喷发等广域自然灾害多发的地理国情不同，我国较大范围覆盖的自然灾害发生频率相对较低，但城市中人口流动性更强，复杂的城市系统使得城市运行的不确定因素增加，需要更多关注公共卫生事件与社会安全事件等风险，城市安全治理迫在眉睫。自1989年《中华人民共和国城市规划法》提出城市规划应考虑城市防灾减灾的要求以来，我国共出台了四部综合防灾减灾规划，在城市层面形成管理对策与应急预案、空间规划与工程建设两个体系，并在空间规划、指标构建、社区建设等不同方面落实了城市安全建设的要求。然而，现有的综合防灾规划庞大且复杂，规划被动性、后置性突出，对城市防灾体系建设的引导作用有限，难以适应城市安全体系建设的需求。 近些年，随着对城市风险因素认识的深化，我国城市安全研究对象逐渐从地震、洪涝等自然灾害向公共卫生事件与社会安全事件等风险转变，研究重点也逐渐从灾后应急救援与风险防控，向灾时应急联动响应与风险监测，再向常态化的应急管理、风险评估与预警转变。突出表现为三个特征：一是城市风险识别的常态化，如在城市层面和街道层面开展城市体检，针对城市发展过程中一系列社会管理和公共服务问题进行现状分析与评价；二是城市运行监测的动态化，如上海率先开展的城市体征诊断，结合道路系统、人口状况、土地利用等静态数据和人流、物流等动态数据，实时、多角度监测城市运行状态；三是城市管理单元的精细化，通过网格化管理，建立包含城市管理、社会治理和公共服务等内容于一体的城市综合网格化管理服务平台，拓展数字化城市管理的深度和广度。我国城市体检、城市体征诊断、网格化管理等地方实践的理念在一定程度上能够弥补日本在防灾生活圈常态化和流动性管理不足的问题。结合日本建设经验和我国已有实践，本文提出应从面对非日常灾害的、偏静态的城市防灾生活圈向兼顾日常与非日常风险的、流动性导向的城市安全生活圈转变。
2.2 安全生活圈规划的三个方向
安全生活圈是以社区生活圈为基础，依托城市监测与预警平台，实时精准识别、研判和预测城市日常与突发风险，满足不同人群安全需求，实现居民行为引导的平灾结合型综合管理圈。与城市综合防灾规划、防灾生活圈规划相比，安全生活圈规划需突出以下三个方向（表1）。
表1 城市综合防灾规划、防灾生活圈规划、安全生活圈规划对比
（1）兼顾日常性与非日常性风险，构建平灾结合型生活圈。城市综合防灾规划重视灾后救援，但对日常减灾关注不够，仅强调突发灾害时的应急处置，导致防灾减灾工作成效不大；防灾生活圈规划则强调城市的灾前整备和灾时应变能力，把安全建设融入平时的城市运行过程中。与前两者相比，安全生活圈规划不仅针对极端天气、洪涝等传统自然灾害，也关注人流拥挤、交通拥堵、环境污染等新型安全事件，整合全国—城市—社区等不同空间尺度，兼顾日常—非日常不同场景，关注不同人群尤其是特殊人群（如儿童、老年、孕妇等）的风险因素，挖掘不同风险因素的共性与特殊性，并提出应对方案。（2）以人的安全需求为导向，开展多维协同规划。城市综合防灾规划仅停留在设施配置的单一空间规划层面，防灾生活圈规划则是同时强调社区治理与组织的社会规划，但两个规划都忽略了时间维度的资源组合与分配。实际上，个体与设施、个体与其他个体的时空组合，反映了设施对个体的意义以及个体设施使用与社会交往的多样化需求。本研究提出的安全生活圈规划是时间—空间—社会多维协同的规划——将居民行为与社区设施统筹考虑，根据居民的空间认知与偏好配置避难场所、医疗卫生场所等安全设施，提高安全设施的可达性与使用效率。（3）以社区生活圈为基础，从地域性治理走向流动性治理。城市综合防灾规划往往以城市作为规划空间单元，依行政区划逐级向下开展防灾减灾工作；与此相反，防灾生活圈规划以生活圈为规划空间单元，自下而上制定地区防灾计划。借鉴防灾生活圈经验，安全生活圈规划以社区生活圈为规划空间单元，同时在时空行为研究视角下，强调从基于地域（place-based）的治理思维向基于人（people-based）的治理思维转变。相比于传统封闭的、固定的、约束式的地域性治理，安全生活圈更强调开放的、弹性的、引导式的流动性治理模式。在此背景下，安全生活圈不再是具有固定物质空间或边界的范围，而是超越城市基础空间单元、依托人的活动空间划分的弹性区带。
2.3 安全生活圈的概念框架
基于以上分析，本文以人的需求为核心，从平时与灾时、地域性与流动性两个维度，提出安全生活圈的概念框架。安全生活圈结合实际的都市情境，全面考虑应急事件发生时的人（可动员人数、救灾对象）、事（灾害种类和影响程度）、时（发生的时间）、地（地点、发生范围）、物（可动用的物资）等因素，以及各个因素之间的关联，结合平时与灾时、地域性治理与流动性治理，构建人地耦合、供需匹配的城市安全体系。通过对城市各区域人口结构和行为数据的采集与分析，挖掘安全生活圈内居民的日常行为模式，进行常态空间规划与监控；以城市体征诊断指标与时空协同规划为基础，监测和评估城市安全供给与需求变化，实现应急态下的人流物流回溯预警、信息发布与行为引导。安全生活圈在四种情境下发挥重要作用（图7）。（1）“常态—地域性治理情境”强调安全生活圈内安全设施配置的合理性与公平性，保障城市安全体系的常态供给；通过分析人群的年龄、性别等社会经济属性，实现对城市居民的常态安全需求检测。（2）“常态—流动性治理情境”强调通过对社区不同人群的行为模式进行分析，对居民的行为习惯和设施使用密度进行分析，实现常态行为检测；通过城市体征诊断，进行风险识别与优化，减少潜在的不安全因素。（3）“应急态—地域性治理情境”强调通过对安全设施的空间分布和承载能力进行监控，协调应急状态下紧急物资的合理分配与公共空间的灾时管理。（4）“应急态—流动性治理情境”强调通过对人口的时空分布瞬时变化与移动模式进行监测，发现并预测不同地区的人口激增状况或人流移动情况，实现城市动态需求检测和城市动态行为引导。
3 社区安全生活圈实施路径
社区生活圈是安全生活圈的基本组成单元，也是实施安全生活圈规划的重要抓手。本文以社区安全生活圈为例，提出安全生活圈的实施路径。第一，社区安全生活圈以中小学或社区公园为中心，根据社区内居民15分钟步行实际可达范围划分其边界。选择社区为单元，是因为社区是城市灾害与日常风险破坏的直接对象，特别对于某些移动性较弱、受灾风险更大的特殊群体而言，社区涵盖了其大部分的日常活动空间，他们在社区中直接面临风险的可能性更大。第二，根据社区安全生活圈内的居民活动模式，因地因时制定城市安全策略，如图8a中，在人口结构、土地利用功能等因素的影响下，社区安全生活圈A、B的一日时间节奏与人口密度也有所差异，圈B流动性更强，白天潜在风险更大，圈A则更需要关注儿童、老年人等特殊人群。因此，应在社区安全生活圈内划分不同层级的安全空间（图8b），结合现有用地功能，根据不同灾害情境与不同人群属性，尤其是结合儿童、老年人等特殊人群的空间认知、步行速率和行为习惯，配置安全设施和安全通道，在应急态下迅速规划最优路径，实现居民行为引导。第三，通过城市大脑，汇总并发布社区安全生活圈风险信息，建立生活圈与生活圈之间、生活圈与居民之间衔接顺畅、联动迅速的机制，提高城市的灾时应对能力。
社区安全生活圈内应包括避险空间类、医疗救助类、生命支撑类、应急指挥类四种设施，根据自然灾害（如地震、洪涝、台风）、事故灾难（如火灾、楼宇倒塌）、社会公共安全（如疫情、暴乱）等不同灾害情境下居民5分钟、10分钟、15分钟的步行可达范围，分别配置小区级—社区级—街区级的设施（图9）。例如在自然灾害情境下，居民步行可达范围更小，因此圈内需同时配置四种设施，保证安全空间全覆盖与灾时实际可达。总体上，设施配置需考虑平灾结合性、个体可达性与共享性。就平灾结合性而言，楼前开敞绿地、社区绿地等需满足短时避险与救援的基本要求，平时用于居民休闲活动，灾时则用于防灾避难；街区公园、社区广场等需满足国家避难设施的标准，平时兼具休闲、娱乐和健身等功能，灾时迅速转变为应急避难中心。就个体可达性而言，除空间距离可达以外，还需要考虑时间可达与认知可达。通过设施的分时分人群供给，减少因时间资源配置不均衡和设施开放时间的非弹性化导致的时间排斥，强化社区居民对周边避难场所、应急标识及逃生路线的感知，降低灾害损失。就共享性而言，安全生活圈的边界是根据人的行为划分的弹性区带，能够通过协调配置与共享突破刚性行政边界，实现安全设施在不同社区之间的共享。
为了提高城市灾前整备能力，使防灾过程常态化，需要通过城市体征诊断进行社区安全生活圈日常安全性评级（图10）。安全性评级主要包括以下步骤。（1）采集多源数据，包括人口数据（年龄结构、性别结构等），建成环境数据（房屋、道路交通、基础设施等），以及居民个体行为与认知数据（手机信令、微博签到、出行APP、GPS调查等位置数据，活动日志数据，微博、微信、大众点评等社会舆情数据，认知地图数据）等。（2）构建社区安全生活圈多维指标，其中，供需耦合度指标主要从常态人口结构和动态居民行为角度分析人口的安全需求和设施安全供给的匹配程度，重点关注特殊人群与特殊行为；设施适宜性指标则针对设施的安全性、时空可达性、共享性等方面进行评级。（3）构建综合指数，对社区安全生活圈进行安全性评级。（4）决策优化，根据安全性评级进行问题识别，对有可能发生紧急情况的安全生活圈发布预警，实施应急预案；在长期动态监测与反馈过程中不断调整优化社区安全生活圈的设施配置与时空规划。
社区安全生活圈以社区生活圈作为基本治理单元，可以适度突破社区空间边界，以促进相邻社区公共设施与服务的协同与共享。防灾生活圈的建设经验表明，社区与邻里是城市安全体系建设和社会规划最基本也是最重要的主体。在常态情境下，居民的日常行为大部分在社区生活圈内进行，在社区安全生活圈治理中纳入个体日常感知风险，有利于更精准地识别日常活动空间中的不安全因素。在应急态情境下，良好的社区治理和邻里的相互熟识能够促进灾后第一时间的自助与互助，防止灾害蔓延，减少灾害损失。由社区安全生活圈进行应急物资分配和公共空间的战时管理，分时分人群利用公共设施，可减少个体时空组合带来的风险。作为一种自下而上式的规划，社区安全生活圈规划鼓励居民自主识别与共享空间中的风险信息，通过居民安全协会建设等多元主体参与的规划模式，提高居民参与社区安全建设的积极性，并尽可能满足居民的差异化需求，实现城市安全供需匹配。
4 结语
城市安全供给是衡量城市发展水平的重要因素，在城市灾害多元化和复杂性不断增强的背景下，城市安全体系需要从偏静态性、偏设施配置、偏应急情境的防灾减灾规划，向兼顾日常与非日常风险、从人的需求出发、实现动态感知与风险预警的安全规划转变。日本防灾生活圈为我国提供了经验借鉴，而时空间行为视角提供了基于人的流动性的安全治理思路。结合日本防灾生活圈经验与我国城市安全治理的已有实践，本文提出安全生活圈的设想，将丰富社区生活圈的概念内涵，并对未来中国城市安全体系建设提供借鉴与指导，更多地满足城市居民的安全需求。作为一个创新性的规划理念，安全生活圈规划体现了城市规划谋事于前的前瞻性，表明社区生活圈规划正在从改善物质空间、保障基本生活、体现社会公平等基础性议题，走向社会治理下沉、满足多元需求、提高社区韧性等提升性议题。然而，由于社区生活圈的时间定义、治理主体、划分技术方法等尚未明晰，依托于社区生活圈的安全生活圈尚处于概念构建阶段，其规划落地仍面临着许多现实挑战，包括如何跨越行政社区进行安全生活圈的划分和管理；如何针对不同灾害种类情境规划安全设施；如何构建社区的人际关系网络和熟人社会，发挥邻里作用和自下而上的自组织力量，提高城市防灾能力等。由此可见，安全生活圈规划需要在未来开展更多的探索实践，既要形成可推广的经验，又要因地制宜地制定本地区的物质规划、时空规划和社会规划。UPI 作者：李彦熙，北京大学城市与环境学院，博士研究生。yanxil@pku.edu.cn柴彦威（通信作者），北京大学城市与环境学院，教授、博士生导师；北京大学智慧城市研究与规划中心主任。chyw@pku.edu.cn塔娜，华东师范大学地理科学学院，副研究员。nta@geo.ecnu.edu.cn《东京防灾规划2021》研究
全球城市综合防灾规划中灾害特点及发展趋势研究
美国的“防灾型社区”建设