鲍传友 || 理顺和规范党政关系：落实中小学校党组织领导的校长负责制的关键

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在中小学落实党组织领导的校长负责制，是坚持和加强党对教育事业的全面领导、深入贯彻党的教育方针政策的必然要求和重要体现，也是促进新时代教育高质量发展和教育强国建设的重要保障和制度创新。我国自1985年在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“逐步在中小学实行校长负责制”以来，中小学实行校长负责制已经整整40年。这一体制不仅极大地激发了校长的办学积极性和自主性，而且为基础教育领域培养了一大批优秀校长，为中国基础教育作出了巨大贡献。但是随着教育的发展，特别是经济和社会发展对教育的要求越来越高，校长负责制在实践过程中也出现了不少问题，遇到一些新的挑战，比如校长权力过大、责任无限，比如校内民主参与不足、党组织功能弱化等，这就迫切需要改革学校内部治理体系，以促进学校治理现代化和治理能力提升。

2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），明确了在中小学贯彻和落实党组织领导的校长负责制的基本原则和要求，对于中小学领导体制改革具有非常重要的指导意义，其中如何把握和处理好党政关系又构成《意见》落实的关键。

新中国成立以来，在中小学校的领导体制改革中，党政关系经过了不同发展阶段。

1. 党政关系探索时期

新中国成立后，中国共产党作为执政党，积极吸收民主人士和各界精英参与国家和社会治理。由于教育作为党的社会主义建设事业的重要组成部分，因此学校中的党政关系与国家政治体制改革高度同构。受其影响，教育领域也广泛发动群众参与治理。1949年，中小学校实行校务委员会制，由进步教师和学生负责管理学校事宜，基本上属于师生自主管理。这一时期，党政关系比较模糊，党政统一在学校管理过程中，在一定程度上激发了全体师生参与学校事务的积极性，也成为当时民主精神的一种体现。1952年，《中学暂行规程（草案）》出台，文件要求在中学实施校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作，同时强化了学校行政功能和教学业务，这也是为适应当时急需培养社会主义建设人才的现实需要。当然，这种需要也同时催生了教育大跃进，使得学校的政治功能被强化。1958年，中小学开始实行党支部领导下的校长负责制，规定党支部书记统管一切。1963年，教育部颁发《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，规定实行“当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制”，这一体制一直延续到1978年。受此影响，校长作为学校行政工作的负责人，在当地党委和教育行政部门领导和监督下积极开展教学活动，党牢牢把控着学校办学方向和性质。党对中小学统一领导的强化，保证了我国中小学教育的社会主义方向。^[1]但由于党政关系的不平衡，学校内也出现了以党代政、党政不分、党政关系扭曲的现象，造成了学校过于政治化、业务荒疏，教学质量难以保障。

2. 党政分工合作时期

1978年，十一届三中全会的召开确立了“实践是检验真理的唯一标准”，政治和社会生活逐渐恢复常态，在经济领域开始由计划经济体制向市场经济体制过渡，权力过于集中的现象有所减少，党政关系逐步恢复正常。为了尽快恢复和重建被“文革”破坏的教育事业，1978年教育部修订颁布了《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》，规定在全日制中小学实行党支部领导下的校长分工负责制，在学校管理中党政各有分工，相互合作，校长负责学校日常管理，党支部主要负责监督学校思想工作和组织建设。但由于党政关系在学校内部管理中很难分清，导致书记和校长之间的矛盾比较突出，学校内部关系不和谐，在一定程度上制约了学校发展。

3. 校长负责制时期

20世纪80年代以后，在改革开放政策的影响下，各行各业进一步解放思想，简政放权，激发活力。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》中规定“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，在学校内部“逐步实行校长负责制”，扩大学校的办学自主权。自此，学校党支部的功能逐渐式微。20世纪90年代初，我国开始建立社会主义市场经济体制。为适应市场经济改革需要，1993年中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，其中规定“中等和中等以下学校实行校长负责制”，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》也明确“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。此后，在我国基础教育领域一直实行校长负责制至今。在长达近40年的校长负责制实践中，校长一直是学校的领导者，学校所有的重大决策和管理工作都是由校长完成，学校党组织除了基本的党建工作和思想政治工作以外，基本不再干预学校的日常事务。这虽然在一定程度上激发了校长办学的自主性和积极性，但由于党组织功能弱化，学校办学方向、育人目标与方式在不同程度上偏离了党的教育方针政策。同时，由于校长责任和压力过大，导致实践中出现了不少校长乱作为和不作为的两极现象。

学校组织变革的核心是领导权的归属问题。回顾上述历史，有利于我们了解党政关系变迁的历史脉络和经验教训，以及处理好党政关系对于学校发展和教育发展的重要意义，也让我们更清晰地认识当前实施党组织领导的校长负责制的时代背景和内涵，从而慎重科学地处理好党政关系，在确保学校办学方向的同时激发学校办学活力，促进教育更高质量发展。

《意见》颁布以后，全国各地都在探索落实党组织领导的校长负责制，一些地方已经形成了很好的经验。但是由于体制惯性和对党组织领导的校长负责制的理解不够深入，当前中小学校对于党政关系的认识仍然存在不少误区。

误区一：“校长没有办学自主权了”

党组织领导的校长负责制与校长负责制的一个根本性差异就是前者是一种集体领导模式，采取的是民主集中制原则，以集体决策为主；而后者是行政首长制，在多数情况下，决策都是由行政首长作出的，属于个人决策模式，校长自主决策的空间很大。从决策本身的效率来说，以个人决策为主的校长负责制显然更为迅捷，但同时决策随意性和风险性也大大增加。由于校长负责制已经实施了很多年，人们已经习惯校长“一人说了算”和“雷厉风行”的领导模式，而对党组织领导的集体决策模式不适应，因而一方面担心这样的决策模式会影响决策效率；另一方面担心这样可能会造成校长自主办学空间的压缩，甚至有可能会出现无人负责的局面，从而影响学校发展。此外，实行党组织领导以后，学校的工作重心会不会偏离业务、会不会党务化、专业发展还重要不重要，等等，这些问题都让学校感到很困惑。

误区二：“党组织领导就是书记领导” 

党组织领导的校长负责制的制度创新在于从个人领导走向集体领导，实行民主集中制的领导原则，以促进党员教师积极参与学校治理。但在实践中，大家普遍认为书记是党组织的负责人，是重大决策的最后拍板人，党组织领导实质就是书记领导。何况组织是抽象的，人是具体的，集体领导最后都会落到集体的负责人身上。这种认识在实践中十分普遍，也是目前学校内最令人担忧的事情。

误区三：“书记和校长谁是一把手”

权威是管理功能发挥的基础。在一个组织里，权威既可以是组织本身也可以是其中的个人，但两者并不是分离的，个人的管理权威来自组织的授权，而组织权威则通过个人来实现。在管理实践中，人们感受更多的是个人的作用，特别希望有一个权威性人物来替组织作决定。毋庸置疑，在实行校长负责制的学校管理体制中，“校长是学校的一把手”；而实施党组织领导的校长负责制以后，作为党组织负责人的书记与作为学校组织法人的校长，“谁是学校一把手”“谁说了算”就成了人们心头的一个疑问。这个问题如果回答不好，就会造成混乱。所以，为了打消这种疑虑，适应人们对“一把手”的期待，有些地方在落实党组织领导的校长负责制时都采取了将原来的校长统一改为书记的做法，虽然没有在制度上规定谁是“一把手”，但实际上已经明确了权威顺序。显然，这样的做法并没有真正理解党组织领导的校长负责制的精神要义，也很难从根本上解决这一内在矛盾和冲突，而且有可能在学校人际关系上埋下隐患，并框限了校长办学的自主性和积极性以及作为法人代表的责任感和价值感。

误区四：“所有学校党政都要分设” 

党组织领导的校长负责制的最根本要求和最突出特征就是“党组织领导”，充分发挥党组织统一领导和集体决策的作用，保障党的教育方针政策更有效地得到落实，这是这一制度出台的根本目的。而一些地方政府和学校却片面地认为，加强党组织领导首要就是将党政机构分开设置，无论学校规模大小，都要独立配备专职书记，将书记和校长岗位分开设置，各管各的。这不仅大大增加了中小学干部岗位职数，而且容易造成不必要的内耗。特别是对于小规模学校来说，专职教师已经不足，又增加了新的管理岗位，不仅影响了学校教学工作的开展，而且有可能会带来人际关系的紧张。这一误区反映了实践中人们缺乏对党政关系多样性的认识。实际上，不同地区、不同类型学校的党政关系可能存在差异，不能一概而论。加强党组织领导并非一定要选一个书记来领导，书记和校长的角色和职责是可以融合的，特别是在学校规模不大、党员人数不多的学校，不一定要独立设置书记岗位，由校长担任书记、一岗双责也是很好的选择。同时，党政关系并非是固定不变的，应随着教育环境和社会需求的变化，根据具体情况制定适合本校的党政关系动态调整策略，以适应新情况新问题。

误区五：“党政关系主要是领导层面的事情” 

很多学校认为，党组织领导的校长负责制是学校领导体制改革，处理党政关系主要是学校领导层面的事情，与一般教师无关，与教育教学无关。因此，在很多学校，教师们并不热衷于是否要落实党组织领导的校长负责制，除了例行党员会议和学习以外，他们并不关心学校党组织在做什么，需要他们做什么，是校长当了书记还是书记当了校长对他们来说都没什么影响，尤其是在那些书记和校长由一人兼任的学校里，更是感觉不到与以往有什么不同。由于存在这样的认识误区，使得一些地方党组织领导的校长负责制改革仍然停留在表面，难以深入学校基层，尚未形成全局性影响，从而制约了党组织在学校中领导功能的发挥。

消除上述认识误区，需要认真学习《意见》精神，全面深刻理解党组织领导的校长负责制的内涵，准确理解和厘清党组织领导的校长负责制下的党政关系。

1. 党组织领导是核心

党组织领导的校长负责制改革主要是改革学校领导权和学校治理模式，实现党对教育事业的全面领导和统一领导，促进学校民主管理和科学管理，全面提升学校治理能力，这也是这一体制改革最大的亮点和优势。从管理学的角度来看，领导和管理有不同的内涵和要求，领导主要是做正确的事情，而管理主要是把事情做正确。在校长负责制下，领导和管理的角色混淆，导致校长陷于事务堆中而无法作出科学的决策。实际上，依靠校长一人也不可能作出科学决策。党组织作为学校领导的核心，首要的是决策核心，要把领导的功能从管理中区分出来，实现决策过程的相对独立，并实现从个人决策向集体决策的转变，保障学校决策的民主化和科学性。此外，党组织领导不可能事无巨细、面面俱到，主要是发挥政治领导、思想领导和组织领导的功能。《意见》对党组织的职责做了六个方面的界定，即“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”。党组织领导的主要方式是民主集中制，是在民主的基础上集中和在集中的基础上民主，实现“民主-集中-民主”的循环过程。

2. 校长负责是基础

党组织领导的校长负责制改革中没有变化的是校长的法人身份。校长作为学校的法人代表，按照法律规定行使学校管理权，负责教育教学及其他行政管理工作，对学校发展负有不可推卸的责任。从这个意义来说，党组织领导的校长负责制并没有动摇中小学校长负责的基础，这本身也是依法办学的一种体现，也是校长作用发挥的合法性基础。由于增加了党组织领导，使得校长负责更具有良好的政治基础。因而，在党组织领导的校长负责制下，校长在办学中的作用不但没有削弱，而且有了更好的组织保障，校长更应该发挥办学的主动性和积极性，更高质量地执行党组织作出的决策。当然，校长执行决策也不是机械被动的，而是要根据管理情境的变化不断创新执行方式，同时也要向党组织不断反馈执行情况，这样才有利于党组织调整和优化决策。

3. 党政融合是关键

党组织领导和校长负责是辩证统一的，两者相互联系、相互渗透、相互促进。一方面，无论是党政分设还是党政合一，党员校长都是党组织成员，即便是非党员校长，也需要列席党组织的决策会议。另一方面，所有由学校党组织作出的重大决策都需要通过校长的管理实践来实现，并为校长执行决策提供服务，而党组织决策的依据和决策的科学性则在很大程度上来自校长的执行效果和执行反馈。两者虽然各有分工，但是都融合在学校发展过程中，只有党政融合才能发挥党组织领导的校长负责制的制度优势。党政融合首先是目标融合。要把贯彻党的教育方针政策、落实“立德树人”根本任务作为党组织工作和学校行政工作的共同目标。其次是岗位融合。按照《意见》要求，在党组织设置为党支部的中小学校，党组织书记和校长可以由一人担任，这已经为党政融合留下了制度空间。在党组织设置为党委和党总支的中小学校，虽然书记和校长岗位单独设置，但是可以在学校基层组织，通过让年级组长、学科组长、教研组长等担任党支部书记，实现党政的岗位融合。再次是工作融合。学校工作的核心就是提供高质量的教育教学，无论是党组织工作还是行政工作，都需要围绕这一核心任务展开，防止党建与业务“两张皮”。习近平总书记强调“要处理好党建和业务的关系，坚持党建工作和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查”。因此，党组织工作和学校行政工作必须是统一的，统一于学校发展和学生发展。从这个意义说，党政融合就是党教融合。^[2]

4. 党组织领导全覆盖是目标

党组织领导的校长负责制的核心目标是实现党对教育事业的全面领导，其最终目的是保障党的教育方针政策在中小学得到全面贯彻落实，从而回答好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的问题。因而，实施党组织领导的校长负责制不仅是一次学校领导体制的改革，更重要的是学校教育教学的系统性变革，党组织领导需要形成“纵到底、横到边、全覆盖的工作格局”，^[3]学校党组织对学校工作的全覆盖需要充分发挥其组织领导功能，以“把支部建在连上”的思路，以年级组、班级组、教研组和学科组等基层行政层级为依托，实现党组织领导的无死角。

实施中小学党组织领导的校长负责制是实现“为党育人，为国育才”目标的制度保障，也是建设具有中国特色的现代学校制度的重要组成部分。从认识上厘清党政关系是落实这一制度的思想前提，具体到学校管理实践中，还需要在行动上对党政关系进行规范。

1. 规范学校内各主体的权利与责任

一般而言，学校内的党政关系主要是指党组织和校长的关系，甚至有时候被简化为书记和校长的关系。但是，党政关系不仅是书记和校长的关系，还有党组织与校务委员会和教职工代表大会的关系，甚至还有与家长委员会的关系。实施党组织领导的校长负责制以后，学校内部的权利关系变得更加多元和复杂。处理好这些权利主体的关系，明确各自的权利与责任，对于有效落实党组织领导的校长负责制意义重大。当前实践中的困惑和困境在很大程度上是因为不清楚各自的分工、权利和责任，没有明确的界限，使得各自都很难发挥作用，并有可能出现相互推诿的局面。因此，教育行政部门和中小学校需要系统、深入地学习《意见》，领会其精神实质，明确学校内各主体的权利和责任，并结合学校实际规范职责分工（见图1）。

2. 规范党政议事决策程序

实施党组织领导的校长负责制以后，学校的最大变化就是实现了从个人决策模式向集体决策模式的转变。尽管以前学校的重大决策是由校务委员会作出的，但是校长作为学校的法人以及校务委员会的召集人和主持人，实际上掌控了决策过程和结果，尤其是在“一个好校长就是一所好学校”观念盛行的时代，校长更是学校的“当家人”。党组织领导的校长负责制实行民主集中制原则，由党组织集体研究和决策学校重大事项。由于参与决策的人员增多，决策过程就变得更加复杂，因此特别需要规范决策程序，以保证决策过程的民主性和公正性。首先，要明确什么样的重大事项需要通过党组织会议讨论决定，而不是事无巨细都要提交党组织会议讨论。其次，凡是要在党组织会议上讨论的事项，校长和书记要在讨论前进行非正式沟通，以免产生重大分歧而导致决策失序或中断，产生不必要的矛盾。再次，决策过程中意见表达必须有明确的要求，特别是发言人的顺序。书记和校长作为党组织负责人一般不能首先发言，要在其他人充分表达以后再发言，以防止领导者先入为主，要保证参与者畅所欲言。最后，要限定集体决策的有效人数。按照党组织会议要求，必须达到三分之二以上的人员参与表决，决策才是有效的。集体决策并不只限于党组织会议，同样适用于校务委员会，应该在学校管理中一以贯之，防止个人专断，以充分体现民主治校精神。

3. 规范沟通协商机制

从管理模式来看，校长负责制实际上是一种组织内的官僚体制，实行的是自上而下的行政治理模式，而党组织领导的校长负责制采取的是一种横向参与的协商治理模式，体现的是协同治理精神。如何让有不同利益诉求的人能够基于学校和学生发展平等民主地协商决策，解决学校问题，特别需要建立规范的沟通协商机制。首先，学校的公共信息管理要规范、公开、透明，方便参与者即时了解学校相关情况，这是确保沟通协商顺利开展的重要前提。其次，在沟通协商之前要确定好议题，不搞突然袭击，以保证参与者有充分的思考和准备，提高沟通协商的实效性。同时也可以提前让参与协商的人根据自己关注的内容进行选择，避免一哄而上。再次，建立正式和非正式沟通渠道，规范沟通协商流程。哪些事情需要书记和校长提前沟通好，哪些需要党组织成员内部沟通，采取何种方式沟通，在哪个环节上与谁沟通，都要事先规范好。最后，建立规范的反馈机制。有协商就要有结果，要及时向参与协商的人反馈结果，不能一拖再拖，甚至不了了之，以确保党组织工作的严肃性和信誉，从而激励更多的人积极参与学校协商管理，真正发挥主人翁精神。当然，还需要根据不同协商主题和不同主体需要丰富沟通协商的形式和途径。

4. 科学选人用人

所有的管理问题从根本上讲都是人的问题，理顺党政关系的核心就是处理好书记和校长的关系。《意见》明确提出：“要选好配强学校领导班子特别是党组织书记和校长。上级党组织要认真履行领导和把关作用，按照有关规定，严格标准条件和程序，精准科学选人用人。”在中国有一句家喻户晓的谚语——“将帅不和，累死三军”。20世纪80年代初实行党支部领导下的校长分工负责制过程中，有着非常多的历史经验与教训。由于当时书记和校长的权力关系不清，导致书记和校长在学校管理中的矛盾和冲突时有发生，在一定程度上严重制约了学校发展。当然，这不仅有制度本身设计的问题，也与干部的自身素质有关。因此，书记和校长的选择与匹配对于当前党组织领导的校长负责制的落实和功能发挥尤为关键。首先，要严把书记和校长人选的品格与素质关，要通过科学的考核和选拔，把真正有教育情怀、有责任担当、视野开阔、心胸宽广、公正廉洁、懂管理、有智慧的人选拔出来担任书记和校长。其次，要充分了解书记和校长的性格特点、管理经验及做事风格，甚至包括年龄和教育背景差异，在此基础上进行合理搭配，使书记和校长能够和谐合作，优势互补。再次，要加大对书记和校长的培训，不仅要让他们真正领会党组织领导的校长负责制的内涵实质，明确自身的使命与职责，还要促使他们通过学习不断提高自身的党性修养、人文素质和管理水平。

总之，任何一项改革都不是一帆风顺的，体制惯性、路径依赖、人们的权力观、领导者的素质等都将在很大程度上影响着这一制度的落实。因此，中小学校需要抓住党政关系这一关键要素，紧密结合学校实际，不断创新推进党组织领导的校长负责制的深入落实。

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文章来源：

《中小学管理》2024年第7期 · 本刊视点

文章编辑：王淑清

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