【规划师论坛】“以人为本”视角下的城市体检逻辑与优化策略
【作者简介】
肖扬谋，武汉大学城市设计学院硕士研究生
谢波，通讯作者，博士，武汉大学城市设计学院副教授、博士生导师
陈宇杰，武汉大学城市设计学院硕士研究生
摘要
城市体检作为提升城市治理效能、营造高品质人居环境的重要抓手，应基于“以人为本”原则，提升其在诊断、治理城市病方面的能力。文章在总结现有城市体检评估体系短板与问题的基础上，根据“以人为本”的国土空间规划理论，以治理城市病为切入点，结合“定性判断—定量检验”的分析思路，依据“自存—共存”理念，构建一套“评估病情、诊断病因”的城市体检工作流程与分析评价方法，并以湖北省枣阳市为例展开实证分析，以期拓展和完善现有城市体检评估体系。
[关键词] 城市体检；城市病；以人为本；工作流程；分析评价方法
[文章编号] 1006-0022(2022)03-0028-07
[中图分类号] TU981
[文献标识码] B
[引文格式] 肖扬谋，谢波，陈宇杰．“以人为本”视角下的城市体检逻辑与优化策略[J]．规划师，2022(3)：28-34．
0 引言
在国土空间规划体系实施背景下，城市体检作为规划目标传导落实与实施监测反馈的重要保障机制，是践行“人民城市人民建、人民城市为人民”理念、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要手段。2021年，自然资源部发布行业标准——《国土空间规划城市体检评估规程》(以下简称《规程》)，明确了城市体检评估的操作流程与技术方法，通过年度体检和五年评估对城市发展阶段特征及规划实施效果进行分析与评价。常态化规划实施监督机制的建立，反映了我国空间规划体系由静态管理向动态管控的演变，有利于提高规划实施的有效性，并及时揭示城市空间治理中存在的问题与短板，进而为后续用地布局调整优化、规划审批、用途管制等提供指导，提高城市空间治理水平，促进城市高质量发展。随着我国城镇化进入新的发展阶段，各类城市病逐渐突显，严重影响了人民群众的生活质量。城市体检作为一种创新性的城市治理模式，应基于“以人为本”的原则提升其在诊断、治理城市病方面的能力。
然而，现有城市体检评估体系存在重目标、轻问题的情况，城市体检技术方法缺乏人本考虑，导致城市体检评估存在治理效能不足的问题。当前关于城市体检的研究主要集中在探讨其内在理论逻辑、构建专题体检技术流程、完善体检指标体系与改进指标分析方法等方面，少有从“以人为本”视角探讨城市体检的理论内涵与技术方法。因此，如何构建一套“以人为本”的城市体检流程，识别影响人民群众生活质量的城市病，找准其背后的关键致病因素，进而有的放矢地提出改进策略，成为提升规划治理效能、营造高品质人居环境的关键。基于此，本文从现有城市体检评估体系存在的短板与问题入手，结合梁鹤年先生“以人为本”的规划理论，探讨“以人为本”的城市体检理论内涵与优化策略，以期拓展和完善现有城市体检评估体系。
1 现有城市体检评估体系存在的短板与问题
1.1 城市体检重目标、轻问题导向
《规程》坚持目标与问题导向，既关注规划实施过程中关键变量与核心任务的执行情况，又着力探究城市在国土生态安全、资源节约集约利用和民生保障等方面的突出矛盾与问题。然而，现有城市体检评估体系聚焦于评价每项指标规划实施的进度完成情况，评价标准为体检指标历年数据的变化趋势以及与目标值的差距，进而将指标进度划分为“完成较好”“进度缓慢”等状态，但并没有提供一套有效识别城市病的技术方法，因此难以科学指导体检工作对城市问题进行有效识别。在此背景下，城市体检成为单一维度的规划实施进度评价，仅关注现状指标与未来规划指标之间的差距，忽视了城市发展中存在的问题，造成现有城市体检评估体系既定思路与实际工作的脱节。
1.2 城市体检技术方法缺乏人本考虑
首先，城市体检评估中的社会满意度调查与客观体检指标缺乏联系。社会满意度调查作为探究人民群众主观感受的重要手段，所反映的市民满意度情况是规划实施社会效果的最直接体现，能够有效揭示市民在日常生活中面临的诸多城市问题。然而在实践操作环节，社会满意度调查主要作为独立部分开展，最终形成一份社会满意度评价报告，缺少与体检评估指标的有机结合，如客观指标未能在主观满意度问卷中得到体现。以上问题导致指标分析环节专注于评价客观数据是否达标，对于数据背后市民的满意度情况难以进行准确分析。例如，某城市的公园绿地5分钟覆盖率虽然在客观数值上已达标，但是由于部分地区绿地质量偏低，形成了许多“无效”绿地，市民对其满意度评价较低，因此该城市的公园绿地建设情况整体上并未达标。由此可见，缺乏主客观交叉分析的城市体检评估可能造成城市问题的疏漏与误判。其次，社会满意度调查缺乏对多类型人群的考虑。当前，问卷调查工作通常以社区居民为调研对象，通过随机抽样方式获取样本，并未对居民群体进行分类，如专家团体、政府工作人员和社会公众等，导致不同利益群体在评价城市体征方面的差异性无法得到体现，如专家团体往往以专业、理性的思维看待城市问题，但社会公众则更倾向于感性表达自身在日常生活中的实际感受。因此，缺乏考虑多方群体主观感知的调查结果难以全面真实反映市民满意度。
1.3 城市病的诊断缺乏系统性思维
现有体检评估体系提供的指标分析方法包括空间分析法、差异对比法和趋势研判法等，部分学者在此基础上提出了地理加权回归模型、有序多分类Logistics模型和半梯形隶属函数等方法辅助诊断城市问题。但这些方法均以体检评估指标体系中的全体指标为基础进行探索性的定量化分析，从中鉴别与目标差距较大的指标或存在统计学意义上的显著影响变量，缺少以系统性思维对城市病进行定性判断与定量检验，即未预先对城市病进行定性分析，再针对各类城市病下的相关指标群组进行定量检验，导致体检工作在城市病诊断方面存在一定的盲目性。
2 “以人为本”视角下城市体检的理论逻辑
2.1 理论基础
梁鹤年先生提出国土空间规划要坚持“以人为本”。“以人为本”中的“人”是指“城市人”，一个理性选择聚居去追求空间接触机会的人。“城市人”理论是一套以“平衡自我保存和与人共存”为原则的规划理论。“城市人”具有物性、群性和理性，人的物性促使其以“人的尺度”去追求空间接触机会，以满足自身在生产、生活、生态方面的需求。人是群体动物，因此具有群性，会寻求通过聚居来提升自身的空间接触，即获得更多的空间机会及更佳的空间素质。人的理性使其认识到自身在追求空间接触最大满足时，别人也在追求他们的最大满足。想让自身的自存需求可持续，就必须考虑他人的自存需求，以达到多方共存的状态，即“自存—共存”平衡。“以人为本”的国土空间规划就是以“自存—共存”平衡为原则，以“人的尺度”为衡量标准去布局和分配国土空间，从而达到平衡各方利益、取得最大整体社会效益的结果。
2.2 逻辑构建
城市体检作为国土空间规划编制和动态维护的前置环节与重要依据，是落实“以人为本”规划理论的重要抓手。通过年度体检能够及时揭示城市在国土空间治理、功能布局中存在的问题，解决影响人民群众生活质量的城市病。城市病是指城市发展或者城市化过程中产生的负面效应，主要表现为一系列经济、社会和环境问题，如交通拥堵、住房困难和城市环境恶化等。城市病反映了城市经济、社会、文化和生态发展的失调，体现在国土空间规划中即“市民对于生产、生活、生态活动的需求与国土空间的使用、分配、布局之间的失衡”。现有体检评估制度从六个维度构建了指标体系，以测度和评价国土空间的特征状态，包括安全、创新、协调、绿色、开放和共享，各维度可进一步细分为水安全、发展模式及生态保护等23个维度属性。因此，从城市体检的角度出发，城市病反映了市民在当前生产、生活、生态活动空间中对六个维度的满意度不达标，即客观指标与主观满意度存在失衡的现象。若将各维度下各类指标的标准值作为失衡与否的评价标尺，那么城市病意味着主客观数据与相关标准值之间的差距过大，可通过二者比值进行衡量，从而得到各指标的客观失衡比值与主观失衡比值。其中，客观标准值来自文献、国家省市的平均指标、标杆城市指标以及相同发展水平的城市指标；标准满意度则反映了市民的期望满意度，通过社会满意度调查获得。
城市病失衡现象的内在原因在于国土空间的使用、分配和布局不可能同时满足所有人的生产、生活和生态活动需求，即不能满足所有与国土空间相关利益的需求。例如，《规程》中提及的“国土生态安全、资源节约集约利用、国土空间开发保护、民生保障等利益”，各利益下还涉及多种利益属性，如绿地保有量、居住环境质量等，国土空间相关利益的自存与共存失衡表现在城市空间中就是城市病现象。因此，在为城市诊症之前要对城市病进行定性分析，基于“人、事、时、空”原则，厘清目标城市病涉及的利益维度与相关测度指标，再从自存与共存角度定量测度城市病的失衡状况。“人、事、时、空”是一切人类现象的基本变量，可用于厘清城市病背后的利益机制。“事”是指进行体检诊断的目标城市病，“人”代表城市病涉及的相关利益，“时”体现了体检城市的发展阶段，“空”反映了体检城市的现实背景。在自存考虑下，每种利益在安全、创新、协调、绿色、开放、共享维度上都有其自身的需要与追求，自存需求达不到即反映了城市病的自存失衡，自存失衡比值通过客观失衡比值与主观失衡比值进行综合衡量。在共存考虑下，城市病涉及多方利益之间的失衡，各利益对于城市病失衡状况的解释力度存在差异，反映在各利益的权重定义上，权重值由社会满意度调查确定。共存失衡比值为各利益自存失衡比值的加权综合值，反映了城市病的综合失衡状况。失衡比值小于1，意味着该利益维度处于失衡状态，且值越低，说明失衡情况越严重，因此可通过横纵向对比找出失衡程度最高的利益维度，比较不同城市间的相对健康水平。此外，由于城市病涉及生活在同一城市空间的多元利益主体，如社会公众、政府工作人员和相关专家团体等，他们对于城市病的表现形式和产生原因具有不同的理解，在评价城市问题、定义指标权重方面存在显著差异。因此，社会满意度调查应基于多方市民群体展开分组调研，以反映多方利益群体的诉求。
综上，“以人为本”的城市体检理论逻辑就是问题导向下基于客观指标与主观满意度的交叉分析，从自存与共存两个方面衡量和发现各利益之间的失衡状况，并通过横纵向对比检验城市病的失衡程度与内在原因(图1)。
图1 “以人为本”的城市体检理论逻辑
3 “以人为本”视角下城市体检评估优化策略
3.1 “以人为本”的城市体检工作流程构建
“以人为本”的城市体检评估体系应从三个方面完善现有工作流程(图2)。首先在制定工作方案阶段，应明确体检工作针对的城市病，根据“人、事、时、空”原则厘清城市病背后的利益机制，并反馈社会满意度调查结果，政府部门应事先公布相关权重值。其次在指标评价体系构建阶段，应在现有指标体系之外加入衡量城市病失衡状况的关键指标，以增加城市病诊断的科学性。指标体系分为客观指标及与之对应的主观满意度指标，便于后续的交叉分析。最后在分析评价阶段，应基于“以人为本”的国土空间规划理论，衡量多利益、多维度的自存、共存下城市病的失衡状况，并通过横纵向对比评估病情、诊断病因，对各类城市病分析结果进行汇总，形成一份完整的城市病诊断报告，作为现有城市体检评估报告的补充。
图2 “以人为本”的城市体检工作流程
3.2 “以人为本”的城市体检分析评价方法构建
基于“以人为本”的规划理论，城市体检应根据“定性判断—定量检验”的分析思路为城市诊症，形成一套人本导向的城市体检分析评价方法。该方法包括三个步骤(图3)。
图3 “以人为本”的城市体检技术路线
第一步：以“人、事、时、空”为原则，为城市病定性。基于城市现实背景与发展阶段，应明确当前城市需要进行诊断的城市病，厘清每种城市病涉及的利益维度以及各维度下的测度指标，从而将相关客观测度指标、各利益维度权重以及各类城市病权重纳入社会满意度调查问卷，进而得到各类客观指标对应的主观满意度情况及权重值。问卷调查应基于多方人群展开，结合李克特五点量表法，设置如“社会公众—政府工作人员—专家团体”的人群分组，综合考虑多方市民群体的意见。通过社会满意度调查得到的权重结果经专家论证通过后，由政府部门事先予以公布。
第二步：通过定量分析衡量城市病失衡状况。首先，检验单利益、单维度下的健康状况，即自存考虑下的失衡情况。每个维度由多个测度指标构成，各指标分别从两个方面进行衡量，分别为“是否达标”和“是否满意”。“是否达标”体现为实际指标值与相关标准值之间的差距，通过衡量二者之间的比值，得到客观失衡比值。若指标为正向指标，如农村自来水普及率、防洪堤防达标率等，则将指标值作为分子，标准值作为分母；若指标为负向指标，如工作日平均通勤时间、每万元GDP地耗等，则将指标值作为分母，标准值作为分子，计算方法如公式(1)所示。“是否满意”结合社会满意度调查展开，反映市民对具体指标的满意情况，通过衡量实际满意度与标准满意度的比值，得到主观失衡比值，计算方法如公式(2)所示。城市病与人民群众的生产、生活、生态活动休戚相关，相较于客观指标数据，主观满意度情况更能反映城市病的轻重程度与症结所在。假设经专家论证、公众参与后，客观失衡比值的权重定为0.4，主观失衡比值的权重定为0.6，那么某指标的自存失衡比值计算方式如公式(3)所示。单利益、单维度下的健康状况即为当前维度下所有相关指标自存失衡比值的加权值，如公式(4)所示。
公式(1)
公式(2)
公式(3)
公式(4)
上述公式中，U达标度为结合客观指标计算得到的客观失衡比值，V满意度为结合主观满意度计算得到的主观失衡比值；U实际和V实际分别对应实际指标值与相应实际满意度，U标准和V标准分别对应标准指标值与市民期望满意度；Fj为j指标的自存失衡比值，Zi和i维度下的健康状况，n为i维度下的指标数量，Wi为j指标的权重。
其次，结合事先公布的各利益维度权重值，计算单利益、多维度下的整合健康状况以及多利益、多维度下的综合健康状况，如公式(5)、(6)所示。整合健康状况反映了目标城市病基于单一利益考虑下的失衡状况，而综合健康状况则是基于目标城市病所涉及全部利益下的失衡状况。
最后，依据城市病权重，对各类城市病的综合健康状况进行整合，得到体检城市的整体健康状况，如公式(7)所示，反映了该城市全部城市病的健康水平。
公式(5)
公式(6)
公式(7)
上述公式中，Zx为x利益下的整合健康状况，n为x利益涉及的维度数，Wi为i维度的权重；Zy为y城市病的综合健康状况，即共存失衡比值，n为y城市病涉及的利益数量，Wx为x利益的权重；H为体检城市的整体健康状况，n为该市进行体检诊断的城市病数量，Wy为y城市病的权重。
第三步：横纵向对比相结合，评估病情，诊断病因。在纵向上，对各指标的自存失衡比值或各利益维度的健康状况进行排序，值越低意味着所对应指标或利益维度的失衡程度越高，越是引发城市病的核心病因，进而针对性地反馈于规划编制、实施及调整优化；依据综合健康状况排序，能够鉴别城市病的严重性，从而确定各类城市病治理的优先级别。在横向上，选取同发展阶段的城市进行健康状况比较，反映当前城市的相对健康水平。
4 案例研究
本次研究以湖北省枣阳市为例，在《规程》的既定工作之上，运用“以人为本”的城市体检方法，检验当地城市病失衡状况，找准症结所在。枣阳市位于湖北省西北部，是襄阳市域副中心城市、全国县域经济百强县。2020年枣阳市常住人口城镇化率为56％，处于快速城镇化发展阶段，同时该阶段也是城市病集中涌现时期。枣阳市作为传统工业大市，主导产业为第二产业，包括钢铁、化工等高污染、高能耗产业。随着近年来城市的快速扩张，枣阳市的林地、耕地、湖泊等生态资源遭到破坏，公共服务设施建设明显滞后于城市土地扩张。同时，其工业园区周边缺乏居住设施配套，职住分离现象明显。总体而言，枣阳市存在空气污染、公共服务设施不均等及职住不平衡等城市病。本文以空气污染问题为例，对枣阳市展开城市体检评估。
4.1 确定目标城市病，厘清利益机制
通过对枣阳市空气污染问题进行定性分析可知，该城市病应从四个方面进行衡量：①工业生产会带来各种污染物排放，直接影响空气环境质量，通过衡量绿色维度下绿色低碳生产属性中的每万元GDP能耗指标，对应资源节约集约利用利益中的生产效率。②绿色空间匮乏会导致地区对于空气污染物的自净能力降低，通过衡量绿色维度下生态保护属性中的森林覆盖率指标、共享维度下宜游属性中的人均公园绿地面积指标，对应国土生态安全利益中的绿地保有量。③私家车出行产生了尾气排放污染，通过衡量共享维度下绿色低碳生活属性中的绿色交通出行比例指标，对应民生保障利益中的市民出行方式。④通过衡量共享维度下宜游属性中的空气质量优良天数指标，反映当地空气污染现状，对应民生保障利益中的居住环境质量。
在厘清空气污染问题涉及的利益维度及相关测度指标后，可以将结果反馈至公众满意度问卷设计环节。通过对枣阳市社会公众、政府工作人员和专家团体进行分组问卷调研，可以获取各利益维度和相关指标的权重，以及市民对各项指标的实际满意度与期望满意度。政府部门将相关权重值事先予以公布(表1)。
表1 空气污染问题涉及的利益、维度与测度指标的权重分配
4.2 衡量城市病失衡状况
4.2.1 计算单利益、单维度的健康状况
以绿地保有量为例，分析宜游维度下人均公园绿地面积指标的失衡程度，从达标和满意两个方面进行衡量。
达标情况：枣阳市城区现状人均公园绿地面积为0.58 m2/人，标准值选取《城市用地分类与规划建设用地标准》中规定的人均公园绿地面积下限8.0 m2/人，通过计算得出客观失衡比值为0.07。
满意情况：统计来自公众、政府和专家三方群体的平均满意度，得到人均公园绿地面积指标的实际满意度分值为75，期望满意度分值为90，通过计算得出主观失衡比值为0.83。
依据经专家论证、公众参与、政府协商后预先公布的权重值，客观失衡比值的权重为0.4，主观失衡比值的权重为0.6，通过计算得出自存失衡比值为0.53。因为宜游维度下只存在单个指标衡量绿地保有量利益的失衡状况，所以该指标的自存失衡比值即绿地保有量利益在宜游维度的健康状况。同理计算得到其他单利益、单维度下的健康状况(表2)。
表2 单利益、单维度体检情况
4.2.2计算单利益、多维度的整合健康状况
绿地保有量利益涉及生态保护与宜游两个维度。依据事先公布的权重，可以得到绿地保有量利益的整合健康状况，即0.68。同理计算得到其他单利益、多维度下的整合健康状况(表3)。
表3 单利益、多维度以及多利益、多维度体检情况
4.2.3 计算多利益、多维度的综合健康状况
依据事先公布的权重值，将单利益、多维度的整合健康状况进行加和，可以得到枣阳市空气污染问题的综合健康状况，即0.82。
4.2.4 计算城市整体健康状况
按照上述体检流程继续对枣阳市通勤问题、公共服务设施不均等问题的失衡状况进行分析测算，可以得到二者的综合健康状况。随后，再依据城市病权重，加和得到基于三类城市病的城市整体健康状况(表4)。
表4 目标城市病下城市整体健康情况
4.3 横纵向对比评估病情，诊断病因
研究根据指标分析结果，从纵向和横向两个角度评估病情并诊断病因。总体而言，除绿色交通出行比例指标从客观上处于平衡状态外(客观失衡比值＞1)，其他利益维度及相关指标均处于失衡状态(客观失衡比值＜1)。首先，研究在纵向上对各指标自存失衡比值、各利益整合健康状况及各城市病综合健康状况进行排序(表5)。结果表明，在枣阳市空气污染问题涉及的利益中，绿地保有量利益的失衡程度最大，生产效率利益其次，而市民出行方式利益的失衡程度最小。结合各指标自存失衡比值排序，枣阳市的空气污染问题更可能源于城区公园绿地建设不足，以及城市用地无序扩张带来的森林覆盖率降低，致使绿植净化空气的能力下降。未来枣阳市应加强公园绿地建设，严格限制林地、耕地等生态资源转变为建设用地，缓解绿地保有量利益失衡状况。此外，枣阳市每万元GDP能耗指标的失衡程度位列第三，说明生产效率也是影响城市空气质量的重要因素，高能耗意味着更大的污染物排放量，因此枣阳市未来应逐步腾退高能耗、高污染工业，加快推进低效工业转型发展。依据各城市病的综合健康状况排序可知，枣阳市空气污染问题的失衡程度最高，说明该问题最为严重，且具有最高的治理优先级别，急需引起重视并反馈至后续规划调整及相关城市治理工作中。
表5 纵向对比排名——以空气污染问题为例
其次，在横向层面，研究将枣阳市与相同发展阶段的A、B市进行比较，得到各市基于三类城市病的排名以及城市整体健康状况排名(表6)。总体而言，枣阳市整体健康水平比A市差，但比B市好；对于不同城市病而言，枣阳市空气污染问题的失衡状况最为严重，而公共服务设施不均等问题的失衡状况相对较好。
表6 横向对比排名
5 结语
城市体检是落实“以人为本”发展理念的重要保障，能够及时揭示城市发展过程中存在的生产、生活、生态问题。然而，现有体检评估体系存在重目标而轻问题的情况、城市体检技术方法缺乏人本考虑、城市病诊断缺乏系统性思维等问题，导致规划治理效能不足。基于此，本文根据梁鹤年先生“以人为本”的国土空间规划理论，从工作流程和分析评价方法两方面提出“以人为本”视角下城市体检评估体系的优化策略。“以人为本”的城市体检应从“制定工作方法、构建指标体系、分析评价”三方面完善现有工作流程，并依据“定性判断—定量检验”的城市病诊断思路，联动社会满意度调查与体检评估指标体系，从“自存—共存”角度对城市病展开多利益、多维度的主客观交叉分析与横纵向对比判别，为体检城市评估病情和诊断病因。通过将“以人为本”的城市体检方法融入现有体检评估体系，可以有效提升体检工作在治理城市问题方面的能力，并结合城市病诊断报告，为后续用地布局调整、规划审批、用途管制等工作提供针对性的指导，从而提升国土空间规划的空间治理能力，促进城市高质量发展。值得注意的是，当前用于评判城市失衡与否的标准值来源多样化，不同标准值下城市病的诊断结果有所差异，因此如何科学确定检验城市病失衡程度的评价标准，进而提高城市病诊断的科学性和准确性，需要在未来研究中进一步探讨。
新媒体编辑：樊乙莹
审读：邓倩
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2022年3期
《“以人为本”视角下的城市体检逻辑与优化策略》
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