【规划师论坛】城市功能领域的体检评估：体系构建与方法探索
【作者简介】
王吉力，北京市城市规划设计研究院规划研究室工程师、规划大数据联合创新实验室主任技术架构师
摘要
文章首先回顾了城市功能领域实施评估的演进过程，提出在城市体检评估的新要求下，城市功能领域的体检评估应更加重视对国家战略落实和功能优化的动态监测评估；其次，结合北京的实践经验，总结了城市功能领域体检评估工作的重点，包括承接国家战略要求、联动空间结构优化、提供空间治理共识，并构建了“响应二级治理重点、以领域体检为统筹、交叉分析相互比照、体现实施关键变量”的评估体系框架；最后，介绍了北京的方法探索，包括整体进展判断与局部进度分析相结合、空间大数据的宏观结构分析与微观位置分析相结合、指标进展分析与政策趋势研判相结合的分析方法，以及长期跟踪监测框架的构建逻辑。
[关键词] 城市体检评估；城市功能；规划实施评估；北京
[文章编号] 1006-0022(2022)03-0005-07
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 王吉力．城市功能领域的体检评估：体系构建与方法探索[J]．规划师，2022(3)：5-11．
城市功能是城市在国家或区域中所起的作用或所承担的分工，也是总体规划实施评估的重要领域。对城市功能领域的实施评估，始终与总体规划实施评估的整体要求相适应。随着2019年印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出“建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”与2021年《国土空间规划城市体检评估规程》的发布施行，城市功能领域的体检评估面临着新的要求。
已有的研究大多从体检评估工作的整体视角着手，研究内容包括理论体系、机制构建、技术方法等。当前，各地已普遍开展城市体检评估工作，在初步建立整体制度的基础上，有必要加强对专项领域体检评估的理论构建和实践总结。如何认识新要求下各专项领域体检评估的工作重点，并建立相适应的工作体系与方法，是城市体检评估工作应着重探讨的问题。本文以首都功能版块及相关研究为例，结合北京已开展的3次年度体检、1次总体规划实施评估工作经验，系统总结城市功能领域体检评估的关注重点、体系构建和方法。
1 城市功能领域实施评估的演进
城市功能领域实施评估的演进始终伴随着总体规划实施评估的整体实践。以2008年《中华人民共和国城乡规划法》的施行和新的国土空间规划体系的构建为主要节点，可将城市功能领域实施评估的演进划分为3个阶段。
1.1 2008年前：规划实施阶段性总结中的城市功能专项分析
在“实施评估”概念被正式提出之前的相关实践探索中，城市功能已是重要的专项分析领域。以北京为例，早在1953～1962年，北京市规划局便已开展了7次较大规模的土地浪费调查，从城市用地的角度形成专项调查报告，提出了土地利用不合理、土地闲置等问题。1961年形成的《北京市城市建设总结(草稿)》是对新中国成立13年以来的北京城市规划建设的全面总结，系统性地指出了北京城市建设存在的6个问题，大部分与城市功能及其布局有关。1973年北京市规划局《关于北京城市建设总体规划中几个问题的总结报告》将“城市规模和工业布局问题”单独列出，重申了“城市规模过大、工业过于集中”带来的问题，提出在城市建设中“‘骨头’和‘肉’要配套”的要求，这也成为后续北京城市功能与布局调整的重要指引。
1.2 2008～2017年：“结果评估”阶段对发展战略、产业建设规划目标的一致性评估
2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》首次确定了实施评估的法定地位。其中，第四十七条规定了实施评估在规划编制实施全周期中的两类程序性作用，其一是作为启动规划修改的五项触发条件之一，其二则是作为编制规划修改方案的前置程序。后续出台的《城市总体规划实施评估办法(试行)》进一步细化了实施评估的程序安排。但这一时期的实施评估体现出结果评估的特征，其更多是作为总体规划修改的前置性程序出现，与实施评估原本的“掌握城市发展动态”“检验规划实施效果”的目的不匹配。
这一时期，北京开展了《北京城市总体规划(2004—2020年)》的中期评估(2010年)和终期评估(2014年)。与城市功能相关的评估主要包括发展战略、产业建设两方面，分别对应《北京城市总体规划(2004—2020年)》文本中城市性质、城市发展目标及产业发展方面的内容。在此期间，形成了“空间趋势和战略思考”“产业发展专题研究”等重点专题研究，并被纳入实施评估总报告中。从方法上看，不论是发展战略还是产业建设的评估，均侧重站在规划期中、期末时点开展与基期年数据、状态的对比，通过对比规划内容和实施结果，衡量规划目标的落实情况，具有较明显的一致性评估特征。
1.3 2017年以来：“过程体检”阶段对国家战略落实和城市功能优化的动态监测评估
国土空间规划体系更加强调实施评估的动态监测、及时预警能力。2019年《若干意见》明确提出“建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。随着《国土空间规划城市体检评估规程》这一行业标准的发布，城市体检评估的工作组织与技术要求得到进一步明确，体现了“从结果式评估走向过程式体检”的变化。
与国家层面的制度更新同步，北京落实党中央、国务院对《北京城市总体规划(2016年—2035年)》的批复要求，持续开展了体检评估工作。首都功能始终是北京城市体检评估工作的重要内容(表1)，该工作聚焦全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，围绕疏解非首都功能、优化提升首都功能的相关要求开展分析。在方法上，综合了以定期统计数据为主的主责部门自体检评估、以动态时空大数据为主的第三方体检评估，运用POI、企业大数据及可识别人群特征的手机信令数据等来反映城市功能体系与布局调整的进展，有效提升了城市功能领域体检评估的动态监测能力。
表1 北京已开展的城市体检评估工作主要领域
2 城市功能体检评估的关注重点
2.1 承接国家战略要求
自党的十八大以来，国家重大区域战略不断完善，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展在内的区域重大战略和区域协调发展战略，成为新一轮国土空间总体规划编制中的重要上位指引。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》紧密对接京津冀协同发展战略要求，提出了优化城市功能和空间布局的规划目标，并结合核心区控规、副中心控规、13个分区规划及亦庄新城规划，形成了从国家战略、城市总体规划到分区规划、详细规划逐级落实的工作体系(图1)。
图1 从国家战略到分区规划的逐级落实工作体系
2.2 联动空间结构优化
城市功能体系的优化将改变城市空间结构，二者的优化需联动开展。在国家层面，通过发布《若干意见》推动实现“多规合一”，整体谋划新时代国土空间开发保护格局；国家“十四五”规划也提出优化提升超大、特大城市中心城区功能，通过有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，使城市功能优化与空间布局调整相适应。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心与河北雄安新区形成北京新的两翼，以及平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务，通过大力调整空间结构，优化提升首都功能(表2)。
表2 空间布局调整和城市功能优化的联动
资料来源：《北京城市总体规划(2016年—2035年)》。
2.3 提供空间治理共识
所有的公共政策都有一定的空间布局暗示，各级各类公共政策从不同的角度对空间发展产生影响。国土空间规划体系整合了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，克服了“九龙治水”的多头管理问题，形成了“一本规划、一张蓝图”，从国家层面形成了空间政策的统筹。北京将“精心组织实施新一版北京城市总体规划”作为全市的“三件大事”之一，“有序疏解非首都功能、优化提升首都功能”成为各区各部门制定空间政策的“最大公约数”。
3 城市功能领域体检评估的体系构建
在北京城市体检评估工作中，城市功能领域的体检版块也被称为“首都功能”，结合城市总体规划关注重点、国家和各部委的相关工作要求，形成“响应二级治理重点、以领域体检为统筹、交叉分析相互比照、体现实施关键变量”4个层次的体系框架(图2)。
图2 城市功能领域体检评估体系框架
3.1 响应国家、城市二级治理重点
城市体检评估工作需全面响应国家治理、城市治理和基层治理3个层级的关注重点。其中，不同领域的侧重点有所不同。例如，支撑体系等与市民生产生活更为贴近的领域，主要响应城市与基层尺度的治理重点；城市功能领域则聚焦于实施国家和区域重大战略、落实城市发展目标、强化城市核心职能、优化调整不适宜功能等方面，主要响应国家、城市的二级治理重点。
在北京城市体检评估工作中，首都功能领域的相关分析研判侧重于“四个中心”和4类非首都功能的实施进展，前者包括全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，后者包括一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能，以及部分行政性、事业性服务机构。
3.2 以领域体检统筹指标体检、任务体检
北京经过几年的体检评估探索，形成了较稳定的领域体检、指标体检和任务体检分析相互支撑的形式。从整体视角看，指标体检以《北京城市总体规划(2016年—2035年)》确定的指标体系为基础，任务体检以总体规划实施阶段任务体系为基础，但指标体系、任务体系与各领域体检不是一一对应的关系。因此，在细化到各领域的分析工作时，相关的指标、任务分析均以领域体检的分析框架为依托。首都功能领域包括政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心和疏解非首都功能5个子领域，各子领域的分析维度相对稳定，分析重点结合每年度情况适当调整(表3)。
表3 北京城市体检评估中首都功能的分析维度
3.3 部门自体检评估与第三方体检评估相互比照
部门自体检评估的主要对象包括各子领域的责任部门，如市发展改革委、市文化旅游局、市科委等，侧重分析责任部门实施总体规划的总体实施成效、关键指标进展、任务完成情况及背后机制等。第三方体检侧重利用大数据开展对标分析，如运用POI数据衡量首都功能、非首都功能的规模和布局变化，运用手机信令数据识别特定功能、特定地区相关人群的分布和流动特征等，并与部门自体检评估的结论交叉比照，综合研判形成体检成果。
3.4 “成效—问题—建议”体现实施关键变量
体检评估报告的形成过程也是资料信息综合研判、整合重组的过程。首先，由各部门和第三方体检评估机构提供不同分析维度的专题研究成果，首都功能领域的负责人进行综合比照研判，形成首都功能领域相对完整的内容版块。其次，对所有领域的内容版块进行整合重组，形成综合的成效和问题判断，并提出下一阶段优化总体规划实施的重点工作建议。
4 城市功能领域体检评估的方法
4.1 整体进展判断与局部进度分析相结合
以非首都功能疏解维度的实施进展为例，相关部门结合官方数据和POI数据，从整体层面考察4类非首都功能的规模和布局变化特征。同时，围绕年度重点工作考察局部地区的实施进展，如运用手机信令数据分析了动物园批发市场关停带动人口重新分布的有效性。
4.2 空间大数据的宏观结构分析与微观位置分析相结合
采用POI数据以更精细地考察首都功能布局的特征和变化。一方面，结合DBSCAN与凸包方法，刻画各类功能分布的宏观空间结构，该方法优化了组团级空间尺度(区级以下、街道级以上)的功能分布与变化识别方法，可作为城市空间结构优化的有效参照(图3)；另一方面，在微观尺度结合TF-IDF方法识别POI的功能结构(图4)。同时，对比2016～2020年的变化情况，有效辨认了新发地、岳各庄批发市场的空间调整情况，以及城市副中心行政办公区的建设情况(图5)，在微观尺度形成城市功能结构优化的监测支撑。
图3 各类功能承载空间识别(2020年)
图４ 北京分网格的主导功能分布(500 m×500 m网格)
图5 2016～2020年北京典型区域关键变化识别(500 m×500 m网格)
4.3 指标进展分析与政策趋势研判相结合
在对城市体检评估各维度的各项指标进行进展分析的基础上，结合大数据文本分析方法开展政策机制研究，为首都功能领域的分析提供新的思路。例如，采用首都之窗网站公开发布的与“非首都功能疏解”相关的1 151篇报道，通过词频分析，研判了非首都功能疏解政策的演变趋势，提出了在《北京城市总体规划(2016年—2035年)》实施的第二阶段从“疏解整治促提升”转变为“优化提升促疏解”的判断。该判断在2021年发布的《北京市人民政府关于“十四五”时期深化推进“疏解整治促提升”专项行动的实施意见》中得到了印证。
4.4 构建长期跟踪监测框架
在数据获取渠道方面，北京城市体检评估工作突破依赖第三方提供数据源的限制，利用开放开源信息，结合互联网地图、公开政务数据资源提供的API接口，拓宽了自主可控的空间数据生产、政策信息获取渠道。
在核心分析规则方面，北京建立了与其城市发展特征、公共政策重点相契合的数据信息筛选、提取和标准化算法，形成了POI分类对照(表4)、“功能疏解”文本分析专业词典、POI空间聚类参数等规则，扩展了多源多类大数据融合分析算法。
表4 北京“四个中心”和4类非首都功能与POI数据分类对照
在此基础上，集成数据获取、分类对照和融合分析算法，初步构建了自动化、标准化、智能化的全域主要城市功能长期监测程序框架，可按需响应、持续运行(图6)。
图6 主要城市功能的长期跟踪监测框架
5 结语
城市体检评估工作已在各地普遍开展。北京作为首都，其全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位及“都”与“城”的关系给开展城市功能领域的体检评估带来了一定特殊性。但是，北京城市体检评估实践体现出的积极承接国家和区域战略要求、响应上级政府与本级政府的二级治理目标、紧扣城市战略定位提升核心功能、功能体系提升与空间结构优化相联动、善用多源大数据开展空间分析、聚焦核心功能构建监测框架等思路，是相对普遍适用的。北京在首都功能体检评估工作方面的理论构建和实践经验，可为各地开展相关工作提供有价值的参考。
新媒体编辑：樊乙莹
审读：邓倩
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2022年3期
《城市功能领域的体检评估：体系构建与方法探索》
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