【规划师论坛】数字经济对城市空间开发行为的影响及优化策略
【作者简介】
林颖，博士，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心讲师、硕士生导师
李润田，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心硕士研究生
帅坤，通讯作者，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心硕士研究生
陈涛，湖北省城市规划设计研究院副院长
王智勇，博士，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心副教授、硕士生导师
摘要
城市空间开发控制是国土空间规划用途管制的重要组成部分，当前国土空间规划体系构建与数字经济发展为城市空间开发控制优化带来了制度创新与技术创新的双重机遇。文章在国土空间规划框架下，运用新制度经济学分析逻辑和外部利润分析模式，从规模经济、外部性、规避风险和交易费用4个方面解析数字经济对城市空间开发行为的影响，并进一步从国土空间规划编制、实施监督、法规政策和技术标准4个维度提出相应的优化策略，以期为优化、完善城市空间开发控制和国土空间规划用途管制的制度与技术体系提供参考。
[关键词]数字经济；城市空间开发控制；制度经济分析；国土空间规划；优化策略
[文章编号]1006-0022(2021)13-0012-06
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]林颖，李润田，帅坤，等．数字经济对城市空间开发行为的影响及优化策略[J]．规划师，2021(13)：12-17．
0 引言
国土空间规划是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，而城市空间开发控制则是国土空间规划用途管制的一部分。当前正如火如荼开展的国土空间总体规划通过城镇开发边界的划定来确定城市空间开发控制的轮廓，而接下来即将开展的国土空间详细规划会进一步决定城市空间开发控制的细节，如国土空间用途的细分、开发强度及形态和建筑风貌引导等。
2019 年5 月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18 号)( 以下简称《意见》) 明确提出在城镇开发边界内采取“详细规划+ 规划许可”的开发控制制度，即通过城镇控制性详细规划实施程序及以其为依据的规划许可制度进行土地发展权的进一步配置，实现对城市建设项目中空间开发行为的管控。可见，以详细规划为依据、以城市空间为对象、以规划许可为政策工具的城市空间开发控制过程是在城市建设中实现国土空间规划内容物化的最终环节；《意见》对于“详细规划+ 规划许可”制度的明确，既是对城市规划许可制度的一种延续，也强调了需“优化现行建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平”，特别是在“十四五”时期新发展理念背景下对全要素、全时段、全周期的用途管制创新提出了更高要求。
“十四五”时期，数字经济作为一种新兴经济形态，是新时代和新发展理念的重要特征，数字化发展对在国土空间规划中实现“多规合一”、动态管理、精细治理等方面具有积极影响。为此，本文在国土空间规划框架下，运用新制度经济学分析逻辑，探讨数字经济对城市空间开发行为的影响，并针对即将推进的国土空间详细规划及以此为依据的城市空间开发控制活动提出规划层面的一系列优化策略。
1 数字经济的相关研究
从数字经济的发展历程可以看出，其普及过程伴随着人类对数字的认识和理解的变化及深化，进而通过数字技术对不同行业的影响来最终影响整个经济活动。因此，尽管不同阶段人们对于数字经济的定义各有侧重、说法各异，但从本质上看，数字经济是一种基于数字技术的新兴经济形态。正如裴长洪等人在《数字经济的政治经济学分析》中所述，数字经济从生产手段上与传统的农业、工业与服务业经济区分开来，强调数据信息及其传送是一种决定生产率的技术手段，与其他技术手段在各种生产活动中共同使用并同时发挥作用(表1)。
表1 数字经济的发展历程
数字经济具有高渗透性、自我膨胀性、边际效益递增性和外部经济性等不同于传统经济的特征，在技术层面包括大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能和5G 通信等新兴技术，在应用层面则包括新零售、新制造和新金融等新兴经济形态。数字经济的本质在于信息化，核心是信息数据从量变积累走向质变革命的过程，这不仅是一场技术革命、一场经济变革，还是一场国家治理的变革，势必对包括城市空间开发控制在内的国土空间规划体系带来深远影响。
2 城市空间开发控制的制度经济解析
2.1 城市空间开发控制的内在动因
城市空间开发控制主要关注城市开发中土地使用的功能、经济性及开发结果。从经济学的角度看，城市空间开发存在巨大的潜在经济效益，在开发主体理性经济人的最大化趋利影响下，城市公共利益存在受损风险，为此需要通过国土空间规划/ 城市规划体系以保障公共利益为目标对城市空间开发建设行为进行控制。
根据新制度经济学家道格拉斯·诺斯的制度变迁模型，潜在的外部利润——一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润，为城市空间开发控制提供了突破初始制度的动力。在城市空间开发控制过程中，政府通过国土空间规划用途管制形成了城市空间开发的初始制度安排，并在此制度安排中对开发主体的权益和城市公共利益进行了初始分配。但在利益最大化驱使下，开发主体总是寻求突破既有国土空间规划用途管制的初始制度安排，进而获取外部利润，这就造成了城市开发建设活动中开发主体、代表公共利益的政府管理方、代表地方发展利益的政府经营方等不同利益主体之间长期相互博弈的情形。也就是说，外部利润的存在是城市空间开发控制的内在动因。
新制度经济学派认为外部利润的存在表明了资源配置尚未达到社会最优，可通过将其内在化来提高资源配置效率，因此明确城市空间开发活动的外部利润来源，并探索将外部利润内在化的路径，对优化国土空间规划用途管制与城市空间开发控制过程具有重要意义。
2.2 我国当下城市空间开发控制的现实
根据《城乡规划法》，我国城市空间开发控制实行“一书两证”制度。2019年9月，为落实提高审批效能、优化城市开发营商环境的目标，《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)将规划选址和用地预审、建设用地规划许可和用地批准进行合并，确定新的“一书两证”为《用地预审与规划选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。“一书两证”制度基本上适应了土地和规划管理的需要，在法律规定上保证了城市空间开发控制管理的完整性，但其长期以来存在两方面的现实矛盾难以调和：一方面，“一书两证”作为行政干预手段存在严格规则与自由裁量的矛盾。强制实施的“一书两证”制度必须以严肃的法律权威作为保障，而城市空间开发控制( 包括规划控制和设计控制)需要一定的自由裁量以保障空间开发的多样性，若完全刚性控制则遏制了设计的多样性，若过度弹性引导则会因缺乏法定性而导致建设乱象，其中的平衡难以把控。另一方面，“一书两证”作为事前控制手段存在蓝图落地与监管失效之间的矛盾，开发主体在获取规划许可后，经常突破规划许可制度以获取巨大的外部利润，这往往导致事前控制的监管失效，从经济人的角度看，实现“一张蓝图干到底”障碍重重。
2.3 国土空间规划体系构建与数字经济带来的双重机遇
规划许可作为国土空间用途管制的主要执行环节，是建立健全国土空间规划体系的重要组成部分。按照中央提出的“多审合一、多证合一，寻求统一、高效的治理结构与增强治理能力”的要求，当前所处的改革窗口期为解决城市空间开发控制的既有矛盾提供了契机：通过全面梳理各部门的管制对象、程序和手段，根据机构改革要求调整权限、优化程序，加快完善国土空间规划许可制度，构建上下协调、全域全类型的空间准入许可、空间转用许可和开发利用与监管等制度体系，为纵向规划管理部门和地方政府管理部门提供制度创新的机遇。
而制度创新伴随着技术创新，数字经济的出现与繁荣为规划许可制度的创新带来了技术创新的机遇，由此通过技术创新进而推动制度创新。不同于工业经济时代通过扩大生产规模降低平均成本的方式来实现规模效应，数字经济时代是通过扩大网络用户规模来提高平均利润，进而实现规模利润的增加。从制度经济学维度来看，道格拉斯·诺斯提出规模经济、外部性、规避风险和交易费用是影响外部利润来源的4 个要素。基于此，本文将从制度经济学的视角出发，通过外部利润分析模式解析数字经济给城市空间开发控制活动带来的影响，并进一步提出把握数字经济与国土空间规划改革双重机遇下的城市空间开发控制优化策略。
3 数字经济对城市空间开发行为的影响
基于制度经济分析，城市空间开发控制的动力机制源自既有制度安排中存在的外部利润。本文基于道格拉斯·诺斯提出的4 个影响外部利润来源的要素，解析数字经济给城市空间开发控制活动带来的影响。
3.1 城市空间开发的规模经济转型
规模经济是一种从技术现象中总结出的经济学概念，指最有效( 单位成本最低) 的产出往往来自较大规模的企业。而城市开发主体追求大规模、高密度的开发活动有利于降低单位成本，获得外部利润。在工业经济时代，企业生产规模受到企业体量、资金储备和内部管理等因素的限制，企业的长期平均成本呈现先降后升的特点，成本的规模报酬递增效应限制了开发规模的无限扩大。数字经济不同于传统经济，其规模经济特征不在于成本，而在于用户规模扩大所带来的指数级利润的增加：数字经济存在于网络之中，网络价值取决于客户连接度，根据梅特卡夫法则，网络价值增长与用户数量增长之间是幂律增长关系，甚至会出现短期的爆发式增长，如经短视频传播出现的各类网红打卡地有助于快速拉动用户消费，实现利润驱动的收益最大化。
由此可见，数字经济时代城市空间开发的规模经济效应将从扩大开发规模向扩大用户影响转移，既可以通过“做大做密”降低平均成本来获取规模效应，也可以通过打造 “小、特、优、精”开发项目，输出网络流量，获取用户数量，提高平均利润，实现规模效应最大化。
3.2 城市空间开发的外部性计量化与交易可行性
当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时，施加这种影响的人却没有为此付出代价，这时产生了外部性并带来了外部利润。而政府干预是解决外部性问题的传统路径，包括补贴、征税和限制具有负外部性的产品生产量。R·科斯则在此基础上进一步提出了市场交易的解决路径：将外部性影响明细为可交易的产权，通过市场交易实现外部利润的内在化。
城市空间开发控制中的外部性是显而易见的，而开发控制的根源是避免土地发展权带来的外部性影响。对应于上述外部利润内在化的政府干预与市场交易解决路径，Webster 提出了隐性绑定与显性绑定理论，其中隐性绑定即依托规划管控结合税收机制的方式；显性绑定的关键则在于公共物品利益主体与土地发展权主体之间的交易，并通过签订契约来完成交易，其难度在于公共物品领域的界定。对此，Webster 提出了以俱乐部领域代表公共价值域来建立交易的理论路径。
在现实世界中，传统的生产手段难以准确界定外部性影响的边界和程度，因此以政府干预的方式为主。但数字经济时代的到来为此提供了技术创新的机遇，目前应用较为广泛的领域为碳汇交易市场，具体做法是通过大数据计量方式对碳汇价值和外部性影响进行标准计量化，在跨区域维度建立碳排放配额和中心化运行机制，初步建立碳汇交易市场。
近年来，区块链技术作为数字经济最具代表性的技术之一，其去中心化、信息透明且不可篡改的特性能够保证交易环境的透明度及交易数据分析的准确性。而数字经济为城市空间开发的外部性计量化提供了技术支撑，以碳汇交易市场为参照、以区块链技术为未来发展方向的城市空间开发控制的数字化成为必然趋势，通过空间开发产权的市场化交易来内化外部性影响的俱乐部领域理论因此具有了现实可行性。
3.3 城市空间开发风险评估精细化
风险的盛行是削减经济活动的重要因素之一，规避风险是制度变迁中影响外部利润来源的因素之一，市场主体则始终致力于克服原始制度中存在的风险，这种风险规避行为本身就是一种以机会成本为导向的获利行为。城市空间开发周期较长，“一书两证”的批复意味着在一定周期内开发主体被束缚在特定位置和特定物业的开发上，开发方案也由此固定。倘若市场环境发生变化，面对可能存在的风险，开发主体通常只有追加投资的可能性。
因此，地产企业作为主要的城市空间开发主体，特别重视项目的商业模式与经济效益评估，并以此来尽可能地规避风险，而数字经济的发展为此带来了革命性的变化。2020 年，牛津大学发布了首部地产科技白皮书—《牛津地产科技2020 白皮书—未来地产》(Oxford-PropTech 2020-the Future of Real Estate)，提出精细化运营、服务价值及技术、数据的深耕细作是房地产企业和相关生态企业进行项目评估、规避开发风险的必备技术，是行业未来发展的方向；同时，该白皮书指出“近15％的地产企业将数字化作为未来企业发展的战略选择，人工智能(71％ )、数据分析技术(62％ ) 和5G 技术(53％ ) 被视为未来五年影响商业地产行业的关键技术”。可见，数字经济势必将从开发主体一侧以规避风险为导向，全面渗透至城市空间开发领域，继新零售、新金融之后，新地产成为数字经济的又一应用领域。
3.4 解决信息不对称问题，降低城市空间开发的交易费用
现实经济世界中完善的市场是不存在的，市场主体在进行交易时往往需支付信息、运输和谈判等交易费用。新制度经济学家威廉姆森提出有限理性、机会主义和资产专用性3 个因素决定了交易费用的源头。城市开发活动以土地空间为对象，土地的不可移动性决定了资产专用性特征；有限理性与机会主义则来自城市空间开发活动中的信息不对称和开发主体作为经济人的逐利本性。
显然，以数字化信息与知识作为关键生产要素的数字经济在解决信息不对称问题以降低交易费用方面具有先天优势。城市开发建设是一项复杂工程，涉及多方利益主体，受到包括管理体制、经济运作、价值审美、社会文化和行为心理等诸多要素的影响，且各要素相互关联、信息多样、盘根错节，使传统经济形态在数据获取的广度与深度方面都难以突破，以至于城市空间开发始终处于一种极度不确定的环境之中，增加了开发主体的有限理性，并更加容易滋生机会主义现象。
数字经济的出现大幅降低了信息收集成本，地产科技企业利用大数据迅速将供求双方直接联系在一起，大幅降低了开发主体的搜寻成本和信息成本，而数字化技术( 遥感监测、城市体检等) 的应用也降低了城市空间开发控制管理部门的议价成本和监督成本。
4 数字经济影响下城市空间开发控制的优化策略
新制度经济学派认为外部利润的存在表明资源配置尚未达到社会最优，可通过将其内在化至资源配置各主体的效益回报中，在经济人趋利最大化影响下提高资源配置效率。
当前我国国土空间规划体系正在建立健全之中，《意见》明确提出到2025年全国形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度的目标。为此，本文结合数字经济影响下城市空间开发控制的特征，遵循外部利润内在化的制度经济分析逻辑，从国土空间规划编制、实施监督、法规政策和技术标准4个维度提出相应的优化策略(图1)，为优化城市空间开发控制、完善国土空间规划用途管制的制度体系与技术体系提供参考。
图 1 数字经济影响下城市空间开发控制优化策略示意图
4.1 开发控制的基础——数字经济下国土空间规划编制优化策略
(1) 数字经济规模效益导向下在规划编制层面注重对“小、特、优、精”空间的培育。
在国土空间规划编制中构建国土空间高水平保护、高质量开发、高品质利用与高标准修复的整体框架，结合生态、文化、经济和社会等多维度特征，运用设计策划思维识别城镇开发边界内的“小、特、优、精”国土空间，培育具有流量影响、潜在空间用户广泛的魅力空间，并进一步在详细规划编制中有所侧重、靶向提升地进行开发控制，获得由网络传播所形成的规模效益带来的外部利润。
(2) 整合国土空间规划编制的现状、分析和成果数据，以“一张图”夯实空间开发价值评估的数据基础。
数字经济向国土空间规划领域渗透的前提是完善的数据储备，通过整合国土空间规划各类数据，将数据信息与空间资源关联起来，为城市空间开发的外部性计量化、风险评估精细化和降低信息不对称性奠定基础。“一张图”数据应包括国土空间规划编制所收集的现状基础地理信息、基础地质环境、自然资源调查监测、历史文化遗存和社会经济等数据，编制过程中的分析评价数据，编制成果中的各类要素数据，以及该区域的专项规划、区域协调规划的现状、分析与成果数据。根据数字经济的自我膨胀性特征，数据网络关联带来的效应呈指数形式增长，因此关联性强、数量级大的数据将为国土空间规划编制带来无可比拟的基础优势。
4.2 开发控制的核心——数字经济下国土空间规划实施监督优化策略
(1)对数字经济规模效益空间实行“详细规划+ 规划许可+ 设计导控”的管制方式。
国土空间规划用途管制制度明确在城镇开发边界内的建设实行“详细规划+规划许可”的管制方式，同时对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。数字经济规模效益下的“小、特、优、精”空间未来将成为开发主体竞相追逐的高地，也是城市高质量发展和品牌形象展示的重要节点，建议在用途管制中对该区域增加“设计导控”的控制与引导并重环节，以高品质的城市设计来保障空间效益。
(2) 建立城市空间开发控制要素的产权交易平台，通过市场调节机制使外部利润内在化。
在国土空间规划“一张图”基础上，运用大数据、互联网和区块链等技术创新空间资产定价方法，搭建城市空间开发控制要素的产权交易平台，明晰空间开发外部性影响因素的新产权，以市场交易的形式将外部利润内在化至开发主体的效益核算中，从而解决城市空间开发控制中存在的严格规则与自由裁量的矛盾。
(3) 建立国土空间规划“一张图”数据更新与开放共享机制，实行城市空间开发控制的全流程动态监管。
数字经济中的精细化数据不仅体现在空间上，还体现在时间上。通过建立数据更新机制保持数据现势性，提高数据的时间颗粒度，有利于城市空间开发控制的全流程动态监管，进而降低开发控制的议价成本与监督成本；同时，建立数据开放共享机制，对接数字经济时代下新地产领域的发展，以共享、共赢的姿态帮助开发主体规避开发风险，有利于降低城市空间开发控制中事中、事后的监管阻力，这也是落实“放管服”改革、提升营商环境的有利举措。
4.3 开发控制的保障——数字经济下国土空间规划法规政策的优化策略
(1) 健全国土空间规划数字化实施监督法规政策，强化空间数据信息的权威性。
国土空间规划主干法旨在保障国土空间规划的编制实施和监督检查，而基于数字经济特征提出的城市空间开发控制优化措施建立在数据信息的真实性和合法性上，为此需在主干法中明确国土空间规划“一张图”及其空间关联数据所代表国土空间特征的权威性，确保数据收集、上传、分析和运用等数字化流程的严肃性与公正性。
(2)健全国土空间规划数据管理法规，保障城市空间开发控制数字化应用的数据安全。
国土空间规划相关法指为保障主干法内容的实施而制定的相关法律法规，在国土空间规划数据信息的开放共享过程中，应当结合我国正在进行的大数据立法工作，确保国土空间规划数据的采集、分析、传播、存储、交易、使用、共享与监管有法可依。国土空间数据事关国家安全和社会稳定，与我国的网络主权、网络安全及人民根本利益密切关联，因此我国在享受数字经济红利的同时需审慎对待数字化进程带来的安全隐患，以法律制度保障城市空间开发控制中数字化应用的数据安全。
4.4 开发控制的支撑——数字经济下国土空间规划技术标准的优化策略
(1) 建立不同地域、不同尺度的城市空间开发控制要素价值实现技术标准。
对城市空间外部性影响价值的正确核算与评估，是建立城市空间开发控制要素产权交易平台的基础前提和制定空间产权交易制度的科学依据。城市空间开发控制要素价值的实现应当以交换价值而非使用价值为基础，其中潜在的机会成本、负外部性损害、正外部性受益等都难以通过单一的使用价值进行评价。因此，在我国不同发展地区、不同尺度范畴建立城市空间开发控制要素价值实现技术标准，开展交换价值评估，符合我国当前的国土空间现实。
(2) 建立城市空间开发控制的事中、事后奖惩标准。
数字经济为城市空间开发控制的管理方进行事中、事后监管提供了技术可行性，同时也为开发主体提供了地产科技这一新兴经济形态，为其预测事中、事后的开发风险提供科学依据。为此，对于城市空间开发控制的双方而言，事中、事后的违规开发、市场环境变化、政策规定变化将更加透明化和可追溯，在此基础上建立城市空间开发控制的事中、事后奖惩标准，进一步将开发主体面临的风险明晰化，将开发主体机会主义行为所面临的责罚统一化，有利于城市空间开发控制事中、事后监管机制的全覆盖落地。
5 结语
数字经济是“十四五”时期的一种新兴经济形态，数字化发展对在国土空间规划中实现“多规合一”、动态管理、精细治理等具有积极影响。本文在梳理数字经济发展历程及其相关研究的基础上，在国土空间规划框架下运用制度经济学分析逻辑，剖析数字经济对城市空间开发控制的影响，并从国土空间规划编制、实施监督、法规政策和技术标准4个方面提出相应的优化策略，以期为优化城市空间开发控制、完善国土空间规划用途管制的制度与技术体系提供参考。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2021年13期
《数字经济对城市空间开发行为的影响及优化策略》
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