【规划师论坛】“双循环”导向下要素配置优化的规划应对
【作者简介】
彭雪，博士，高级工程师，佛山市城市规划设计研究院规划研究所副所长
王天奇，硕士，助理工程师，现任职于浙江大学城乡规划设计研究院
李汉飞，教授级高级工程师，佛山市城市规划设计研究院副院长
摘要
我国规划界多以人居环境为核心开展规划设计工作，在实践中较少关注规划体系对经济增长的影响。面向“双循环”发展导向，基于建设用地资源存量供给的趋势，文章从促进经济持续增长的视角出发，检视传统规划体系存在的问题，结合未来空间规划全域全要素供给的要求，从制度创新、用地结构优化、空间供给创新和自动优化机制触发4 个方面提出空间要素配置优化的规划策略，以期提升新规划体系对经济增长的支撑作用，为加速形成“双循环”新格局提供助力。
[关键词]双循环；经济增长；要素配置；规划体系；优化策略
[文章编号]1006-0022(2021)11-0016-05
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]彭雪，王天奇，李汉飞．“双循环”导向下要素配置优化的规划应对[J]．规划师，2021(11)：16-20，27．
0 引言
当前，国际国内发展环境日益复杂，中美经济贸易摩擦升级，新型冠状病毒肺炎疫情下逆全球化态势上升，且我国经济处于“三期叠加”转轨时期，经济发展进程迎来新的挑战。在此背景下，我国提出“双循环”发展战略，要求形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。不同于新中国成立初期以自力更生为主的内循环模式，也不同于改革开放以来的“两头在外”模式，“双循环”强调应对新形势，防止经济发展“脱实向虚”，推动区域之间要素合理流动，探索新的经济增长驱动方式。而作为实现社会经济发展目标的重要手段，传统规划迫切需要以“双循环”为导向进行自我完善。
从研究视角来说，我国规划界侧重于研究以人居环境为核心的规划设计方法和实践模式，在本领域内部多针对城镇/ 市化、城乡统筹、空间结构、规划管理、公共政策和规划体系构建等内容展开探讨。在跨学科领域，研究视角则止步于相交领域的有限延展，尤其是对于规划与经济的关系，仅仅单向地从经济学角度解释中国城市规划的特征，侧重探讨资本、货币和财政等表层因素对规划体系的影响。即便认识到以土地为核心的资本投资是中国经济发展的主要来源，主流经济学界仍长期缺乏对此关系的深入讨论，更遑论土地背后的规划。
从规划行业来说，我国规划体系自身正在发生重大变革。在生态文明建设背景下，资源环境的客观约束趋于明显，国家通过机构改革理顺横向事权关系，通过重构国土空间规划体系探索纵向事权的重新划分，力图破解增量式的城镇扩张惯性，以存量乃至减量的建设用地供给模式推进新时期的城镇化。这就要求规划行业必须转变思路，以有限的空间要素投入实现扩大内需的目标，促进国内大循环的形成。本文通过引入经济增长视角，梳理“规划—经济”耦合关系，寻找空间资源撬动经济的支点，以此提出规划体系优化的策略，促使规划转变为后疫情时代支撑“双循环”新格局形成的有力政策工具。
1 “双循环”视域下传统规划的问题检视
1.1 脱节：促进经济循环的认识性不足
(1) 注重形态而忽视经济。传统规划将研究视角聚焦在“理性规划模型”的构建上，试图通过探索“规划”“系统”之间的运转关系来营造令人满意的城市环境。在经历众多失败以后，人们才逐渐意识到规划不是一个简单可控的执行程序，而应是一种旨在实现某种价值目标的政治过程或社会实践形式。在构建“双循环”新格局的背景下，经济效益作为维持公共政策长久执行的根本保障，其与规划的互动关系具备前所未有的讨论价值。
(2) 注重管控“权力”而忽视服务“权力”。我国规划行业长期以编制为中心，以“向权力讲述真理”为政治导向，使得规划编制管理体系的服务性不足，未能跟上行政体制简政放权、深化改革的时代诉求。如今，为了营造有利于“双循环”发展的制度环境，行政体制由管控型政府转向服务型政府已是必然趋势，规划编制管理体系如何改变行业既有利益格局、跟随改革节奏，成为迫切需要讨论的问题。
1.2 守旧：要素配置方法的现势性不够
(1) 要素分配中存在事实追认引发的悖论。规划的实质是基于土地发展权的空间管制，在编的国土空间规划将重新分配建设指标，相当于对新一轮发展权的重新分配。当前，指标分配的核算方式仍在讨论中。当下盛行的思路是以“三调”作为底图底数，同时考虑过去数年的变化量，结合重点项目和重大平台的建设需求、城镇化阶段、人口流动机制、土地产出效益等因素对指标分配进行综合测算。但在各种核算方法中，现状已建设用地的基础量均作为一个关键参数而存在，导致政策设计呈现明显的“事实追认”导向。现实中，土地一旦批出或建设完成，便可能涉及维权纠纷，即便低效闲置也难以处理。例如，浙江在对村庄建设用地的认定中确定了人均用地面积的标准值，实际用地高于标准值的降至标准值，而低于标准值的则需保持现状低值；广东根据“三旧”政策来判断历史用地，早于一定年限的无手续建设视为合法。这些做法虽有其正当性，但实施中却变成了鼓励先用、抢用，与指标分配规则设计的初衷相悖。此外，增存挂钩奖励制度、资源向优势发展地区倾斜等政策动向也都对既有建设量大的地区更有利，进而导致现有指标分配机制无法真正促进空间资源的合理布局。
(2) 要素识别中存在认知惯性引发的盲点。这表现为历来重视系统内调整而忽视全要素整合。“多规合一”的改革视角仍从解决土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划的冲突出发，未能将全域全要素覆盖其中。无论是学术界还是行政界，都着重对城市规划、土地综合整治、生态修复、城市更新等各项子系统进行深化和完善，但对统一后如何整合各要素空间，以及如何统筹调动要素的生态、社会和经济的驱动作用以形成“握掌成拳”的合力局面，还缺乏深入研究。目前，尽管上海、浙江等省市结合本地实践从郊野单元规划、土地综合整治方面进行了整合探索，但从宏观范围来看还未形成可广泛推行的指导性经验。
1.3 扰动：要素配置过程的协同性欠缺
(1) 部门分隔引发的目标错位。国家自然资源部门深化改革的重要目的之一，就是要通过机构改革和技术体系重构实现“多规合一”。引发“多规不合一”的实质是政府治理目标的不统一，部门之间各自为政，发展目标未能实现充分整合，如自然资源部侧重生态文明、强调刚性管控，但发改、经信部门则强调经济发展。在条块分割的行政系统中，上级宏观要求以线性、单向的形式传导到县级以下时，各类矛盾便会集中凸显。例如，在承担国家重点生态功能区的676个县市中，绝大多数县市仍面临经济增长考核的压力。地方政府跨部门协调时思路各异、标准不一和判别方式不同也会导致实际管理效果大相径庭。在后疫情时代，经济复苏和持续增长的迫切性更强，如果不正视政府层面的“多目标合一”，仅停留在技术层面的“多规合一”，那么规划管理中的冲突与矛盾将无法彻底解决。
(2) 阶段拆分引发的管控失序。规划编制和建设审批工作分阶段进行，前期环节因担心后期实施失控而倾向于严格控制；后续环节为避免误读政策则会教条执行，且缺少有效的衔接机制，导致规划体系整体刚性有余、弹性不足。同时，项目和政策的不确定性也会影响实施效果：前者表现为规划编制与项目批复往往存在时间差，编制时无法完全把握后续用地需求，导致频繁调整规划，如大城市普遍存在的控规调整问题，严重挑战了法定规划的严肃性；后者表现为在规划管理编制体系完善过程中难免会引发一些政策设计、规划成果与实际应用的不匹配问题，如在上轮土地利用规划实施过程中，基本农田被赋予永久属性，原本预留的建设占用空间因政策改变而无法实施，致使某些地区缺乏通村公路等必要的设施，缺乏基本的现代生活和经济发展条件，联系到划定中的生态保护红线与城镇开发边界，可想而知纠偏问题仍会出现，最终也会影响要素配置的合理性和经济效益。
2 “双循环”语境下规划变革的经济延展
2.1 规划体系与经济增长理论的耦合关系
从“规划—经济”耦合关系来看，经济学中最值得关注的是经济增长理论和科斯定理。主流经济增长理论认为“资本投入、劳动力、全要素生产率”(TFP)是解释经济增长的决定性要素。土地被视为构成资本投入的一种形式，规划首先通过影响土地未来的投放量和用途影响资本投入。TFP 则是衡量生产效率的指标，制度创新和技术进步、规模效应是影响TFP 的主要因素，此外规划管理运行制度创新通过优化空间资源配置，也会对TFP 产生影响。而根据科斯定理，只要界定好产权，并且交易成本为零，资源会自发配置达到最优。我国空间资源配置是从土地国有化要求出发的，只实现了不完全的私有产权界定，通过各主体的反复协商仍能实现资源配置的局部最优化，并从中获得巨大的经济效益。
规划应以上述耦合关系为基础，抓住以空间资源撬动新一轮经济增长的支点，重点发掘我国超大规模的市场优势和内需潜力，为经济内循环增长找到新的驱动方向。
2.2 规划变革对经济增长的认识转变
传统规划通过对空间资源进行配置，继而对经济发展产生作用，具体方式包括：①直接作用，即将建设用地资源直接作为商品，按规划确定的用途转让其使用权。②间接作用，即通过规划公开，引导社会了解城市未来的空间安排，使投资者正确把握投资方向和时机，参与城市开发建设；提高公共产品的供给量和布局均衡性，提升服务品质，吸引人口流入，以扩大消费群体并带来高新技术；合理部署不同类型的产业用地，整合关联产业，使其发挥整体效益，同时安排好产业和居住用地，实现职住平衡，并优化交通组织，提高城市要素的运行效率；根据人口增长、产业发展合理供给住宅用地，调配政策性住房等公共政策，以促进社会公平。
然而，伴随着2018 年国务院机构改革，自然资源部被赋予了“两统一”的职责。与此同时，规划界提出国土空间规划体系重构的“元规则”可以实现全民所有自然资源保值、增值。相较于传统规划，该“元规则”更加强调各类型自然资源的资产属性，也更加强调体现保值、增值的核心表现形式—经济增长。因此，在规划体系重构过程中既应认识到自然资源类型和属性的根本转变，也应认识到响应经济增长的必然性和必要性，同时在规划的管理和框架设计中应充分遵循上述原则，从而提出有针对性的优化策略。
2.3 “双循环”发展中的空间资源供给变革
在我国，自然资源的所有权属全民所有，各种主体从国家获得使用权。在住房制度改革、土地招拍挂制度建立以后，国有建设用地资源的配给制度相对成熟，但近年来空间资源配置正发生如下变革：①权利主体扩大化。根据新的《中华人民共和国土地管理法》，集体经营性建设用地可以直接入市，不必经过土地征收即可加入土地市场，这相当于在建设用地一级市场上，除地方政府( 主要是县级以上政府) 之外，加入了新主体—村集体。②自然资源资产化。我国自然资源资产产权制度改革正大力推进，全民所有自然资源将被视为资产，探索有偿使用制度改革。这意味着自然资源有偿使用范围扩大，除建设用地之外，水、林、草、矿、海等各种自然资源都将通过确定产权主体，并与国土空间规划和用途管制相衔接，建立市场化交易机制，可交易的资产类型由此大幅增加。③产权设定细分化。用途管制制度的实质是从权责上对各土地主体“能做什么、不能做什么”进行划分，是科斯定理中设定产权的一环。原规划体系对用途管制最核心的管控条件是“能否建设”，如土地利用规划中的允许/ 有条件/ 限制/禁止建设区，城乡规划中的适宜/ 限制/禁止建设区。但当前规划体系改革将面向全域全要素，划定规划分区并设定管制规则。最新编制的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(2020 年9月版)将规划分区分为7个大类、13个中类、8个小类，一旦设定，土地背后的利益格局和经济效用也会相应变动。
“双循环”发展格局对要素投入的模式提出了全新要求，从追求数量转变为追求结构、质量与效率。空间资源与产权的上述特征，是创新空间要素供给模式的基础，作为空间资源供给框架性制度的规划体系必须把握和顺应上述要点(图1)。
图1 面向经济增长的规划体系变革形势解读
3 “双循环”导向下要素配置优化的规划策略
3.1 制度创新：提高“全要素生产率”
以往讨论经济发展TFP 中的制度创新时，论题往往集中在行政体制、市场经济体制和金融体制等方面，而忽视了规划体制的作用。规划作为公共政策，仍有较大的制度创新空间。
在政府管理目标方面，应由“多规合一”向“多治理目标合一”转变。也就是说不再单纯追求技术体系中成果内容的“合一”，应考虑以主体功能区为指导，实事求是地取得综合目标的协调一致，如对国家重点生态功能区弱化其经济考核。在“多治理目标合一”后，再区分规划成果的不同效力，对于愿景式、目标式规划允许多情景探讨，允许矛盾交叉；对于直接作为建设项目审批依据的实施性规划进行内容“瘦身”，并从严管控批后调整、批后监管程序。
在政府分配资源方面，针对最核心的建设用地指标建立更周密的核算逻辑，制定生态补偿制度与新增建设用地挂钩的分配方法。综合区域内各地的资源保护量和建设开发量，分别核算保护与开发的经济价值，并用增量指标配置来平衡地区差异，实现价值对等。这样核算的结果可使得资源保护责任重大的区域在新一轮分配中得到相对更多的增量指标。增量指标和存量挖潜指标都可以用来交易，引入市场化机制后，各地方政府在参与竞拍时以此来实现建设指标的合理腾挪。这一方法可以为理顺基础量的逻辑、破解“鼓励多用”悖论提供思路。
在规划行业方面，要改变传统思想，将行业定位从“技术管理型”向“服务协调型”转变。要简化技术语言，理清管理的本质需要，并以其为依据简化、规范规划成果，精准凝练管控规则，准确反映政策意图。规划编制管理环节允许冲突，接受公众参与和多情景讨论，一旦进入项目审批环节，则应充分确保其严肃性，避免规划轻易变更。
3.2 用地结构优化：支持“需求端牵引”
从需求侧来看“双循环”，需要扩大有效投资、促进消费并减少无效投资，促进“需求牵引供给”良性运转。土地资源作为各项经济活动的载体，其利用结构也需相应优化配置，以满足需求侧改革的用地需求。
在总体层面，强化基础设施用地保障，扩大有效投资。基础设施建设可以在不扩大过剩产能的前提下，有效解决就业等问题，是刺激经济增长的成熟措施。应重点保障“两新一重”用地，即加快新型基础设施建设，优先考虑建设5G、人工智能等信息基础设施，智慧交通、智慧能源等融合基础设施，以及重大科技、科教研发和产业技术转化等创新基础设施；加强新型城镇化设施建设，以县城设施“补短板”“强弱项”为抓手，带动广大乡镇农村的发展，提高城乡融合发展的深度，挖掘我国超大规模市场的潜能；加强交通、水利等重大工程建设，增强各级城镇的内外联系、防御抗灾等综合能力。
在区域层面，强化城市间的横向协作，减少无效投资。在自上而下的规划编制中，结合城市规模、主导功能、城市职能和经济区位特征等因素，平衡城市的各类土地用途比例，破解区域发展不平衡导致的内循环效率偏低问题。通过跨区域横向比较，引导土地结构更符合城市特征：一是通过强化产业协作与分工，突出差异性，即优化产业发展规划的协同实施机制，探讨上级政府预留产业用地机动指标的做法，针对主导产业方向的项目定向供地；二是强化跨区域设施协调，强化统筹性，即促进跨区域道路交通用地贯通对接，促进机场等大型交通设施共享，促进垃圾焚烧、发电、填埋等大型邻避设施的共建。
在城市层面，把握人民美好生活的时代特征，促进品质消费。关注居民消费的新需求，在用地管理制度改革上支持线上消费与服务消费、实物消费等相结合，扫清新消费形式在规划、土地、建设、监管等环节的阻碍。在居住用地方面，应保障基本住房和维持商品住房市场的平稳运行，使住房在投资品和必需品双重属性间保持合理平衡；在文创旅游用地方面，应明确定位，进行差异化开发，避免“千村旅游”“千镇旅游”式的泛滥化供给；在社区服务用地方面，应以构建社区生活圈为导向，结合人的需求层次就近安排距离敏感的设施；在农村公共设施用地方面，应避免在减量模式下过早退出，顺应当下大量农村人口的“城乡二元”双栖特点，满足未来一定时期内乡村人口节庆返乡、老年返乡的服务需求。
3.3 空间供给创新：适应“供给侧创新”
从供给侧来看“双循环”，最优的表现是通过创新空间要素供给类型，带来新的经济交易机会，实现“供给创造需求”强势互动。值得说明的是，由于具体交易行为中供需方的关系并不固定，上一轮交易中的买家( 需求方) 在下一轮交易中会变成卖家( 供给方)，中间环节增多后，供需方的角色会动态变化。而在规划工作中，中间环节众多，难以按严格意义区分供给侧或需求侧。因此，以下仅从空间资源全新的供给形式入手讨论“供给侧创新”。
(1) 识别“非建设”空间资源中潜藏的巨大经济效益，完善新要素类型供给机制。前四十年，高速城镇化过程中使用的大量建设用地通过征收为国有后投入房地产市场进行开发建设，为税制改革后的地方政府提供了充足的收入，也带来了以房地产业为支柱的经济繁荣发展。但目前我国规划建设正处于由增量转存量的过渡阶段，增量建设用地资源日益趋紧，用好存量、提高建设用地资源的整体利用效率才是未来方向。与此同时，依托全域全要素来驱动经济发展已成为必然趋势。如果不同类型自然资源的用途转用、市场化规则能够如房地产市场一样建立起来，那么也会带来巨大的经济效益。因此，非建设用地综合整治可能是未来刺激内需的重要途径之一，土地整治、生态修复也应该跳出争取政策资金的局限，建立并完善自然资源市场机制，主动挖掘其自身的经济杠杆效用。
(2) 识别“非正规经济”的用地需求，促成空间按需生成。中国长期以来执行较为严格的城市管理制度，对于地摊等“非正规经济”持打压态度。但在新型冠状病毒肺炎疫情影响下，经济在短期内陷入低迷停滞状态，“非正规经济”的补充作用获得重视。此外，网络经济也在各级地域催生出大批活跃的自营主体，使得中小城镇、偏远乡村的人们借助网络技术缩短了时空距离，找准自身特点后与一线城市的人们同台竞技，在一定程度上弥补了经济活动向大城市集中的不均衡性。在新的规划体系构建过程中，应积极响应上述新类型空间需求，如在农贸市场、邻里中心、公共空间和街道等设计中预留并规范地摊场所，匹配网络经济，安排直播展示、后台选品、培训孵化和电商物流等空间。
3.4 自动优化机制触发：善用科斯定理
(1)在空间资源配置中明确产权主体。首先要加快自然资源确权登记，明确所有权、使用权主体，依法设定出让、转让、抵押、出租、作价出资(入股) 等相关权能；其次要深化完善用途管制制度，理顺直接权属之外的外部效应责任归属，将利益格局作为判断制度合理与否的一个因素。自然资源产权制度改革必然是一个相对长期的过程，根据科斯定理，初始设定状态对最优配置的结果影响不大，最终会通过交易达到最优配置，但初始设定状态对不同主体的利益分配结果有较大影响，而且由于规划的专业壁垒，交易成本难以为零，加上交易壁垒导致交易的不充分，进而也会阻碍资源的最优化配置。因此，需要深入考虑确权登记和用途管制制度的初始设计，将后续谈判成本和权力归属的因素引入制定过程。
(2) 降低谈判成本，重视整合有意愿的媒介。一方面要发挥地方政府的作用。由于政府的信用高于个体权属人及村集体经济组织，同时也可在现金补偿之外灵活提供非现金补偿的谈判工具，因此应鼓励由地方政府而不是开发商作为媒介，与土地使用者进行谈判，灵活采用三方或多方合约的方式，可以有效提高成功率。该方式常用于原国有建设用地征收中，未来在集体用地入市、自然资源市场化交易和城市更新土地整合等新领域中都可应用。另一方面要成立市场化咨询机构。可以设立代表分散权益个体谈判的规划咨询机构，提供专业的咨询意见，如广东已有多家企业开展城市更新咨询业务，代表村民在更新改造过程中参与与开发商、地方政府的谈判，有效降低了交易信息壁垒。
4 结语
对于规划界来说，在存量发展时期，要以有限的空间要素投入支撑城镇化发展，促进内需扩大，推动形成国内大循环，这对于规划体系的构建是巨大而全新的挑战。因此，要在锚定规划行业“元规则”的同时，敢于求变。而要真正理解自然资源保值、增值这一“元规则”，就要引入经济增长的视角，以之作为检视传统规划问题的依据，重点关注规划对促进经济循环的认识性不足、要素配置方法现势性不够和配置过程协同性欠缺等问题，并从制度创新、用地结构优化、空间供给创新和自动优化机制触发4个方面提出规划应对策略，促使新的规划体系更好地响应我国现行宏观经济形势下“双循环”发展战略提出的用地需求。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2021年11期
《“双循环”导向下要素配置优化的规划应对》
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