【规划师论坛3】城市绿色交通的内涵、特征及发展策略——基于国外实践经验的思考
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本期主题：绿色交通理论与规划
【编者按】
2019年9月19日中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，提出要牢牢把握交通“先行官”定位，适度超前，进一步解放思想、开拓进取，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建安全、便捷、高效、绿色和经济的现代化综合交通体系。新时代以人民为中心的发展思想对绿色交通建设提出了更高的要求，绿色城乡交通不仅是低碳节能、环境友好，更应当以人的实际需求为本，与城市空间发展相适应，兼顾社会包容与公正。为及时更新提升这一领域的相关认识和讨论，本期“规划师论坛”栏目以“绿色交通理论与规划”为主题，回顾我国城乡绿色交通的发展历程，总结反思绿色交通认识上的偏差，响应新时代发展的新理念新要求，展望我国城乡绿色交通的规划目标和策略方法，以期为国土空间规划体系框架下的城市交通规划建设提供参考。
【规划师论坛3】
城市绿色交通的内涵、特征及发展策略——基于国外实践经验的思考
作者武汉大学城市设计学院硕士研究生庞哲，武汉大学城市设计学院副教授谢波在《规划师》2020年第1期撰文，目前我国正处于绿色交通发展的重大机遇期，但存在绿色交通方式缺乏整合、层级扁平化、需求管理滞后及与土地利用不协调等核心问题，阻碍了城市交通的可持续发展，急需借鉴国外发展经验对绿色交通的概念、内涵、特征及发展策略展开研究。文章首先基于人居环境要素，从自然环境、经济环境、社会环境和生活质量4 个维度构建了城市绿色交通的概念与内涵框架；其次，从绿色交通系统、土地利用与交通一体化及绿色交通需求管理3 个方面总结了发达国家城市绿色交通发展的经验；最后，通过对比国内外绿色交通发展的背景差异，提出我国需要统筹不同城镇化阶段绿色交通的发展目标，积极探索符合城市绿色交通内涵的土地利用模式，并构建协调的绿色交通需求管理体系。
[关键词]城市绿色交通；内涵框架；发展策略；国外经验
[ 文章编号 ]1006-0022(2020)01-0020-06
[ 中图分类号 ]TU984.191
[ 文献标识码 ]A
[ 引文格式 ]庞哲，谢波．城市绿色交通的内涵、特征及发展策略——基于国外实践经验的思考[J]．规划师，2020(1)：20-25，37．
一
新时期我国绿色交通的概念与内涵
“绿色交通”的基本概念涉及环境、经济和社会等多方面。对于交通部门而言，是否机动车污染排放量达到环保指标就可以称之为“绿色交通”？对于居民而言，是否满足基本出行目的的公共交通就可以称之为“绿色交通”？从另外一个角度看，当大量符合排放标准的小汽车出行造成了城市拥堵，导致居民因滞后的公共交通服务带来生活质量下降时，这种交通是否仍被认为是“绿色交通”？早在2003 年，建设部与公安部将绿色交通定义为适应人居环境发展趋势的城市交通系统。2017 年，联合国“人居三”大会从人居环境视角提出交通领域应更加注重“人”这一要素，“以人为本”成为绿色交通发展的关键。因此，城市绿色交通应当是涵盖了“人”“居”“环境”的综合、复杂的系统。然而，“绿色交通”一词主要在中文语境下使用，国际上主要以“可持续交通”表述，即提倡在多个维度上取得交通发展的平衡，包含代际间交通与资源需求的平衡，以及时空上的社会、经济和环境的平衡。综上所述，本文结合人居环境科学理论和国外可持续交通发展理念，将绿色交通的内涵描述为自然环境、经济环境、社会环境和生活质量4个维度(图1)。自然环境维度侧重资源节约与空气环境高质量，经济环境维度主要保障资金成本与效率的平衡，社会环境维度保障交通安全和公平公正，生活质量维度体现为绿色交通应当提高居民的舒适便利度、满意程度和认同程度。基于上述内涵，本文认为，我国绿色交通是适应资源约束、注重经济与效率平衡及社会公正发展、能够提升城市居民生活质量的综合和平衡的交通系统。
二
发达国家城市绿色交通发展的特征及经验
发达国家的绿色交通是在小汽车主导模式转型的过程中形成的。当居民对小汽车的需求大于交通设施和服务的供给时，超出的需求部分便采用需求管理加以控制和引导。在此过程中，城市绿色交通系统更加注重系统内部的效率与协调性，以及与外部系统的互动共生，以此提升自身的吸引力(图2)。因此，本文从绿色交通系统内部层次、土地利用与交通一体化和需求管理三方面总结发达国家城市绿色交通发展的特征及经验。
（一）形成多模式、多层次的绿色交通系统
发达国家城市绿色交通发展的特征主要表现为以下两方面：①整合传统和新型绿色交通方式，形成多模式的绿色交通系统。在发达国家城市的交通战略规划或出行计划中，通常对各类绿色交通方式进行全面的功能界定，包括具有城市特色的水运、个人代步的电动自行车和清洁能源的小汽车，并明确指出各类绿色交通方式之间可相互替代和衔接。同时，循序渐进地建立慢行交通和地面公交专用的“绿色长廊”，在有限的道路空间设置优先级和慢行交通信号灯以实现机动及非机动型绿色交通方式的协调共存，引导城市构建两两之间可任意替代与衔接的“走、骑、搭”绿色出行方式，对应形成“大运量公共交通+高品质慢行交通+低碳清洁个性供给交通”的多模式系统，满足居民多样化的出行目的。②考虑不同城市空间尺度和出行目的，形成契合城市空间形态和出行特征的多层次绿色交通网络。20世纪中期，西方发达国家的城市轨道交通线路向边缘延伸，满足了居民中、长距离的出行需要，然而地下交通的快速发展使地面公交呈现萎缩趋势，从而推动巴黎、东京等大城市开始致力于公交线网的优化，调整冗余的公交站点以形成骨干公交走廊，并在骨干线路上划分出便于轨道交通和普通公交线路换乘的衔接站点。20世纪末，随着慢行交通理念的推广，通过在衔接站点周边设置高密度的自行车停车区域，满足了中、短距离出行者的零距离换乘需求。至此，由公共交通构成的主线路、支线路和由慢行交通构成的辅助线路连接了“门到门”的距离，实现了绿色交通服务的精细化转变。总体而言，发达国家城市的多层次绿色交通系统顾及了居民长、中、短距离的出行需求，具有“便捷衔接点+ 分级结构线网+ 精细化服务”的特征(图3)。
（二）土地利用和城市绿色交通一体化规划与开发
土地利用与交通系统之间具有密切的互动反馈关系，充分考虑绿色交通系统(尤其是公共交通系统) 与用地规划之间的衔接整合是发达国家城市绿色交通发展的成功经验。宏观层面，国外土地利用与公共交通的动态互动可划分为3种类型：①公共交通引导城市用地发展。公共交通的建设加速土地利用形式的转换，提高土地利用的效率，促进和引导用地向高收益的类型转变，这种方式在多数发达国家大城市中均有体现，如哥本哈根、斯德哥尔摩。②公共交通系统顺应城市，以低密度、分散化的土地利用模式带动公共交通的发展，如卡尔斯鲁厄( 德国)。③公共交通系统与城市土地利用互动发展，多存在于强中心、多中心布局的城市( 如苏黎世、库里蒂巴)，反映为土地利用、交通需求和公共交通系统的动态循环发展。中观层面，TOD开发是支撑绿色交通生命力的核心模式，在公共交通沿线合理拓展用地，以获得便捷绿色交通服务与用地集约的叠加效应。微观层面，发达国家城市多在站点周边布置大量商业和居住用地，用地结构呈现出小尺度、功能混合的特征，并在站点至最终目的地设置了便捷舒适的步行通道和自行车道。
（三）“推拉制”与智能化需求管理
出行需求管理(TDM) 是调控非必要私人交通需求、鼓励公共交通和非机动化出行的管理手段。发达国家城市关于绿色交通的出行需求管理政策主要为“推拉制”(表1)。“推”即同时限制私人小汽车的拥有和使用，降低其吸引力，可归纳为静态和动态两种类别：静态性管理策略通过对交通源的调整来减少小汽车交通发生量；动态性管理策略在特定的时间和路径上对小汽车的使用进行限制，诱导小汽车出行者采用绿色交通方式。例如，源于新加坡的交通拥堵收费政策已在伦敦、东京等多个发达国家城市得到推广和使用，该政策取得成效的主要原因在于能够依据小汽车聚集的时空特征进行波动收费，并借助成熟的技术进行智能化管理。“拉”即采用增加基础设施、改善物质空间出行环境、进行财政补贴及动态调整价格等方式提升绿色交通出行的吸引力。例如，巴黎的绿色街区制度通过限制机动车速度，完善和优化绿色交通服务，实现了精细化和差异化的出行需求政策分区，目前已经发展至50 个分区。同时，出行即服务(MaaS) 理念下的绿色交通出行一体化平台既弥补了多种绿色交通方式“组合出行”的需求链在衔接上的不便，又体现了发达国家城市出行需求管理手段向智能化、信息化的重要转变。总体来说，出行需求管理的“推拉制”既相互独立，又相互联系，依托于大数据、云平台等计算机技术协同发挥作用。
三
我国城市绿色交通发展的现状与困境
绿色交通在我国现有的交通体系中处于弱势地位，主要原因在于绿色交通系统内部还未形成良好的衔接，与外部系统的协同也存在一定的不足。此外，由于我国交通发展所处的阶段与国外不同，不能盲目引入国外的需求管理经验。如何整合绿色交通系统、推进交通需求管理是我国绿色交通发展面临的紧迫任务。
（一）绿色交通方式缺乏整合及层级扁平化
我国城市道路工程建设长时期遵循“以车为本”的方式，导致慢行交通的路权缺失，公共交通和慢行交通难以协调共存。尽管目前一些大城市的自行车专用道、公交专用道和步道已初步建设完成，但由于绿色交通方式缺乏明确的功能定位和全面的衔接整合，可供选择的绿色交通模式仍然有限。此外，我国城市公共交通处于大范围建设时期，慢行交通正面临初期阶段的基础设施滞后问题，导致绿色交通系统的层级处于扁平化状态，虽覆盖点广，但服务面不够精细。以公共交通站点周边各绿色交通方式的衔接为例，由于共享经济的兴起，接驳点附近的自行车停车点普遍存在实际停车数量超出合理承载范围的现象，密度和数量均未达到良好的衔接要求。综上所述，我国绿色交通方式选择的匮乏和层级不明晰问题，直接造成了当前以小汽车为主导的出行模式难以转移到以公共交通为主导的绿色交通出行模式上来。
（二）存量规划背景下土地利用与绿色交通系统发展的错位
我国经历了长时期的土地利用与交通系统的错位发展，产生了一系列问题。增量开发时期的发展模式以用地开发为先导，随后进行公共交通和慢行交通设施的供给，绿色交通建设始终滞后于用地发展。存量更新时期，我国城市发展模式转变为公共交通优先，然而由于土地利用规划配套政策滞后，导致短期内交通需求无法支撑公共交通运行，降低了公共交通的吸引力和利用率，相反增加了机动车的数量，影响了用地的集约和紧凑发展。同时，城市土地利用与绿色交通系统难以实现长期的动态平衡，目前两者的一体化衔接还不能承载城市用地调整或绿色交通系统设施变化带来的出行需求和交通系统运行状态的变化，往往带来一系列交通安全问题。此外，在公共交通站点周边的用地开发中，慢行交通设施的空间布局与站点的衔接关系往往被忽视，导致慢行交通系统与土地利用脱节。
（三）绿色交通需求管理体系缺乏完善和协调
从我国绿色交通的发展现状看，“推拉制”政策体系并不完善和协调。我国城市对小汽车的限制政策较少，一般采用分区、限时限行政策缓解交通拥堵，导致公众转向绿色交通的比例十分有限。而对于公众关注较多的拥堵收费制度，仍需要长时间的经济、社会和技术论证。在提升绿色交通吸引力方面，我国一些城市开辟了自行车专用道和步道，初步取得了积极效果。例如，北京首条自行车专用道开通后，该地区的骑行者数量上涨为原来的两倍，比原路线节约了18.5％的时间。然而，随着网约车、定制公交和共享单车等新型绿色交通方式的发展，我国城市的慢行交通需求管理应接不暇。此外，我国的交通需求管理政策往往存在“一刀切”问题，难以顾及不同地区自然环境和居民出行行为的差异。总体而言，我国城市绿色交通的需求管理体系普遍存在“推动力不足，拉动力缺失”的问题。
四
基于国内外背景差异分析的我国城市绿色交通发展策略
（一）我国与发达国家城市绿色交通发展的差异比较
1.绿色交通、机动化和城镇化互动发展的特征差异
发达国家城市绿色交通的发展历程具有两方面特征：一方面，公共交通先于机动化发展。机动化初期，以欧美和日本为代表的国家的传统大城市，公共交通是主要的出行方式。随着郊区化的发展和小汽车交通模式的普及，公共交通逐渐被弱化，由此带来的道路拥堵、交通冲突和环境污染问题日益严峻。因此，政府开始重新发展公共交通，以吸引居民回归绿色交通方式。另一方面，机动化滞后于城市化发展。在小汽车快速增长时期，西方城市化已经处于发展后期并趋于稳定(图4)，具有大量的资金和技术积累，并重点发展轨道交通以提升公共交通的舒适性和便利度。与发达国家城市不同，我国机动化发展经历了与城镇化的高度重合和深度互动，快速城镇化带来了城市交通出行量的高速增长，使得汽车保有量的增量和增速高居世界第一[，私人交通与公共交通的矛盾不断显现，呈现出交通快速增长和矛盾冲突高度重叠的特点。尽管如此，我国千人汽车保有量仍相当于西方发达国家的机动化初期水平，即处于机动化的门槛时期。在此绿色交通发展的重大机遇期，若能够采取创新的发展路径进入交通协调期和整合期，将对我国超前实现绿色交通发展目标具有重要的战略意义。
2.土地利用模式与出行结构、出行行为差异
不同于欧洲发达国家城市土地利用的中等强度开发模式及美国城市土地利用的低密度开发模式，我国土地资源短缺，城市土地利用普遍采取高强度开发模式，由此带来的交通出行行为和出行结构与西方发达国家存在较大差异，进而对城市绿色交通系统的发展产生较大影响。例如，北京高度中心化的发展特征，形成了居民短距离、非机动化和向心型的出行；芝加哥表现为中心衰败、外围轴线发展特征，形成了居民长距离、机动化和离心型的出行[12]。因此，我国绿色交通系统的规划和管理需要结合居民的出行方式与出行特征因地制宜地展开。此外，在出行结构方面，欧洲国家与我国城市普遍注重小汽车、公共交通和慢行交通的全面发展，而美国则具有近乎相反的出行结构(表2)。为了避免产生类似美国以机动车为主导的单一交通模式，需要在厘清不同等级、类型城市的出行需求特点的基础上，进一步采取多样化的绿色交通模式。
（二）新时期我国绿色交通发展的目标与策略
1.统筹不同发展阶段绿色交通的发展目标
当前，我国城镇化正朝着“高质量、以人为本、绿色发展”的目标转型。在此背景下，根据不同发展阶段的特点，制定合理的绿色交通综合发展战略目标以形成多模式和多层次的绿色交通系统，以及土地利用与绿色交通一体化的模式，是我国绿色交通发展的长期任务(表3)。初期阶段为绿色交通方式整合期和绿色交通基础设施建设期，针对我国现存的绿色交通方式缺乏整合和层级扁平化问题，借鉴国外的发展经验，应当重视步行和自行车在绿色交通系统中的定位，明确城市绿色交通方式的优先顺序，通过绿色交通系统与用地的综合一体规划，初步建成层级明晰、富有弹性的绿色交通网络。中期阶段为绿色交通方式主导期和绿色交通基础设施完善期，主要针对城镇化率高、机动化发展趋缓及绿色交通设施建设较为领先的超大和特大城市，需要不断完善公共交通和慢行交通线路，优化出行环境和出行服务，以满足人们日益增长的出行高品质需求。后期阶段为绿色交通综合发展期，此时绿色交通设施建设已趋于成熟，主要目标为形成包容、安全、公正和平衡的绿色交通系统。通过统筹不同发展阶段绿色交通的发展目标，不但能够使公众公平地获取绿色交通服务实现出行目的的权利(交通可达性、覆盖率)，而且残疾人和弱势群体的特殊需求能够得到照顾，出行环境和服务更为人性化。
2.探索符合绿色交通内涵的土地利用与交通一体化模式
为了应对我国城市土地利用与交通系统错位发展的问题，借鉴国外以政策目标为导向的土地利用和绿色交通系统一体化发展经验，我国应以绿色交通内涵为土地利用的目标，解决错位发展带来的公共交通吸引力降低、交通安全风险提升及慢行交通与用地开发脱节等问题。具体而言，在自然环境与经济环境维度中，针对土地利用规划指标( 土地使用强度、功能混合度) 未能适应不同绿色交通设施的变化与调整问题，需要考虑我国城市居民出行特征和土地利用发展的阶段性特征，深入开展指标的量化分析，促进土地利用的集约发展，以保障绿色交通系统的效率，并重视慢行交通与土地利用的互动，重新审视居民在步行、骑行状态下用地类型的配置和混合发展。在社会环境维度方面，在城市更新背景下，仅靠单纯的道路交通工程设计已不能完全保障绿色交通出行的安全性，需要深入探索用地类型的配置和组合方式，构建交通安全导向的土地混合利用模式。在生活质量方面，高效的用地开发能够带来有序的绿色交通出行环境，进而提升公众的满意度和舒适性。面对新时期我国快速兴起的共享绿色交通方式，在推进TOD导向的土地利用开发基础上，还应当推进以共享出行服务区为核心的交通分区建设，积极探索以上两种方式的有效融合，并依据各类型用地的出行流量变化，在站点周边科学布置连续和完善的步行道及自行车道，进而营造舒适、有序的绿色交通出行环境(表4)。
3.构建协调的绿色交通出行需求管理体系
当前，我国正处于交通设施的大规模建设期和需求管理的体系建构期，绿色交通还不足以作为主导模式支撑公众的出行需求，使得绿色交通的出行需求管理需要经历长期的发展过程。借鉴国外的成功经验，面对慢行交通路权分配不明的问题，除直接的专用道供给措施外，还可通过设置自行车专用智能信号灯，优先步行和自行车路权的方式，合理分配各绿色交通方式的路权顺序。面对我国城市绿色交通系统普遍存在的需求管理制度不完善问题，应当充分依托快速发展的信息化技术，制定基于政府和公众角色的绿色交通管理措施(图5)。政府作为绿色交通供给和决策的部门，致力于解决绿色交通系统内部的不平衡问题。此外，公众是绿色交通系统的主体，依托智能化技术可获得一体化的出行综合服务与“随需而至”的定制服务，不仅能够衔接各类绿色交通方式，还能够将历史和实时动态变化的数据分析结果提供给公众，便于其“随时随地”获取实时行程信息并选择个性化交通服务。
五
结语
随着我国城镇化的转型发展，城市交通系统面临着重大机遇和挑战，“绿色交通”成为城市交通可持续发展的重要途径。基于人居环境视角，从自然环境、经济环境、社会环境和生活质量4个维度认识绿色交通的内涵，是实现其“以人为本”的重要基础。面对当前我国绿色交通系统存在的各类方式缺乏整合、层级扁平化、需求管理薄弱及与土地利用错位发展等核心问题，不能盲目照搬国外经验，需要识别国内外城市发展背景和空间结构的差异，构建适合我国城镇化发展阶段和交通需求特点的绿色交通系统。首先，应当划分绿色交通的发展阶段并明确其发展目标，避免形成以小汽车为主导的机动化交通模式；其次，从自然环境、经济环境、社会环境和生活质量4个维度探索城市土地利用与绿色交通一体化的发展模式；最后，构建协调的绿色交通出行需求管理体系。推进绿色交通发展是一项长期而复杂的任务，如何顾及不同等级、地域城市的特点和交通发展现状，创新绿色交通基础设施供给和管理方式，实现交通出行的社会公正和公平，保证居民的出行安全，是未来绿色交通发展需要探索的方向。
来源：2020年01期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2020年01期
《城市绿色交通的内涵、特征及发展策略——基于国外实践经验的思考》
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