【规划师论坛1】中国城市绿色交通规划回顾与展望

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本期主题：绿色交通理论与规划 

【编者按】

2019年9月19日中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，提出要牢牢把握交通“先行官”定位，适度超前，进一步解放思想、开拓进取，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，构建安全、便捷、高效、绿色和经济的现代化综合交通体系。新时代以人民为中心的发展思想对绿色交通建设提出了更高的要求，绿色城乡交通不仅是低碳节能、环境友好，更应当以人的实际需求为本，与城市空间发展相适应，兼顾社会包容与公正。为及时更新提升这一领域的相关认识和讨论，本期“规划师论坛”栏目以“绿色交通理论与规划”为主题，回顾我国城乡绿色交通的发展历程，总结反思绿色交通认识上的偏差，响应新时代发展的新理念新要求，展望我国城乡绿色交通的规划目标和策略方法，以期为国土空间规划体系框架下的城市交通规划建设提供参考。

【规划师论坛1】

中国城市绿色交通规划回顾与展望 

作者北京市城市规划设计研究院魏贺，北京市城市规划设计研究院盖春英在《规划师》2020年第1期撰文，中国城市绿色交通规划起源于2000年，发展至今已有20年，面临重大机遇与严峻挑战。文章回顾国内、欧盟等国际组织和英、法、美等典型国家关于绿色交通规划的概念起源，指出概念起源纠偏要回归可持续；从学术研究、政策行动与地方实践梳理探索期、发展期、稳定期和转型期的发展脉络，指出规划体系完善要回归可持续；提出融入全球语境履行国家承诺、重构规划层次匹配远景目标和设计组合措施实现多元路径3个关键问题；强调“回归可持续”、坚持“绿色交通是中国语境下的可持续交通”的基本共识。

[关键词]绿色交通；可持续交通；绿色交通规划；中国  

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)01-0005-08　

[ 中图分类号 ]TU984.191　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ] 魏贺，盖春英．中国城市绿色交通规划回顾与展望[J]．规划师，2020(1)：5-12．

一

概念起源

（一）国内主要观点

2018年住房和城乡建设部出台的《城市综合交通体系规划标准》将绿色交通(Green Transport) 定义为：“客货运输中，按人均或单位货物计算，占用交通资源和消耗的能源较少，且污染物和温室气体排放水平较低的交通活动或交通方式”。

这种依据运输环境特征进行划分的方法可溯源至2001年，由台湾鼎汉国际工程顾问股份有限公司沈添财所引入的“绿色交通分级体系”(Green Transport Hierarchy，简称“GTH”) 概念。此概念是由加拿大人克里斯·布拉德肖(Chris Bradshaw) 于1992 年提出，从个人及政府决策视角对出行方式、出行个体、出行目的、出行距离、出行特征与车辆尺寸、车辆排他性、车辆利用率、动力类型、行驶速度的优先级进行排序。

国内诸多研究均认为其是“绿色交通( 体系)”的概念起源，而国际研究极少提及“绿色交通”概念，均使用1987年世界环境与发展委员会在《布伦特兰报告：我们共同的未来》中提出的由可持续发展理念衍生而成的可持续交通(Sustainable Mobility/Transport)概念。

（二）欧盟等国际组织的观点

欧盟于1992年发布绿皮书《交通对环境的影响：可持续交通战略》和白皮书《未来发展共同交通政策：构建可持续交通框架的整体方法》。绿皮书定义可持续交通框架应考虑交通对环境的影响、允许交通发挥经济社会功效、利于社会经济凝聚并为外围地区创造发展机遇、确保使用者可自由选择、明确权力下放要求与不同主体职责以确保战略目标实现。白皮书要求可持续交通应强化内部市场功能以促进客货自由移动、消除各类障碍以形成连贯融合交通系统、发展交通基础设施以增强经济社会凝聚力、制定环境受益式交通发展措施、实施行动提升安全型、制定社会领域措施。

世界银行于1996年发布实践报告《可持续交通：政策改革重点》，从经济、财务、环境和社会4个角度论述可持续性是交通政策的基础，建议重新定义政府角色以推动政策制度改革，形成坚实制度框架、设定合理收费以反映真实成本、编制公共利益导向的战略规划并促进沟通合作以完善市场机制。

经济合作与发展组织于1996年温哥华会议“迈向可持续交通”形成“环境可持续交通”(Environmentally Sustainable Transport，简称“EST”)概念；于2000 年维也纳会议“环境可持续交通：未来，战略与最佳实践”发布EST指南，并建议制定未来长期愿景、评估交通发展趋势、定义健康与环境质量目标、设定各部门量化目标、确定发展战略、评估社会经济影响、构建政策措施工具包、编制实施规划、公众开放监测实施、广泛合作促进实施。此外，日本自2003年由国土交通省与环境省牵头共同推动“EST”概念在亚洲25个国家的实践。

（三）英、法、美等典型国家的观点

英国于1994年由环境部与交通部联合发布《规划政策指南13：交通》(PPG13)，标志着规划目标由单纯服务经济增长转变为促进社会经济可持续发展，规划方法由道路交通规划主导转型为交通规划与土地利用整合规划。1998年发布的白皮书《交通新政：更好的每个人》，正式将可持续交通与多模式一体化交通纳入中央政府施政纲领。2000年颁布的《交通法案2000》将地方交通规划(Local Transport Plan，简称“LTP”) 定为法定规划。2001年修订版PPG13进一步强化可持续交通战略目标并完善规划方法，但大伦敦地区除外。

法国于1996年颁布《大气保护与能源合理使用法》，标志着规划目标由对每个人出行权保障的社会公平型目标拓展到应对环境保护、可持续发展的愿景实现型目标，规划方法由交通工程主导的技术型规划转型为协作治理引导的公共政策型规划。该法明确交通应与环境和健康保护共同实现可持续平衡发展，规定居住人口超过10万人的聚居区必须以法定形式编制交通规划(Plan de Déplacements Urbains，简称“PDU”)。2000年颁布的《社会团结与城市更新法》，进一步赋予PDU 联合地方住房计划共同指导地方详细规划编制的上位规划职能，但巴黎大区除外。

美国在联邦政府层面不存在官方可持续交通理念与国家政策，表现为分别于2001年、2019年退出《京都议定书》与《巴黎协定》。部分国内研究对美国国家“绿色交通经验”理解有所偏差，有学者对此均有详细解读，本文不再赘述。

（四）概念起源纠偏：回归可持续

中国语境下的“绿色交通”与国际语境下的“可持续交通”在内涵和本质上是相同的。绿色交通是一种可持续发展的交通理念，是结合中国国情的可持续交通，其内涵是实现可持续交通，其本质是满足出行要求、节约资源、保护环境和维护社会公平，建立维持城市可持续发展的交通体系。然而，仍有诸多国内研究误用布拉德肖的“GTH”概念作为“绿色交通”的概念起源，这一错误认识急需纠偏。

首先，体系(Architecture) 与分级体系(Hierarchy) 在概念上差异巨大，如道路交通分级体系只是道路交通体系研究范畴的一部分。其次，“GTH”概念并未达成国际学术研究共识，文献检索中罕见引用。再次，布拉德肖被誉为“北美步行倡导之父”和“少车(Car-lite) 理念倡导者”，其生平贡献并未涉及“GTH”概念。最后，“GTH”概念亦存在缺陷，如其认为“不应鼓励使用自行车，除非机动车行驶与停靠空间充足，否则自行车出行将占用步行空间”。

二

演进过程

中国绿色交通规划20 年发展可依据主要学术观点发表时间划分为4个时期，即探索期(2000～2005年)、发展期(2005～2010年)、稳定期(2010～2015年)和转型期(2015 年至今)，各阶段愿景目标、主责部门及主要路径手段(规划理念、基础设施、服务品质、环境保护、出行行为和制度政策) 如表1所示。

（一）探索期：“畅通工程”语境下的理念探索

(1) 学术研究。关注“绿色交通”的目标、措施，并未明确概念定义，认为其目标是缓解交通拥堵、减少环境污染、促进社会公平与资源合理利用，具有通达、有序、安全、舒适、低能耗、低污染、高效能、高效率的特征。

(2) 政策行动。公安部于2000年实施“畅通工程”( 国办发〔2000〕18 号)，侧重交通安全宣传、道路交通管理和城市道路建设改造。建设部于2003年开展创建“绿色交通示范城市”( 建城〔2003〕169 号)，侧重推动城市交通与城市建设协调发展、提高交通效率、保护历史文脉及传统风貌和净化城市环境。两个政策行动均是通过行政手段推动城市建设和道路交通管理部门协作，是残缺的治理模式探索，其桎梏在于法律支撑有限、行政关系分割、权责划分条块及战略指引缺失。

(3) 实践。尽管此阶段各地并未开展实践，但认识到观念更新的重要性：交通环境问题是当前交通规划的主导因素，要重新审视立交桥、宽马路和封闭小区；交通规划要全面考虑国家发展战略，要带动城市总体规划修编，必须落实资源节约、环境保护，实现城市紧凑发展。

（二）发展期：公交优先语境下的实践应用

(1) 学术研究。关注“绿色交通”的概念定义与内涵解读，学界形成基本共识，认为其在狭义上是可持续交通的组成部分，强调交通系统环境友好性；在广义上等价于可持续交通，强调多模式交通可持续性。而可持续交通则是以较小的资源投入、最小的环境代价、最大程度地满足当代城市发展所产生的合理交通需求，并且满足下一代人需求的城市综合交通系统，具有安全、畅通、舒适、环保、节能、高效率、高可达性的特征。

(2) 政策行动。《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》( 国办发〔2005〕46 号)确立公共交通在城市交通中的优先地位，要求提高认识、发挥规划调控作用、完善基础设施、优化运营结构、保障道路优先使用权、推进行业改革、加大政策扶持力度。建设部于2007 年开展城市公共交通周及无车日活动(建办城函〔2007〕319 号)，呼吁提高公众对可持续交通发展的认识，引导市民尽可能选用绿色出行方式。2008 年国务院机构改革，将建设部指导城市客运职责划入交通运输部，“城市公共交通”与“交通运输”不再分头管理，但“重运输轻城市”问题初见端倪。

(3)实践。此阶段各地陆续开展实践，“绿色交通”理念融入综合交通系统规划，实践中逐渐认识到其精髓在于绿色内涵而不是交通方式或运输模式，根本目标应是削减机动化出行需求而不是依靠绿色交通工具或新式技术应对交通需求。同时，决策者深刻认识到优先发展公共交通在国家能源战略、环境保护基本国策、土地集约利用及中国特色城镇化道路中的重要性，需要发挥城市规划调控作用、制定和落实经济促进政策，推进公交行业改革。

（三）稳定期：公交都市语境下的发展审视

(1) 学术研究。关注“绿色交通”的理论深化与发展审视，认为尚未形成系统可靠的理论体系，要摆脱以交通基础设施扩容为主要手段、以拉动GDP增长为唯一目标的路径依赖，转向强调社会公平、社会发展和宜居环境，如为不同阶层群体提供相对舒适、便捷和高效的出行服务，满足不同片区对差异化交通可达性的要求，以及降低交通对生活环境的影响等。同时，深刻认识到以“畅通工程”为代表的工程措施只能“治标”，须强化空间政策形态分布与需求调控的“开源节流”，才有望实现“标本兼治”。此外，指出诸如“绿色化交通”“重视天际线，淡化地平线”“妥协小汽车”“示范运动式发展”的实践曲解亟待纠正。

(2) 政策行动。国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》( 国发〔2012〕64 号)，强调公共交通发展在城市交通发展中的首要位置，要求强化规划调控、加快基础设施建设、加强公共交通用地综合开发、加大政府投入、拓宽投资渠道、保障公共交通路权优先及鼓励智能交通发展。交通运输部发布《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》( 交运发〔2011〕635号)，要求试点城市建成“保障更有力、服务更优质、设施更完善、运营更安全、管理更规范”的城市公共交通系统。住房和城乡建设部发布《关于开展城市步行和自行车交通系统示范项目工作的通知》( 建城〔2013〕181 号)，提出建成100 个左右城市( 区) 安全、连续、方便、舒适、易于维护的步行和自行车系统示范项目。两个政策行动亦是通过行政手段在各自权责范畴内推动各自语境下的绿色交通发展，是孤立、分散、低效的治理模式。例如，交通运输部强调“城市公交”优先发展，却忽视对“空间形态”的引导与重塑，难以实现“公共交通引导城市发展”；住房和城乡建设部强调“步行和自行车交通系统示范”唤醒意识，却缺乏有效政策抓手，难以应对棘手的现实问题，在“绿色交通”话语权上逐渐式微。

(3)实践。此阶段各地实践颇具特色，但仍具有一定局限性。“减少出行总量、满足必要需求、引导绿色出行、改善交通环境”是阶段性措施，国际经验表明，“增加出行总量”未必加剧交通拥堵，“满足必要需求”应更关注场所活动和需求诱增与抑制，“引导绿色出行”应启用经济杠杆、法规条例等组合政策，“改善交通环境”应转变为提升空间环境品质。同时，交通规划建设领域值得关注的十大倾向开始引发学界与业界深思，包括法定地位缺失、模式目标趋同、城镇群与中小城市协调发展薄弱、规模效益关系片面、轻视决策基础工作、目标制订盲目、公交优先与需求管理失衡、智能交通舍本逐末、停车定位模糊和忽视节能减排。

（四）转型期：交通治理语境下的理论变革

(1) 学术研究。关注“交通治理”语境下的模式转型与理论变革，认为应摆脱传统管理型路径依赖，从基础设施建设管理、服务系统运营管理、行业发展审批管理转型为公共服务供给与协同社会治理，这一转变的基本内涵是建立多元主体在交通服务体系构建过程中的新型权责关系。由于经济社会环境发生巨大变化，传统交通发展模式与理论方法体系面临全新挑战，需要对未来发展的不确定性、服务属性界定、结构体系重组、愿景目标重构、市场化改革、大数据与“互联网+”新模式等关键问题进行战略性思考。交通治理要充分体现和全面落实“以人民为中心”的发展理念，坚持可持续发展理念，树立公平、集约、绿色、效率、安全、有序、共享、智慧的发展目标。

(2)政策行动。国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》( 国办发〔2018〕52 号)，强调促进轨道交通规范有序发展，重点解决规划过度超前、建设规模过于集中和资金落实不到位等问题。国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出建立国土空间规划体系并实施监督，实现“多规合一”，强化对各专项规划的指导约束作用。国务院发布《交通强国建设纲要》，强调实现基础设施布局完善、立体互联，交通装备先进适用、完备可控，运输服务便捷舒适、经济高效，科技创新富有活力、智慧引领，安全保障完善可靠、反应快速，绿色发展节约集约、低碳环保，开放合作面向全球、互利共赢。3个政策行动通过国务院统筹形成“牵头—配合”关系协同推进，是有限整合、被动有效的治理模式。在“绿色发展观、生态文明建设”主基调下，“绿色交通”内涵得以丰富，但其实施路径更加复杂、连锁、不确定，在一定程度上呈现交通运输部、住房和城乡建设部、自然资源部绿色交通事权“三足鼎立”的局面。

（五）规划体系完善：回归可持续

中国城市绿色交通规划20年发展结果是由学术研究与政策行动以地方实践形式共同形成的。学术层面历经“理念引入—定义解读—深化审视—转型变革”的历程，广义内涵扩展为实现高水平可达性、改善公共健康与安全、促进经济高效增长、增加城市财富以提升竞争力、减少自然资源消耗、降低环境污染。政策层面历经“畅通工程/ 绿色交通示范城市—公交优先/无车日活动—公交都市/ 步行和自行车示范项目—交通强国/ 国土空间规划”的发展演变，政策执行逐渐形成在深思熟虑的长期战略选择前提下，应对阶段性现实问题调整战术行动，进而随势涌现的范式 。

绿色交通规划体系已基本形成“绿色交通是中国语境下的可持续交通”的理论共识和“政策行动既有深思熟虑又倾向随势涌现”的治理范式，应从可持续发展的社会技术变迁与回应视角加以完善，实现绿色交通规划体系由“承诺—愿景—路径—手段—结果”的内涵传递、由“信念—目标—模式—措施—指标”的实施落实及由“结果—手段—路径”的效果反馈(图1)。

三

关键问题

（一）融入全球语境履行国家承诺

《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》是当前国际可持续发展领域的纲领性文件，核心内容覆盖经济、社会、环境三大领域的17 项目标和169项具体目标。中国政府于2016年9月发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，承诺“加快完善安全高效、智能绿色、互联互通的现代基础设施网络；实施公共交通优先发展战略，完善公共交通工具无障碍功能，推动可持续城市交通体系建设”。2018年世界银行联合国际组织“所有人的可持续交通”SuM4All (Sustainable Mobility for All)成立可持续交通指导委员会，从可达、效率、绿色和安全4个维度提出对应联合国可持续发展目标的20个发展目标( 图2)。

绿色交通规划体系应尽快融入全球语境，将国家庄严承诺逐级传递至区省市、街道乃至社区，将国际共识贯彻于各级、各层次交通规划中。同时，应积极对接SuM4All 可持续交通发展目标，主动展现良好健康与幸福感、性别平等、可负担与清洁能源、工业创新与基础设施、可持续城市与组织、负责任消费生产、气候行动、共同合作视角下的中国经验。

（二）重构规划层次匹配愿景目标

在应对交通规划不确定挑战时，规划者与决策者应具有敏锐洞察力和清晰指引力，利用愿景回溯、情景规划和战略评估研判未来交通的社会性与技术性，通过“空间—社会—信息”三元可达性框架将不确定性转换为塑造未来的机遇，强化综合决策的灵活性和韧性。这个框架由物理移动性、空间接近性和数字连通性组成，三要素交互作用共同形成社会交流需求、基础设施规划和数字技术发展约束下的物理可达性与虚拟可达性。

绿色交通规划体系应尽快纳入“空间—社会—信息”三元可达性框架。传统交通设施规划与运输组织规划对应空间元，面向基础设施预留、空间资源配置与交通资源分配，服务于土地开发和交通运行，应用于控制性详细规划和运输运营规划。新型信息规划对应信息元，面向未来空间活动与虚拟可达性，服务于交流沟通，应用于智慧交通规划；新型社区规划对应社会元，面向差异化空间活动需求，追求公平性、包容性和多元融合发展，服务于人居福祉，应用于生活圈出行规划。

（三）设计组合措施实现多元路径

可持续交通是简单措施或单一路径都难以解决的复杂问题，其在本质上是一种棘手问题，这类问题不存在终止规则、难以判断绝对是非，需要以组合政策形式精心设计精准的政策工具箱。组合政策全流程设计包括解析背景、明确目标、设计政策、形成措施、评估调整、实施反馈和监测评价，主政策以有效性绩效直接对应政策目标，辅政策以实施性绩效降低执行阻碍与意外影响，两者形成政策合力，提高政策效率与效能，强化政策合法性与可行性。

2019年国际组织SuM4All发布《迈向可持续交通：全球行动路线图》，为“可达、效率、绿色、安全”4 个可持续交通发展目标制定专属政策工具箱，形成涉及规章制度、工程技术、经济财务和沟通交流4 个领域、22个热点方向的182项措施( 表2)。

绿色交通规划体系应尽快形成符合国情特色、发展阶段和制度设计的政策工具箱，并认识到其是对“满足人民日益增长的美好生活需要”要求下公共政策体系与治理能力的考验和检验，唯有理论可靠、实践可行、技术合理及社会认同，才能达到有效、高效、可实施的治理预期。同时，挑选具体措施、组成政策组合和形成路径合力的过程仍需提高对绿色交通治理手段及内涵的认识。以多元转变路径为例，改变交通结构这类表象问题可通过多种路径转变实现，如交通规划、布局优化和出行需求管理；削减单位交通量对环境、经济与社会的影响这类弱物质化(De-materialization)折中问题主要依靠载运车辆转变路径，如运输规划和工程技术优化；而降低单位产出交通量这类去物质化(Immaterialization)本质问题则更多依靠城市空间与经济产业转变路径，如城市总体规划、国土空间规划和综合交通体系规划(图3)。

四

结语

欧盟于2019年10月发布第二版《可持续移动性规划编制指南》配备5个实践概要和11 个主题指南，伦敦于2018年发布《大伦敦市长交通战略》，巴黎于2014年发布《法兰西岛城市出行规划》。这三个规划均是深刻理解可持续交通内涵、经历范式转变的公共政策型规划，值得国内从业者、决策者深入研究并借鉴。

来源：2020年01期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年01期

《中国城市绿色交通规划回顾与展望》

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