【文章精选】陈贵梧丨制度互补理论视角下生态环境保护督察制度的逻辑及其演变——兼与经济治理比较丨2023年第1期

Original 陈贵梧公共管理与政策评论

2024-09-23

制度互补理论视角下生态环境保护督察制度的逻辑及其演变

——兼与经济治理比较

◉ 陈贵梧

【摘要】新时代中国在质疑声中走出一条有效的环境治理之路，为理解中国国家治理制度优势提供了一个绝佳的机会。本文采取制度互补的理论视角，以生态环境保护督察制度为切入点，考查中国在环境治理上是如何“把制度搞对”的。研究发现，生态环境保护督察制度的设计与执行能够很好地补足现行法律等其他制度的缺陷，而且制度自身具备内在的互补性，呈现出政治与法治的结构性互补，党内法规、党的政策与国家法律之间的治理功能耦合，纵向督察机制与全面监督机制相结合以及党和国家、政府与社会之间的良性互动的特征。制度互补性的生成有赖于历史与现实的塑造、执政党观念的变迁、国家层面的制度试验与“干中学”等机制。本研究结论表明，中国的制度优势在于既能通过分散式政策试验实现经济治理的成功，也可以通过国家层面的制度试验解决环境保护问题。

【关键词】中央环保督察；制度互补；制度优势；环境治理；经济治理

【作者介绍】陈贵梧，暨南大学公共管理学院副教授、暨南大学公共政策研究院研究员、广州区域低碳经济研究基地研究员，12707881@qq.com。

【引用格式】陈贵梧.制度互补理论视角下生态环境保护督察制度的逻辑及其演变——兼与经济治理比较[J].公共管理与政策评论,2023,12(1):114-128.

—文章结构—

一、引言

二、制度背景及生态环境保护督察制度的实施

三、理论视角：制度互补理论

四、生态环境保护督察制度互补的表现形态及其内在特征

（一）制度之间的互补：生态环境保护督察制度与法律制度的衔接与协调

（二）制度内部的互补：中央与省级督察以及例行、专项督察与“回头看”的有机结合

（三）生态环境保护督察制度的内在特征

五、制度互补的生成机制

（一）历史的塑造与延伸

（二）信念的变迁

（三）顶层设计和“先试点后铺开”相结合

（四）制度互补的动态演进

六、进一步讨论：新时代环境治理的制度逻辑及其与经济治理的比较

（一）一个解释框架：环保督察如何破解环境保护难题

（二）经济治理与环境治理的制度逻辑比较

七、结束语

一、引言

经济发展与环境治理关系问题长期困扰着发展中国家。改革开放以来，中国在经济发展上取得了举世瞩目的成就。为了从理论上解释这些成就，经济学者提出了强调地方政权与企业之间统合关系的“地方政府公司化”理论，以行政分权与财政分权改革为关键特征的“中国特色的联邦主义”假说，县级政府为土地租税最大化而激烈竞争的“县际竞争”理论，以及地方官员围绕经济增长绩效而进行“官场竞争”的“晋升锦标赛”理论等多种学术概念和理论模型。尽管这些理论都从不同的方面在一定程度上解释了中国在经济发展上的成就，但是几乎都认为中国在经济上的成功无法复制到质量监管、安全生产和污染治理等“软”的领域，因为地方政府在这些领域缺乏逐利和寻租的机会。因而，中国能否解决好环境保护问题一直备受西方学者或者遵循西方理论思维的学者的质疑，至少理论界在这方面的准备是不足的。

然而，党的十八大以来，中国在环境治理领域一改以往的作风，明确提出构建“美丽中国”的目标，强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，围绕环境治理上的体制性、机制性和结构性问题进行了前所未有的改革，实质性地修订了环境保护法，实施了包括生态环境保护督察制度在内的一整套严格的生态环境保护制度，取得了显著的成效。那么，为什么中国并没有像上述理论预设那样陷入环境保护困境，而是在质疑声中走出一条有效的环境治理之路？中国在环境治理上取得成效的关键在哪里？其理论和现实意义何在？对这些问题作出回答，不仅是理论构建应当直面的研究任务，更是新时代国家治理体系和治理能力现代化建设实践的现实需要。

本文认为，理解中国环境治理绩效，需要从制度出发。取得良好的治理绩效，关键在于“把制度搞对”（getting institutions right）。但是，怎样才能搞对制度？谁来搞对制度？这才是分歧所在。制度互补（institutional complementarity）理论为我们回答上述问题提供了重要的理论视角。因此，本文以生态环境保护督察制度为切入点，采取制度互补的理论视角，着眼于生态环境保护督察制度的历史渊源及其与法律制度之间、制度内部的互补关系，以及这种制度互补性的生成机制，试图回答上述问题。本文给出的基本结论是：任何一种制度总是不完美的，制度安排在制度结构中的绩效是相互依赖的，因此，只有构建了互补性的制度，才能把制度搞对；互补性的制度安排既可以是底层试错-随机演化的结果（比如经济治理），也可以是顶层设计的结果，但是涉及全国性公共产品供给的制度安排（比如环境治理），互补性制度供给效率最高的一种路径就是顶层设计+“先试点，后铺开”。作为最顶层的国家是否有足够的激励和能力来进行这样的制度设计？因“国”而异。显然，中国的制度优势在于既能通过分散式政策试验实现经济治理的成功，也可以通过国家层面的制度试验解决环境保护问题。这也正是中国对自己的制度自信的来源。

本文可能的理论贡献与现实意义主要有两点。其一，采取“把制度搞对”这一理论尺度，寻找中国环境治理绩效的制度根源，回应了“中国做对了什么”这一环境治理领域的“张五常之问”，将中国在经济治理和环境治理上的成功统一在“把制度搞对”这一框架内，弥补了传统理论研究的立场、视角缺陷。大多数以往研究认为，中国在经济治理上的成功经验不仅无助于其环境治理，反而是导致其环境治理失败的原因。本文则跳出既有研究的局限，在理论上找出了中国在国家治理上所取得的成绩的真正原因：中国在经济治理和环境治理上的成功均可归因为“把制度搞对”，尽管前者主要采取了以地方为主的分散式政策试验，而后者主要依赖于国家层面的政策和制度试验。其二，已有关于生态环境保护督察制度的相关理论研究大多侧重于对制度的源起、发展、现状及其核心特征、运作细节等方面对中央环保督察进行了定性描绘，较少关注这一制度的宏观理论意义，同时也面临着理论对话的尴尬境地。“讲好中国故事”需要构建自身的话语体系，但构建中国问题的话语体系并非自说自话，也需要寻求与国际主流学术话语体系的对话，这就要求我们从国际主流学术话语体系中寻找恰当的学术概念和理论框架，发展与之对话的交互理性。这是本文努力尝试完成的任务。本文基于制度互补这一符合国际学术规范的概念框架、学术语言来理解和阐释生态环境保护督察制度的内在逻辑、运行机制和环境治理的中国方案，使得环境治理的中国道路和模式成为环境治理这一“公域问题”的一种具有全球意义的叙事，为“四个自信”和“讲好中国故事”提供来自环境治理领域的理论阐释和经验证据。

二、制度背景及生态环境保护督察制度的实施

从中央、地方与企业之间围绕环境治理的关系这一角度来看，改革开放以来中国环境治理范式大致可以分为三个阶段。第一阶段实施以目标责任制为导向、属地化管理为原则、地方政府为主的环境规制（1978—2000年）。这个时期的治理被称为“命令-非控制”机制（command without control），目标是中央定的，但是中央并没有对实施和监控过程进行高度的控制，国家环保部门对地方环保部门主要是提供业务指导。

第二阶段的核心特征是以企业为重点对象的环保督查（2001—2014年）。几乎每年都开展了“环保风暴”式的检查，具有“运动式治理”的特征，由于环境保护法与晋升和绩效评估制度、地方财政收入制度、环境治理信息制度等制度环境之间的不匹配，导致地方政府环境保护的困境，以至于《环境保护法》被称为当代中国执行效果最差的法律之一。

第三阶段实施以全面督察为核心的中央环保督察（2015年至今）。2015年12月31日至2016年2月4日，中央环保督察试点在河北展开，掀开覆盖全国31个省份环保督察的序幕。中央环保督察的对象主要包括省区市党委、政府及有关部门，并可下沉至部分地市级党委和政府及有关部门，直接涵盖了地方各级党委和政府以及涉事企业等环境责任主体，实现了环境责任主体的全覆盖，落实了“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”的法治原则。在督察过程中，进行了广泛的社会动员，鼓励社会公众的积极参与，通过群众举报和信访、现场调查、媒体报道等渠道搜集和传递信息，解决了属地化管理体制下信息属地化的约束问题，解决了大量突出的环境问题，推动中央环境政策在地方层面的有效执行。经过三年多的实践后，中共中央、国务院在总结第一轮中央环保督察经验的基础上，修改完善环保督察制度，并于2019年6月形成《中央生态环境保护督察工作规定》，以党内法规的形式颁布，将生态环境保护督察制度化、规范化和系统化。这是生态环境保护领域的第一部党内法规，以更加严格的规定填补环保法律法规未能对党委系统进行监督的空白区域。

三、理论视角：制度互补理论

党的十八大以来，中国在环境治理上取得了实质性的成效，打破了传统理论预设的困局。那么，如何理解中国在环境治理上所取得的成绩？宏观地看，在理论上逻辑一贯地回答这一问题，需要满足两个条件：既要能够解释中国在环境治理上的成绩，又不能与中国在经济治理上的成功经验相矛盾。本文认为，两者的成功均可置于“把制度搞对”这一理论尺度之中。微观地看，制度互补性是“把制度搞对”的集中体现。

制度是激励和约束人们行为的规则。一种制度安排事实上是嵌入一个社会的制度结构之中的，因此，一种制度安排的绩效不仅仅与其自身有关，还依赖于制度结构中其他制度安排。换言之，一种制度安排的绩效在很大程度上取决于这种制度与制度结构中其他制度之间的关系，最有效率的制度安排是制度结构中其他制度安排的函数。从终极意义上看，也许历史会终结，不同社会的制度安排和制度结构可能会趋同，但是历史地、现实地看，不同社会有着不同的经济、政治、文化和历史条件，因而也存在着不同的最有效率的制度安排和制度结构。这不仅仅意味着在全球经济发展和国家治理上，存在着不止一条路径，这些路径在很大程度上是由各自社会中的制度所决定的，而且意味着国家治理的成败关键在于制度结构中的各种制度安排相互之间能否很好地衔接和协调。

特别地，政治经济学的理论和文献表明，一个国家的治理能力和治理绩效取决于制度互补性。所谓制度互补是指一个国家的制度安排相互嵌套形成一个制度结构，因而一种制度安排的功能发挥取决于并会强化其他制度安排的作用。从概念的来源角度看，制度互补性在一定程度上可视为源自互补性产品（complementary goods）这一基本概念。事实上，互补性不仅可以存在于产品之中，也可以存在企业活动的组织，以及国家的政治经济制度当中。如果一种制度的出现或其效率能够增加另一种制度的收益或者效率，那么这两种制度就是互补关系；相反地，如果一种制度的缺失或者失效增加了另一种制度的收益或者效率，则两者是替代关系。青木昌彦使用博弈论模型对制度互补做出了形式化的表达。制度互补理论形成于发达工业国家，其核心的思想是：制度安排在制度结构中的绩效是相互依赖的，一个国家的制度安排之间的互补性越强，它的经济绩效就会越好。这一思想得到了普遍认可和广泛应用，主要包括：（1）从制度基础的角度理解资本主义国家之间的制度多样性（比如，自由的市场经济、协调的市场经济），为资本主义多样性提供理论阐释；（2）对现代资本主义制度进行比较分析，解释不同国家之间经济绩效的差异，即理解制度的不同，并解释不同的制度对增长、效率和创新等经济绩效的差异性影响；（3）将制度互补理论纳入市场规制分析框架，从市场竞争、劳资关系等制度的互补与兼容方面探讨规制的模式及其演变；（4）探讨制度互补性对制度变迁的影响。特别地，有学者认为，制度互补性假说是解释社会主义阵营国家经济政策变革最为恰当的理论视角。

分析地看，制度互补可分为两种情形：强化（reinforcement）和补足（compensation）。在第一种情形下，当制度之间提供并相互增强了同一种激励效应，市场运行呈现最佳状态；相反地，如果制度之间对于企业的行为产生相互矛盾或者冲突的激励，其经济竞争力将受到影响。在制度主义者看来，第二种情形更为常见。波兰尼提出，市场制度为企业提供了逐利的激励，但是无节制的逐利对整体经济而言具有摧毁性的影响，因此，政治制度必须提供一种补足性的激励，降低极端逐利行为。补足不仅是指激励结构的相反力量，它更多的是一种制度填补另一种制度的缺失。由此看来，为了确保市场的正常运行，一种制度更应该补足另一种制度的缺陷，而不是增强相互之间的激励结构。

实证地看，制度互补效应在发达国家和发展中国家均在一定程度上得到经验证据的支持。

撇开具体的制度形态，理论地讲，制度互补至少存在着两层含义：一方面，制度互补实质上意味着制度安排的选择存在多重均衡，进而表明国际间的制度趋同将极为缓慢或者根本不可能发生；另一方面，部分地移植所谓的最佳制度安排或者实际做法反而会因为制度之间的冲突而导致制度失衡和效率损失。特别地，Campbell提出了关于制度互补生成机制的一系列理论假定，其中三个要点具有启发性的意义：第一，历史和现实情境对制度互补的作用机制具有重要的影响，而且制度的互补性通常随着现实情境和条件的变化而动态演变；第二，制度互补并非来自于功能性要求，而更多的是来自试错试验、学习和政治努力；第三，制度互补既可以是“制度设计的结果”，也可以是“随机发生的事件”。从这个意义上讲，制度互补理论同样可以为我们理解和分析中国的治理体系和制度变迁提供一个有价值的观察视角。

四、生态环境保护督察制度互补的表现形态及其内在特征

（一）制度之间的互补：生态环境保护督察制度与法律制度的衔接与协调

作为一个拥有多层级政府机构的国家，尽管中央政府拥有环境规划、政策制定、目标确定等政治权威，但政策的具体执行和规制责任的实现却落在地方和基层政府身上。这种兼顾中央顶层设计和地方执行的环境规制模式被称为“事实上的环境分权”模式。在这种模式下，环境治理成为一个具有显著外部性的委托代理问题，而对政策执行的过程和结果进行监督，是解决委托代理问题不可或缺的环节。理论上可以将监督的制度安排分为外部监督与内部监督两大类。尽管现行的环保法对这两方面均已有体现，但仍然存在着制度的缺失。这被认为是环境政策执行不力的关键因素。

从政治权力系统的外部监督来看，环保法赋予了公民、法人和其他组织参与和监督环境保护的权利，但是公民只能向有关部门举报、投诉，而不能直接向法院起诉；尽管赋予了社会组织提起环保公益诉讼的权利，但是对于社会组织的条件有严格的规定，实际效果并不明显。从政治权力系统的内部监督来看，则存在着上级主管部门监督和同级人大监督两种情形。既然环境执法主要依靠环境行政权力的行使，那么理所当然地需要上级政府及其环境保护主管部门监督下级政府及其环境保护主管部门。但是，在给定的激励结构、财政资源约束以及模糊的环境责任边界、环保自由裁量权等众多因素制约下，在执行环保政策时，地方政府上下级监督往往流于形式，反而采取上下级部门共谋，甚至与作为监管对象的企业共谋等“上有政策、下有对策”的手段来应付中央环境政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离国家政策的初衷。人民代表大会作为国家权力机关，是国家权力体系内部最高权威的监督机关，其对政府的监督是一种权力监督。尽管地方政府向人大报告、接受人大监督是一种最重要的法律制度，但是法律上也仅笼统地规定了报告的时间、大体内容，但并没有明确地方政府向人大报告的具体事项、人大如何评估和监督地方政府的环境履责情况以及未报告、未按期报告、未如实报告或未全面报告等情况下的法律责任。实际上，由于人大自身监督环境政策的渠道缺失，难以独立自主地履行其监督职能。此外，即使人大能够行使监督权力，但其法定监督范围仅限“一府一委两院”，未能触及党委系统，这是以环保法等国家法律体系为核心的法治力所不逮之处，因为后者需要党内监督。

从制度设计上，生态环境保护督察制度通过如下方面弥补了上述缺陷。第一，在督察对象上，解决如何监管监管者的问题，将地方各级党委和政府及其有关部门纳入环保督察对象，解决现行环保法律法规和制度设计中难以对党委系统监督到位的问题；同时，将国务院有关部门和有关中央企业以及其他中央要求督察的单位纳入督察对象，不仅解决条块结构下地方难以对中央企业进行监管的问题，而且实现监督对象的全覆盖。第二，在督察内容上，不仅包括国家生态环境保护法律法规、政策制度、标准规范、规划计划的贯彻落实情况，而且涵盖习近平生态文明思想、党中央与国务院决策部署、“党政同责、一岗双责”推进落实情况以及突出生态环境问题及其处理、整治、整改等各种情况，远超现行法律法规对地方政府环保责任规定的范围。第三，在问责对象上，不仅涵盖被督察对象及其工作人员，而且延伸到其党政领导班子主要负责人或者其他有关责任人，弥补了现行环保法问责的对象主要是直接负责的主管人员和其他直接责任人员，几乎无法追究到地方政府领导人的行政责任的缺陷。从制度执行上，生态环境保护督察制度属于党内法规，“党规党纪严于国家法律”，其执行有赖于党中央权威，通过向地方派驻中央督察组，切实提高了地方环境治理力度，解决了众多领域突出的生态环境问题，起到了以党纪党规的合法运用来支持和强化法律秩序作用。

（二）制度内部的互补：中央与省级督察以及例行、专项督察与“回头看”的有机结合

制度互补具有两种表现形态：不同制度之间的互补和同一制度内部的互补。任何一种制度安排本身都可以视为一个系统，如果其内部构成要素间联系紧密，呈现出结构性耦合，制度的运行就顺畅。就生态环境保护督察制度而言，其制度内部的互补关系主要体现在督察体制和督察形式上。在督察体制上，经过中央督察的试运行、省级督察自主探索后形成了中央级、省级两级督察体制，省级督察作为中央生态环境保护督察的延伸和补充，两者共同构成一个生态环境保护督察的完整体系。“延伸”主要体现在督察对象的覆盖度上，省级督察则可下沉到地方各级党委与政府；“补充”一方面体现在督察时间、被督察区域以及督察事项范围的差异性上，另一方面则体现在强化中央督察成果的运用上，督促整改和责任落实，推进长效机制形成。在2016年初中央环保督察在河北省试点开展后，河北省于2016年5月也启动省委、省政府环境保护督察，这种做法得到其他省份的效仿。截至2019年年底，全国除海南省外的30个省（区、市）均开展了省级生态环境保护督察，其中山西、山东、福建、四川、贵州、西藏、青海、陕西等省份在中央环保督察进驻之前就启动了省级环保督察。从对下级党委与政府督察的覆盖度来看，86.7%的省份实现了全覆盖，其中浙江省、上海市等地实现督察下沉全覆盖。中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《中央生态环境保护督察工作规定》，进一步明确省级督察在督察体系的定位，提出省级督察制度规范化、法治化的要求，以形成中央与省级督察合力。

在督察形式上，设计了例行督察、专项督察、“回头看”三种主要的督察形式。其中，例行督察原则上在每届党的中央委员会任期内以常规的方式开展，专项督察主要针对突出生态环境问题，“回头看”则是为了督察后确保所发现的问题进行整改而实施的。这样的差异化制度安排，既覆盖了环境治理的常规运作情形，又具有传统的运动式治理调动资源解决突出生态环境问题的能力，同时注重督察形式之间的衔接和避免内容重复，实现制度内部的互补性，形成了一个良好的制度基础。

（三）生态环境保护督察制度的内在特征

基于生态环境保护督察制度互补性的外在形态，我们归纳和总结了其内在特征：政治与法治的结构性互补，党内法规与国家法律之间的治理功能耦合，“纵向督察机制+全面监督机制”以及党和国家、政府与社会之间的良性互动。

1.结构性互补与治理功能耦合

从制度之间的横向结构关系来看，生态环境保护督察制度与环境保护法律法规等其他制度之间的衔接与协调反映的是政治与法治的结构性互补关系。党的十八大以来，推进生态文明建设、建设美丽中国成为党和国家的施政纲领。这些目标的实现所面临的最大现实约束是中国仍处于社会主义初级阶段、法治体系和法治社会处于探索建设阶段，存在着单纯依靠法治无法逾越的制度性困境，这主要包括但不限于法律对地方党委和政府的环境责任规定不明确，对地方党委和政府履责的横向监督机制不完善，环境治理执法兼具法治工作与群众工作双重性，以及众多法律制度空白和司法作用有限等诸多问题。在这种现实条件下，党领导并推动法治建设，以政治领导、支持和强化法治，是党政体制适应和实现生态文明建设目标的必要途径。党的领导和政治的最高支持集中体现在习近平生态文明思想这一党和国家推进生态文明建设的根本遵循上。而建立并实施中央环境保护督察制度则是习近平生态文明思想的重要内涵，其目的在于克服法治所面临的制度性困境，解决生态环境治理中的体制性、结构性问题，手段是将生态文明建设和生态环境保护提升到政治责任和政治任务的高度。在2016—2019年第一轮全国范围内的试运行期间，中央环保督察的实施表面上依据的是党中央办公厅和国务院办公厅发布的《环境保护督察方案（试行）》这一党内规范性文件，但实质上其背后是中共中央全面深化改革领导小组会议和党中央权威。在经过三年的试运行和调适之后，以中央环保督察为主体的生态环境保护督察制度成为生态环境治理领域的第一部党内法规，以制度化的形式固定下来。这样，基于党内法规的政治和基于国家法律的法治呈现了一种结构性的互补关系。

从制度之间的治理功能关系来看，生态环境保护督察制度的实施实现了党内法规与国家法律之间的治理功能耦合。在制度形式上，生态环境保护督察制度是党内法规，它规范着中国共产党党内事务，在执政党这一纪律组织范围内发挥着其治理功能；但在实质功能上，对党内关系和事务的调整及规范必然影响国家、政府和社会之间的关系和事务。就生态环境保护督察制度而言，其根本目的就是通过调整党内关系和事务来调整和规范环境治理领域的国家、政府和社会之间关系和事务。如上所述，尽管环境保护法律法规规定了地方政府对本地环境质量负责的属地责任，但是缺乏就环境问题对地方政府领导人进行责任追究的明确规定，更无法触及地方党委系统及其负责人的环境保护权力和责任问题。如果不明确地方党委和政府领导人这些“关键少数”的环境责任，就无法真正发挥法律法规的环境治理功能，属地责任就有可能演变为一种责任推诿方式。在这个意义上讲，中央环保督察就是一项明确和落实地方党委与政府环境保护属地责任的制度，弥补现有法律制度治理功能的不足，或者强化已有的治理功能。实际上，中央环保督察组进驻各省督察召开工作动员会议时，均明确表达督察的重点在于地方落实生态环境保护党政同责、一岗双责以及严肃责任追究情况。

2.“纵向督察机制+全面监督机制”与多元主体的良性互动

从作用机制来看，生态环境保护督察制度实质上是一种集以“督政”为核心的纵向督察机制和以社会动员为特色的全面监督机制为一体的新型制度（见图1）。一方面，中央环保督察制度意味着从“督企”到“督政”的转变，重点在于督察地方党委和政府贯彻落实党和国家的环境政策、环境责任问题；另一方面，中央环保督察为群众提供了制度化的参与渠道，包括全国“12369”环保网络举报平台、设立专门值班电话和邮政信箱等，充分发挥了社会力量的监督作用。从统计数据上看，第一轮督察及“回头看”共受理群众举报21.2万余件，合并重复举报后向地方转办约17.9万件，直接推动解决群众身边生态环境问题15万余件。由此可见，中央环保督察具备坚实的社会基础，社会公众的普遍参与为发现生态环境问题提供了不可或缺的线索，为精准实施环境监管执法发挥了积极作用，同时也极大提升了社会公众的满意度。

从制度参与主体来看，生态环境保护督察制度实现了党和国家、政府与社会之间的良性互动。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。生态环境保护督察制度就是这样一种全社会共同推进环境治理格局的实践探索。第一，它的组织基础是党中央的集中统一领导。中央环保督察组是在党中央和国务院的统一领导下对地方党委和政府开展环保督察工作；而省级环保督察组则是在省委省政府的领导下对下级党委和政府开展督察工作。第二，它的核心在于“督政”，重点在于落实地方环境责任，而这一责任落实归根到底取决于地方政府能否切实履行环境监管责任。如果地方政府切实履行环境监管责任，那么企业就会提高环保投入，环境质量就会得到改善。第三，社会公众的制度化参与不仅解决了中央和地方之间关于环境污染情况的信息不对称问题，而且强化了环保督察的社会合法性，提高环境治理效率和效能。

五、制度互补的生成机制

制度可以由人们有目的地创设出来，也可以仅随时间推移而自然演化而成。同样地，制度互补既可以是“制度设计的结果”，也可以是“随机发生的事件”。在转型中国家，制度以及制度互补的生成更多的是依赖于人们的主动探索、学习与不断完善。制度互补本质上是一个制度选择的过程，关键在于找寻并完善制度互补性。

（一）历史的塑造与延伸

历史是重要的。现在的制度选择是由历史所形塑的，历史不仅提供知识和制度资源，而且只有在历史变迁的背景中才能理解制度的必然性和连续性。历史变迁是理解制度变迁的关键，反之亦然。就生态环境保护督察制度而言，从现代史角度来看，其制度原型至少可以追溯1928年形成的党内巡视制度。巡视制度作为党内监督的重要制度安排，其主要目的在于确保地方党组织贯彻落实党中央的路线方针政策，在客观上则很好地弥补了现行法律法规体系难以对地方党委系统进行规范和监督的制度缺陷。这种在政治系统中对政治代理人的督察制度随着几代领导人的探索和实践日趋完善，为执政党领导和管理党内事务和国家事务提供了如何对管理进行再管理、对监管者进行监管的宝贵经验和制度资源，进而被延伸应用于土地管理和利用、环境保护等领域。在土地管理上，随着改革开放后城镇化建设的推进，出现了非法征地引发群体性事件频发、耕地红线失守，尤其是地方政府盲目圈占土地，以超低地价招商引资，导致国有资产流失和国土资源浪费等严重问题。为了整治土地市场的乱象，尤其是遏制地方政府违法违规用地现象，经过了十多年的酝酿、提出、研究与设计后在2006年形成国家土地督察制度，由“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”。国家土地督察制度的实施不仅提高中央政府对土地管理和利用情况的监管能力，强化省级政府土地管理的权力、责任和能力，也为构建系统有效的行政监督体系提供了典型样本，但也存在法治保障不充分、运动式监督难以持续、督察效能欠缺等问题。

类似地，在环境保护方面，为了提高中央政府对跨省域重大环境问题的监管和应急处置能力，原国家环保部在2002年试点、2008年全面组建区域环保督查中心，加强对地方环境保护工作的指导、支持和监督，但是由于受到行政级别、管理体制、工作机制等制度安排的限制，区域环保督查工作主要集中于监督地方企业，并未触及地方政府环保政策执行不力、环保责任落实不到位等深层次问题，因而未能全部有效地履行原定职责。国家土地督察制度和区域环保督查制度为生态环境保护督察制度的设计与实施提供了重要思路与历史经验。可以说，生态环境保护督察制度是在综合党内巡视、国家土地督察和区域环保督查制度基础上（见表1），将环境责任定位为政治责任，将环境治理提升为政治任务，将部门行动提升为国家行动，同时为公众参与环境治理提供有效制度化渠道，因而能够很好地补充现行法律法规的不足，取得了立竿见影的治理成效。

（二）信念的变迁

新制度经济学认为，制度的建构和变迁是人类意识和信念的产物，换言之，信念是制度构建的基础，它既包括个体的信念，也包括作为一种信念体系存在的共同信念，而信念体系既可以促进有效的制度的创立，也可能反过来阻碍这些制度的创立。对中国而言，在党政体制下，执政党的信念集中反映了党和国家的共同信念。当然，信念作为一种内在的现实存在，它需要借助话语予以表现和阐述（见图2）。在人与自然关系、生态环境的保护问题上，尽管执政党在改革开放之初就将环境保护列为基本国策，但是，从党代会报告这一党的最权威政治话语体系来看，基本停留在“保护和合理利用自然资源”层面，直到党的十六大才开始专门表述其对人与自然之间关系的认知：从“促进人与自然的和谐”，到“人与自然的和谐相处”“人与自然的和谐发展”，再到“人与自然和谐共生”“人与自然是生命共同体”以及强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。这表明党和国家的认识是一个逐步深刻而且日渐清晰的过程。在环境保护的战略层面，党的十五大报告提出实施可持续发展战略，标志着环境保护在真正意义上进入了党的政治实践中。党的十六大首次将实施可持续发展战略写入了党章，随后提出全面、协调、可持续的科学发展观；党的十七大提出建设生态文明，党的十八大提出“大力推进生态文明建设”“努力建设美丽中国”；党的十九大则提出“加快生态文明体制改革”，强调“着力解决突出环境问题”，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”以及“改革生态环境监管体制”，更加具体而且具有可操作性和针对性，意味着环境治理进入新时代、新阶段和新高度。

上述信念和策略变迁的背后是执政党对经济、社会与环境之间动态关系认知的发展。习近平总书记将生态环境问题定位为“关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。这意味着环境问题并非法治系统所能单独解决的，它需要政治力量的支持。显然，实施生态环境保护督察制度就是政治力量支持法治力量以解决环境问题的重要体现。旧的信念在改变，制度结构因而产生改变，新的信念和制度之间会变得越来越协调，并朝着自我实现的方式继续变化。反之，如果信念未能同步跟进，就认识不到制度互补的重要性，不去完善生态文明制度体系。

（三）顶层设计和“先试点后铺开”相结合

中国对制度的自信在很大程度上来自于成功的制度建设实践，具体的实践路径可以概况为顶层设计与“摸着石头过河”相结合。经济体制改革就是在党中央、国务院等国家权力中心组织与领导下，由地方政府扮演进行制度创新的“第一行动集团”的角色，“先试点，后推广”，即先在局部范围内试点探索取得成功的经验和达成共识，然后再在全局范围内推广这些做法。在经济体制改革中的成功经验，被广泛推广到其他领域。不过，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，意味着中国的改革开始由以先试点后推广为主的阶段，转向以系统的设计方案全面推进改革为主的阶段，其实现路径转为了顶层设计和“先试点，后铺开”相结合，其主要特征是：执政党主动扮演“第一行动集团”的角色，由中央层面作出制度改革的系统设计后，先选取局部省份进行试点运行，迅速总结经验并在全国范围内全面铺开，实现全覆盖。环境领域的治理制度改革就是这样一个中央主导的制度和政策实验的典型。

鉴于现行法律法规对地方尤其是地方党委和政府“一把手”环境责任规定不明确、监督不到位，地方政府环境政策执行不力，党中央在供给互补性制度上扮演“第一行动集团”的角色，采取两种互补性的手段直接推动环境治理：一方面，党的主张和意志通过法定程序成为国家意志，领导和推动了新环境保护法和其他单行法律法规的修订，更加明确地方政府的环境责任；另一方面，通过党纪党规落实“党政同责、一岗双责”，补足现行法律法规的短板，实现党内法规与国家法律的衔接和协调。就生态环境保护督察制度而言，其制度设计和试行方案首先在中共中央政治局会议、中共中央全面深化改革领导小组会议等党内高层次会议上讨论和审议通过，以党的集中统一突破既有利益集团的羁绊，然后选择在河北展开试点运行，再在全国31个省份全覆盖式地展开生态环境保护督察。

（四）制度互补的动态演进

制度之间的互补关系，不仅是静态结构上的互补，更重要的是动态运行中的互补支持。这主要体现在两方面。

其一，制度与信念的双向调适。新的互补性制度结构形成和运行，意味着旧有均衡的打破，必然经历一个由原先制度缺失情况下的均衡状态进入一个非均衡的剧烈变迁再到一个新均衡状态的建立过程。在这一过程中，双向调适机制发挥着重要作用，即新的制度结构将不断调整各种信念和行为，各种信念和行为也会反作用于新的制度结构。受到以往“运动式治理”等旧有观念的束缚以及环保督察制度及其配套机制的准备不足的影响，在第一轮中央环保督察期间特别是前两年，各地纷纷出现“一刀切”消极应对或者“运动式应对”现象，前者的典型做法包括将工业园区的企业统统关掉，甚至把蒸馒头的小店也关掉等，后者的典型做法就是基层政府与辖区企业、当地民众一起敷衍应对中央环保督查。这些现象引起了中央层面的高度关注，并采取了约谈地方政府以及相关部门负责人，环保督察“回头看”公开曝光敷衍整改、表面整改、假装整改及“一刀切”典型案例，以及完善环保督察制度及其配套机制等多种有效措施。实践表明，环保督察不仅推动地方从运动式应对向创造性落实转变，解决了一批突出的生态环境问题，也促进了地方树立新发展理念、推动高质量发展。由此可见，在互补性制度的动态构建过程中，通过制度的实施实现制度对于信念和现实的调适，同时根据实施结果的反馈修正和完善制度，实现信念和现实对于制度的调适，这样一种双向调适机制可以缩小制度与信念、现实的距离，提高了制度的适应力、有效执行和制度生命力，而且，新的信念和制度之间会变得越来越协调，建立新的均衡状态，并朝着自我实现的方式继续向前发展。

其二，国家层面在制度试验中“干中学”。中国在经济领域改革的成功经验受到了国内外学者的高度关注。例如，德国学者韩博天将其归结为中央主导的分级制政策试验（policy-“experimentation under hierarchy”），并指出这种政策实验之所以有效，是因为政策学习和权力寻租，即“地方政治精英和经济精英在寻租上的合作”，进而断言，由于不能为地方精英立即提供牟利和寻租机会，这种试验在推动农村医疗、土地管理以及环境保护等公共产品领域的改革方面无用武之地。党的十八大以来，以生态环境保护督察制度的实施为代表的环境治理领域和其他领域的改革事实证明，这一论断是错误的。其原因在于，韩博天等学者不仅忽视了中国的体制能够通过国家层面的“干中学”探索符合中国国情的公共产品供给体制，而且忽视了中国体制的制度优势。这种制度优势使得中国除了可以在地方层面进行分散式政策试验外，在国家层面也可以进行制度和政策试验，并在制度试验中通过构建互补性的制度结构，以党的集中统一来打破利益分割格局，全方位动员政党、体制、其他政治资源以及人民群众力量，形成一股整合性的力量来解决地方政府在公共产品供给的激励和动力不足等体制性和结构性问题。更加关键的是，这种“针对本国国情，解放思想，实事求是，与时俱进”的学习是动态的，而不是静态的，使中国“获得了非同寻常的适应能力”，中国的体制成为高适应性体制。

六、进一步讨论：新时代环境治理的制度逻辑及其与经济治理的比较

（一）一个解释框架：环保督察如何破解环境保护难题

从央地关系和治理角度看，中国环境治理实行属地责任制，即地方政府对本地环境质量负责，其核心特征是中央负责环境政策的顶层设计，地方负责政策的执行，属于“命令-非控制”模式。在这种模式下，环境质量取决于地方政府及其官员执行环境政策的动机和激励。如前所述，以往的环境治理存在着诸多制度性困境：（1）政治激励不足和法律责任不明。以经济绩效为核心的官员考核和晋升制度，环境保护法律法规对地方党委和政府的环境责任规定不明确，地方“关键少数”的约束力不足，使得地方官员在经济增长、环境保护和社会稳定等多重目标下理性地选择以牺牲环境换取经济增长的策略。（2）监督不到位。缺乏对地方党委和政府履责的横向监督和制约机制，不论是地方人大对地方政府的内部监督，还是社会或者新闻媒体的外部监督，均难以实质性地制约地方党委和政府的环境政策执行行为。（3）基层环境执法双重性。环境治理执法兼具法治工作与群众工作双重性，使得地方环境执法在某些情况下陷入进退两难境况。在这种种制度困境之下，作为环境监管者的地方政府往往并未贯彻落实中央的环境政策。由此可见，中国环境保护问题的核心是解决好中央与地方关系问题，特别是中央环境政策在地方的贯彻执行问题；而要确保中央环境政策的有力执行，关键在于地方官员。

解决环境治理体制性和结构性问题，不外乎两种路径：一是体制改革；二是以制度和机制的完善促进体制的完善。且不谈哪一种体制都有其自身内在的优劣，仅从现实性来看，对于中国这样一个地域辽阔、情况复杂的国家而言，在垂直管理与属地管理之间的选择余地并不大，主要还是要依赖于“属地管理与分级管理相结合”的管理体制。那么，在既定的体制下，如何通过制度和机制的改革与完善来促进体制的完善也就成为最重要的改革路径。就直接目的而言，制度和机制改革实质上是解决地方党委和政府环境保护的动机和激励不足问题，促进地方政府履行环境保护职能。面对数量庞大的地方官员，为了加强对地方官员的指导、监督和控制，除了中央“顶层设计”以外，中央还需要依赖以“条”为主的制度或者政策工具。综上所述，我们提出一个解释框架，阐述生态环境保护督察的逻辑与机制（见图3）。在这一框架中，中央环保督察是解决生态环境治理面临的制度困境及其带来的体制性、结构性问题的制度工具。

（二）经济治理与环境治理的制度逻辑比较

对中国在经济发展上的成就，学者们多从放权让利的角度提出各种理论解释，而对于环境保护这样至少短期看来对于地方政府及其官员而言“无利可图”的公共事务，学者们大多持有悲观的理论预期。然而，当代中国在经济发展和环境治理上都可以取得“出人意料”的成功，有力地回应了多年来的理论质疑和政治诘问。这不仅表明中国政治体制拥有非同寻常的适应能力，而且体现了“中国之治”的制度优势。

韩博天认为，中国在经济发展上的成就与非同寻常的适应力主要来自党中央领导下的地方分散试验这种独特的治理模式；但是，与其他多数学者一样，他也认为这种治理模式在面对环境保护等公共产品领域的问题时无能为力。显然，这一理论解释与中国现实是相悖的。相反地，本文认为，中国在经济发展和环境保护上的成功不仅与体制有关，而且与治理方式和策略有关，二者均可归功于“把制度搞对”，表2展现了二者的逻辑。经济问题本质上属于私域问题，以个体行动、私人产品为主，因而中国在制度上采取在中央领导之下以地方自主探索为主的分散式政策试验模式，即中央制定经济发展政策目标，实现这一目标的政策工具则由各级各地政府自主摸索和尝试，对于被证明是有效的经济政策有可能在全国范围内予以推广。环境问题则本质上属于公域问题，以集体行动、公共产品为主，因而中国采取以国家层面顶层设计为主的集中式制度试验，即由中央制定环境保护政策目标，实现目标的政策工具也主要以中央“顶层设计”为主，选取条件成熟的地方先行试点实施，对于被证明有效的环境政策再在全国范围内全覆盖式地铺开。

进一步地，中国之所以能够在经济领域实行“中央领导之下的地方试验”，而在环境领域实行以中央为主的国家试验，是因为中国的国家体制——党政体制。党政体制贯穿于整个改革开放和制度建设与完善的全过程。忽视了这一体制因素，就看不到中国可以同时在经济和环境领域取得成功的可能。如果说党政体制属于一个根本性因素，那么因“事”而异地“把制度搞对”就是一个直接因素。在“把制度搞对”这一框架下，我们从制度建构的主体性、制度的有效性以及合法性三个维度试图分析中国如何把经济治理和环境治理制度搞对。首先，制度建构主体问题是一个关乎谁来把制度搞对的问题。制度既可以是自行演化的结果，也可以是被建构的结果。对中国而言，现代制度更多是引进的，但对现代制度的选择和建构却是自主和自觉的，而且在不同领域制度的建构也不尽相同。在经济发展领域，现代经济制度更多是外来的，是学习借鉴和自主建构相结合的结果；在环境保护领域，则更多是根据自身面临的制约因素，以自主建构为主，学习引进为辅。就制度建构的主体而言，不管是经济领域，还是环境领域，都首先是执政党，即使对于地方试验，也仍然只是党和国家领导人治国理政策略的一个具体体现而已。中国共产党作为中国现代制度建构的核心力量，这是中国与其他绝大多数国家在制度建构主体上的显著区别。其次，制度的有效性不仅仅涉及制度绩效这一结果，而且涉及如何才能实现有效性这一过程。改革开放以来，中国经济取得了长达40余年的快速增长，这是有目共睹的。新时代以来，加强生态文明建设、建设美丽中国成为党治国理政的新理念、新目标，实施了以中央环保督察为代表的最严格的环境管理制度，在环境保护上取得了显著的阶段性成果。如上所述，我们认为，环境治理制度的有效性在于实现了制度之间的互补性。最后，制度的合法性，即人民群众对政府政策及其执行的理解和支持问题。国家治理问题的核心可以归结为治理能力和治理合法性两个维度，而治理的有效性则是连接这两个维度的中介变量。治理能力固然重要，但政府决策和行动能否得到民众的理解和支持也同样重要。在西方学者看来，二者之间存在着权衡取舍甚至非此则彼的对立关系。但是，在中国，无论是从民众认知、实际运行的维度还是从治理结果的维度来看，治理能力与治理合法性都不是二元对立的，而是呈现治理能力带来了治理的有效性，而治理的有效性反过来增强了其合法性，形成了一条“在有效性中累积合法性”进而促使治理能力、有效性与合法性相互增强的鲜明路径。如果说经济治理制度的合法性是显而易见的，因为地方试验、市场化改革本身就是赋予各地、各个市场主体自主性的过程，那么环境治理的合法性就不是那么不言自明的了。事实上，新时代以来中国环境治理的目标就是解决人民群众日益增长的对优美生态环境需要这一社会主要矛盾的重要方面，制度建构的取向就是为民众提供制度化的参与渠道。中央环保督察的重要线索基本上来源于群众的信访和举报，这也是环保督察制度的社会基础。

总而言之，环保督察这类以“条”调动“块”的制度，不仅是执政党自主建构的中国特色环境治理制度，而且具有显著的有效性和合法性，从而增强了中国人民对中国制度的自信。正是在这个意义上，本文高度赞同林尚立教授的观点：“党的领导对中国制度的巩固与完善，不单是因为有党这个核心力量及其组织基础为制度提供必要的支撑，而更为重要的是党的领导所秉持的思想路线及其有效实践，从根本上解决了中国特色社会主义制度体系价值合法性、制度有效性以及事实合法性之间的动态协调和内在统一，保证了整个制度能够在大改革、大开放、大发展中，不但不动摇，相反得到更全面的完善和巩固。”

七、结束语

“现代国家建构的过程在本质上就是现代制度体系建构和成长的过程。”中国从传统向现代化转型是一个革命性的转变，直接体现就是全面的制度建设。本文基于制度互补的理论视角对中国在环境治理领域的制度构建及其变迁进行考查，特别着眼于生态环境保护督察制度的构建和完善及其与法律制度等其他制度的互补关系及其生成机制，兼而探讨了中国在经济治理与环境治理中的异同。

研究表明：第一，生态环境保护制度之所以成为“搞对了的制度”，关键在于其制度设计和制度执行实现了与现行法律制度之间的衔接与协调，而且在督察体制和督察形式等制度内部设计上展现出完备的互补性，为环境治理提供良好的制度基础。第二，历史和现实情境具有重要的影响，但能否构建起互补性制度则取决于信念的变迁以及信念、现实与制度之间的双向调适状况。第三，生态环境保护督察制度是一种国家层面的制度试验，与市场经济等私人产品领域采取了分散式政策试验等制度供给方式不同，针对环境保护这类公共产品的制度互补的供给主要依赖于顶层设计，其实施主要采取“先试点，后铺开”的方式。这是新时代中国互补性制度构建过程中效率最高的一条路径。第四，国家层面的动态“干中学”使得中国具备了高度适应能力，既是制度互补的动态演进的基础，也是中国制度优势转化为治理效能的关键因素。显然，生态环境保护督察这一环境领域的治理实践所展现出来的经验事实和理论逻辑，也适用于反腐倡廉、精准扶贫、卫生医疗、社会保障以及公共应急管理等其他公共产品领域。在这些领域中如何实现把制度优势更好地转化为治理效能等议题的研究博大精深，方兴未艾，期待更多的后续研究关注并深入这些领域中来。

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