法嘉精选｜美国对俄最新制裁措施影响分析与应对建议

乌克兰是连接欧盟与俄罗斯的战略要塞，也因此成为俄罗斯与美国及其盟友大国博弈的前线。近期持续紧张的局势在本周达到了顶点。2022年2月21日，俄罗斯总统普京签署命令，承认乌克兰东部所谓的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”；这一举动引发了美国及其盟友强烈的反应，美国总统拜登第一时间签署行政令[1]启动对俄制裁。2022年2月24日，俄罗斯在乌东地区开始开展特别军事行动，随即又引发了美国与其盟友的一系列升级的制裁和出口管制限制。拜登政府称美国本次针对俄罗斯的制裁是史无前例且具有毁灭性的。

总的来说，美国政府本次对俄罗斯的制裁与出口管制限制主要集中在以下几个层面：限制/禁止在“乌东”两个地区的新的投资、进出口贸易、融资以及经营等活动；限制俄罗斯重要的金融机构接入美元金融体系以及俄罗斯自美国获得融资的能力；制裁普京及其亲信和俄罗斯政府高官以及俄罗斯相关大型企业，以及升级对俄罗斯的出口管制、限制俄罗斯取得使用特定美国软件、技术生产而得的物项。

我们在本篇文章中将介绍美方本轮制裁和出口管制措施的主要内容以及对中国企业可能受到的影响，并对中国企业的应对方案提出建议。

01

美国本轮制裁的具体内容

1.  “乌东”地区的投资、贸易与融资限制

美方本次针对“乌东”问题签发的行政令，既对美国人[2]以及在美国境内的活动进行限制，也有针对非美国人（例如中国企业）的限制，广大中国企业对此应重点关注。

（1）针对美国人/美国境内活动的限制

• 禁止美国人在乌克兰“顿涅茨克人民共和国”以及“卢甘斯克人民共和国”地区（下称“受限制地区”）进行任何新的投资；

  
  

• 禁止向美国出口：禁止从受限制地区向美国直接或间接出口任何商品、服务或技术；

  
  

• 禁止美国人或从美国出口：禁止从美国或由美国人直接或间接向受限制地区出口或再出口、销售或提供任何商品、服务或技术；以及

  
  

• 禁止美国人对外国人从事上述活动提供支持。

虽然上述措施主要限制美国人/美国境内的活动，但根据行政令的规定，导致美国人开展上述制裁违规活动的中国个人与实体同样可能成为美方的打击对象。

（2）对美国人/非美国人的限制

行政令同样授权美国财政部在与美国国务院协商后，对下述个人与实体（包括非美国人）启动制裁：

• 在受限制地区经营的个人与实体；

• 在受限制地区经营的实体的管理人员；

• 由被制裁对象拥有、控制或代表其行事的个人与实体；以及

• 为被制裁对象提供协助、支持的个人与实体。

2. 金融制裁

（1）限制俄罗斯主权债务交易

在签发上述行政令启动制裁之外，2022年2月22日，美国财政部海外资产管理办公室（下称“OFAC”）又发起了一轮制裁。制裁的主要内容是[3]：禁止美国金融机构参与由俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之后发行的以卢布或非卢布计价的二级市场债券交易。

（2）限制俄罗斯金融机构接入美元体系与自美国获得融资

在俄罗斯在乌东地区开始正式开展特别军事行动的情况下，OFAC于2月24日再度发起制裁。这轮制裁的核心举措是：限制俄罗斯接入美元体系以及自美国获得融资的能力。具体来说，美方签发了两项指令。

指令2禁止美国金融机构为受到制裁的俄罗斯金融机构开设或维持代理账户[4]（correspondent account）或通汇账户（payable-through account）[5]；以及处理涉及受制裁俄罗斯金融机构的交易。

目前在指令2（代理和通汇账户制裁）下直接受到限制的主要是俄罗斯联邦储蓄银行（PUBLIC JOINT STOCK COMPANY SBERBANK OF RUSSIA）及其25家下属公司。公开网络信息显示俄罗斯联邦储蓄银行成立于1841年，是俄罗斯最大的国有商业银行，占有四分之一以上的国内银行资产，与俄罗斯经济和社会发展息息相关。

指令3则禁止美国人或在美国境内的涉及根据该指令被制裁实体的到期日超过一定期限的新债务和新股权交易。

目前在指令3（新债务与新股权制裁）下受到制裁的共计有13家位于金融、天然气、石油以及电信等行业的俄罗斯大型企业，其中约半数为俄罗斯银行。

3.  “黑名单”制裁

美国还发起了4轮黑名单制裁[6] ，被制裁个人与主体主要是俄罗斯高官（包括总统普京、俄罗斯斯外交部部长、俄罗斯国防部部长、俄罗斯联邦武装部队总参谋长以及普京政府官员的亲属等）、俄罗斯“精英人士”（官员、企业高管及其亲属）以及众多俄罗斯大型企业（主要是相关金融机构以及多家寡头企业，例如俄罗斯外经银行 、俄罗斯军事银行及其42家下属企业，俄罗斯外贸银行及其子公司以及北溪2号管道的运营公司等）。

4. 出口管制限制

美国时间2月24日，美国商务部还颁布了新的出口管制规定，大幅度地升级对俄罗斯的出口管制。考虑到美国的技术、工具和软件在全球的广泛应用，美国本轮的出口管制措施，可能对中国企业产生较大的影响，尤其是向俄罗斯开展商品、软件、技术出口业务的企业需要提高关注，许多此前可以正常向俄罗斯销售的不受EAR管控物项当前可能因为新的出口管制规则而受到EAR管控，进而导致出口到俄罗斯前需要获得美国商务部签发的出口管制许可证。

（1）扩大了CCL下对俄罗斯受控物项的范围

新的规则首先将CCL第3-9类下的58个原先不对俄罗斯受控的ECCN编码下的物项增设了针对出口到俄罗斯的许可证要求。这些物项中包括大量微电子、电信、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和飞机部件等相关的产品。这也使得目前CCL第3-9类下全部物项出口到俄罗斯都有许可证要求。

（2）修改直接产品规则，进一步扩大管控物项范围

美国此次还创建了单独适用于俄罗斯及俄罗斯“最终军事最终用户”的直接产品规则（“FDP规则”），使得更多的非美国产的物项将被纳入受EAR管控物项范围，在出口到俄罗斯前需要获得美国商务部的许可证：

• 针对俄罗斯的FDP规则

• 已知某外国产品被运往俄罗斯，或将被并入或用于在俄罗斯生产或运往俄罗斯的任何部件、组件或设备的生产或开发；且

  
  

• 该外国产品系CCL下第3-9类的美国原产软件、技术的直接产品，或由某些工厂或其主要部件生产，而这些工厂或部件本身是上述美国的软件或技术的直接产品。

• 针对俄罗斯“特定实体”的FDP规则

为了配合俄罗斯这一特殊FDP规则的使用，有47名俄罗斯实体被从军事最终用户清单（MEU List）转移到了实体清单（Entity List）之中，有 2名俄罗斯军事主体被新增至实体清单中，且都带有脚注3的标记（以下简称为“脚注3实体”）。这一特殊规则即是针对该等脚注3实体。

与上述俄罗斯FDP规则相比，该特定实体的FDP规则不再考虑目的地是否是俄罗斯，而主要考虑是否已知交易对手（包括采购方、中间收货人、最终收货人、最终用户）是脚注3实体，或是该外国产品会被装配、应用于上述实体生产或购买的任何零件、部件或设备中。另外，该直接产品规则中使用的技术、软件类别不再局限于CCL下第3-9类，而是CCL中所有的软件和技术；同时不再强调外国制造的产品是“美国原产软件或技术”的直接产品，而是扩大成为“受EAR管控且位于CCL中的技术、软件”的直接产品。

考虑到美国的技术、工具和软件在全球的主导地位，以及CCL 3-9类下有大量的电子、计算机以及电信相关的物项，我们理解只要在业务运营中无法与落入管控范围类的美国软件和技术脱钩，则相关中国企业生产的物项都可能落入上述变更后FDP规则的管控范围。

（3）扩大对俄罗斯“军事最终用途”和“军事最终用户”的限制

根据调整后的规则，排除有限的例外情况，对俄罗斯“军事最终用户”和“军事最终用途”的限制涵盖了所有受EAR管制的物项。在规则变化前，受到限制的物项主要是EAR第744部分附件2规定的有限的物项。这使得针对俄罗斯的"军事最终用途 "和 "军事最终用户 "的限制提升到了实体清单的程度[7]。

军事最终用途是指与军用产品的运行、安装、维护、修理、大修、翻新、开发、生产相关的用途。军用产品包括并入（incorporation）美国军需品清单（USML）中描述的军用物项；并入出口管制分类编码（ECCN）以“A018”结尾或“600系列”物项；或任何支持或有助于操作、安装、维护、修理、大修、翻新、“开发”或“生产”USML所述军用物项，或ECCN以“A018”结尾的物项或“600系列”物项。

军事最终用户是指：国家武装部门（陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队）以及国民警卫队和国家警察、政府情报或侦察组织，或其行动或职能旨在支持 "军事最终用途 "的任何个人或实体。

（4）实施严格的许可证审批政策，限制许可证例外的适用

总体来说，美国商务部还大大限制了对俄罗斯出口、再出口的行为使用许可例外且针对许可证审核采取相对严格的政策。

02

美国盟友跟进的制裁措施

美国制裁之外，欧盟和英国等主要国家也对俄罗斯采取了一系列制裁。存在欧盟、英国制裁管辖权连接点（尤其是在欧盟、英国境内开展业务往来）的中国企业应对欧盟和英国制裁予以关注。

概括来说，欧盟与英国的制裁与美国较为相似，主要是：

• 对相关个人、实体以及政府官员进行制裁，实施旅行禁令并冻结其资产；

• 对涉及乌东“独立”地区的进出口贸易的限制；

• 限制俄罗斯联邦与政府接入欧盟资本与金融市场的能力；

• 禁止向俄罗斯出口涉及航空和航天业的货物和技术；以及

• 限制俄罗斯获得包括半导体在内的关键军民两用技术等。

03

美国俄罗斯制裁脉络概述

美国对俄罗斯的成体系的制裁始于2014年因“克里米亚公投”引发的乌克兰危机，之后，伴随美国指称的俄罗斯政府“干预美国大选”以及在英国“使用化学武器暗杀前特工”等一系列事件，美国又陆续对俄罗斯发起一波又一波制裁。

美方此前对俄罗斯的制裁措施可以分为一级制裁和二级制裁两类。一级制裁主要适用于美国人以及非美国人开展的具有美国管辖权连接点因素的活动，其制裁措施主要包括：（1）SDN名单制裁；以及（2）重点打击俄罗斯能源、金融与国防行业的相关个人与实体，限制美国人为相关个人与实体提供资金和技术支持等。二级制裁则可以直接适用于非美国人（例如中国个人与实体），目前俄罗斯制裁下二级制裁措施主要涉及网络安全、原油项目、腐败、侵犯人权、逃避制裁、与俄罗斯国防和情报部门的交易、俄罗斯能源出口管道、俄罗斯政府官员侵吞国有资产、俄罗斯金融服务、能源、金属和采矿、技术、工程以及国防与相关物资等行业与活动。

04

中国企业美国制裁合规风险应对措施建议

我们建议中国企业采取如下合规应对措施，以更好地防控潜在合规风险：

1. 对俄罗斯业务开展出口管制合规评估

美国本次对俄罗斯的出口管制限制极大地拓宽了受到美国出口管制法律管控的物项范围且适用于在美国境外生产的产品。基于此，我们建议有俄罗斯业务的中国企业，尤其是涉及电子、通信、计算机、航空航天以及海事等行业的中国企业对自身俄罗斯业务下涉及的产品受EAR管控的状态开展全面的评估，尤其是相关商品生产的全流程是否使用到了受EAR管控的软件和技术以及相关产品是否落入CCL下3-9类管控的物项范围。

2. 开展全面制裁合规风险排查

针对涉俄罗斯及乌克兰业务开展风险评估，并重点关注自身投资、运营活动：

• 是否涉及美国全面制裁地区；

• 是否涉及美国制裁对象；以及

• 是否涉及俄罗斯受到美国二级制裁的行业与相关活动。

3. 注意合同的保护

若基于上述制裁合规风险排查工作，相关企业决定解除合同或终止业务，则应该注意做好合同下的保护。例如对现有合同条款或表述进行调整和优化，使得合同中不可抗力等条款覆盖相关方违反适用的制裁规定以及交易涉及的国别受到制裁等情形。

4. 开展制裁合规体系建设

制裁合规风险排查之外，我们建议业务运营面临较高潜在制裁合规风险的中国企业开展制裁合规体系建设；通过合规体系的有效运转确保持续可预期地做出合规的业务决策。

注释

1. 行政令原文请见：

https://home.treasury.gov/system/files/126/20220221_eo_ukraine.pdf.

2. 行政令下的美国人包括：美国公民、美国合法永久居民、根据美国或美国境内任何司法管辖区的法律成立的实体（包括其外国分支机构），以及位于美国境内的任何人。

3. OFAC就该轮制裁对外发布的公告请见：

https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0602.

4. 美国金融机构为外国金融机构设立的账户，用于接收外国金融机构的存款，或代表外国金融机构进行支付，或处理与该外国金融机构有关的其他金融交易。

5. 美国金融机构为外国金融机构保持的代理账户，外国金融机构通过该账户允许其客户直接或通过子账户从事与美国银行业务有关的通常的银行活动。

6. OFAC就该轮制裁对外发布的公告请见：

https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0602.

7. 以下物项除外：(i) 被指定为EAR99的食品和药品；以及(ii) 被归类为5A992.c（大众市场加密商品）或5D992.c（大众市场加密软件）的物项，前提是相关物项不去往俄罗斯 "政府最终用户 "或俄罗斯国有企业。

作者简介

赵何璇（Derrick Zhao）

方达律师事务所合伙人

执业领域：专攻合规法律事务，包括制裁与出口管制、跨境政府执法、合规体系建设、危机处理、内部调查等

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