成果导向视角下台湾教师教育评估制度的发展||黄嘉莉，桑国元

1980年以来，新自由主义市场管理的概念（比如，绩效、消费者选择、标准、市场机制等），开始对教育改革产生影响。威蒂（Whitty G.）等人研究英国、新西兰、瑞典、澳大利亚、美国等国家的结果表明，各国虽有各自的文化传统、政治体制以及教育改革模式，但却都强调以标准稳定质量、重视消费者的选择、多元渠道反映市场等管理思维。^[1]在此思维下，机构更重视绩效责任与质量，以卓越的市场竞争力，让消费者对于服务或产品有持久的满意感。^[2]

即使处于新自由管理主义脉络中，基于管制公共利益理论的政策，政府对于国民教育仍负有管控教育质量的责任，避免教育专业人员的错误行为或观念损害学生的受教权。^[3]绩效便是一种让政府或机构向社会大众宣称他们承担责任的机制。^[4]对教师教育机构而言，为向社会宣称达到培育优质师资的成果，需要由政府基于管制公共利益理论，对教师教育机构的培育成效进行评估，并授予认证（accreditation）。对于培育的教师而言，政府则通过授予证书，以证明其具有专业能力。因此，对于教师教育机构而言，认证便是一种可以向社会宣告达到政府标准的表征机制。研究者认为，质量意味着适目的性（fitness for purpose）。^[5]评估体系的质量会受到目的本身的影响，使得指标内涵、形式、结果运用都必须能够适合且充足地服务于目的实现。因此，教师教育评估体系的质量保障就必须能够适切地通过指标、形式与结果运用，以保障教师教育机构实现培育高质量教师的目的。

台湾普遍采用“评估”（evaluation）概念来评价教师教育机构的质量与成果。评估一词，是指任何机构、学程、学科判断质量程度的过程。在判断质量程度时，必须通过规划与搜集各种描述性信息的过程，比较真实状况与理想标准之间的差距，最后进行价值判断。^[6]评估是一种涉及价值的决定，但是评估本身的目的在于改善，而非仅是证明。^[7]评估至少有两种模式，一种为底线模式（bottom-line model），强调质量保障的基本条件，也称为标准本位评估（standards-based evaluation）模式；^[8]另一种为有机模式（organic model），强调机构质量的不断改善，包括回应式评估（responsive evaluation）或增能评估（empowerment evaluation）模式。两种取向的差异在于搜集信息与诠释方式的不同。台湾通过系统性搜集有关教师教育机构实施活动、特色与成效的信息，以进行有关优劣、改善建议、后续发展的质量评价。^[9]为了解台湾成果导向评估制度的发展，本文探究台湾教师教育评估发展阶段特征，提供教师教育评估的经验参照。

教师教育成果的判断，必须根据教师教育的目的，即以培育优质教师作为目标进行评估。^[10]成果导向教师教育评估的观点认为，教师教育应以师范生学习成果为旨归，而且所提供的证据信息，必须是表现为主且具有持续性，可作为社会理解教师所具备的专业能力、判断机构的绩效质量程度、作为机构持续改善的依据。^[11]

为确认培育成果质量，教师教育机构应提供表现导向或证据导向的数据，作为培育优质教师的成果。教师教育评估所获取的数据针对师范生学习成果，而且是有效性、真实性的信息或数据，是一种客观的来源，用以准确提高对于机构培育质量的评判。因此，教师教育评估制度的目的、指标项目、评估形式、结果运用等，都应紧扣师范生的学习成果。

如教师教育评估聚焦在师范生的表现成果，则其评估的焦点应在师范生能力上，包括教师资格考试成绩、对中小学学生学习的影响。在界定师范生的能力概念的过程中，运用工具评测以取得准确判断优劣的信息或数据显得非常重要。^[12]

评估教师教育成果的关键标准中，评测师范生能力的具体指标如下。^[13]

1.师范生的遴选：包括学业成就、教学承诺、师范生的多元性。

2.教学知识与技巧：包括学科知识、学科教学知识、教学技巧、完成学程者的比例。①

3.教师教学表现：包括对基础教育学生的影响、可证实的教学技巧等。如欲证明师范生具有上述表现，必须采取多元评量的方式，包括纸笔测验、实作评价、档案评价等。^[14]

4.教师教育机构的贡献：包括符合政府需求、进入和留任教学、留任在高需求科目和学校数据。^[15]

如果考量教师教育评估制度的目的及其本质，成果导向的关注点便可成为评估任一体系的标准。

自1994年“师资培育法”公布后，台湾教师教育走向市场化。为掌控质量，对教师教育机构进行评估，初期仅是以访视（inspection）形式进行。2006年“大学校院师资培育评鉴作业要点”公布后，台湾教师教育评估制度正式走向质量管控机制，以评估的结果等级评定机构培育质量，这属于第一阶段——等级制，称之为第一周期等级制；2012年以后，这种模式转向第二周期—— 认可制，称之为第二周期认可制。

1.制度背景与目的

台湾自1994年实施“师资培育法”后，教师教育呈现多元化：只要符合1995年“大学校院教育学程师资及设立办法”条件的大学，便可成为教师教育机构，培育师资。这导致诸多大学不顾师资水平或设施设备等条件，纷纷设立师资培育中心。^[16]由于教师教育过程前端开放大学申请，使得后端管控教师教育质量与师范生素质更显重要。

以绩效评估教师教育的质量，始于2002年“大学校院教育学程评鉴作业要点”。其明确规定，设立教育学程的大学必须接受教师教育评估。2004年“大学校院教育学程评鉴作业要点”更名为“大学校院师资培育中心评鉴作业要点”，聚焦参与师资培育的综合性大学。而师范/教育大学则另行规划，不受“大学校院师资培育中心评鉴作业要点”的管制。

2.评估形式

此阶段的评估形式包括实地评估以及书面评估，由教师教育机构自行聘请校外评估委员进行。书面评估针对评估结果为特优或连续两次为优者。因此，当教师教育机构以书面评估方式进行时，取得一次特优（间隔为4年，至隔次评估时实过4年，共计8年）或连续两次为优等（间隔为8年，至隔次评估时实过4年，共计12年），就无需每年提交书面评估报告。

3.评估结果运用

评估等级为五级：特优、优、良、待改进、差。其中，只有列为“差”等级者，必须限期整改，否则教师教育机构停止招生一年或停办。在此阶段，台湾教师教育评估已经从较为松散的访视，逐步发展为严谨的以评估结果作为机构停止招生的绩效制。这种成本效益的评估影响到大学继续参与教师教育市场的意愿。另外，由于教师培养供给面过多且工作需求面减少的供需失衡，使得台湾于2004年与2013年进行教师教育第一阶段与第二阶段数量调控方案，采纳评估结果作为依据，调整机构招收师范生的名额。^[17]整体而言，本阶段的教师教育评估已具有绩效雏形，从辅导属性较重的访视，转向绩效属性较重的评估制度。

1.制度背景与目的

由于台湾社会少子女化趋势，师范生数量大幅提升的情况致使教师教育市场供大于求。2004年“师资培育数量规划方案”出台，以评估结果作为政府核定机构招生名额的依据。2006年“师资培育素质提升方案”目的之一旨在通过教师教育评估以平衡教师的供需，并协助教师教育机构改善质量。此阶段评估目的包括：提升教师教育绩效、管控师资培育质量，以及协助机构发掘问题、引导方向、提供支持等。

2.评估指标内容与形式

评估指标内容包括：教育目标与发展特色；组织、定位与运作；学生遴选及辅导；图书、仪器、设备、经费等资源运用；师资数量、师资水平及科研成果；课程与教学规划及实施；教育实习及就业辅导；地方教育辅导或教师在职进修服务等。

评估形式仍采用外部评估方式，由主办单位聘请评估委员进行书面数据、环境检视，以及访谈相关人员。

3.评估结果运用

评估结果采取“评估委员合议制”。实地评估结束后，评估委员召开评估会议进行合议，得出评估结果。为明确达到管控的目的，2006年台湾修正发布了“大学校院师资培育评鉴作业要点”，明确评估等级的指标、评分方式、等级，再将评估结果作为确定师范生招生名额的依据。评估结果为一等（85分以上），维持原有师范生招生名额；二等（75-84分），次学年度师范生减招20%；三等（未达75分）则停止招生。

根据“大学校院师资培育评鉴作业要点”，教师教育评估的目的，在于建立“发掘问题”、“引导方向”、“督促改进”及“辅导建议”等奖优汰劣的机制。^[18]换言之，通过评估，可以调控师资培育数量以及管控教师教育质量，让教师教育机构的培育水平得到管制。^[19]

1.制度背景与目的

2012年台湾“师资培育白皮书”再度宣称推动机构自我改善与兼顾特色发展，以达成奖优汰劣、优质适量的多元教师教育政策。因此，教师教师评估制度仍是绩效制。其评估目的在于：了解教师教育机构的行政运作、教师教学与学生学习成效；引导各校各师资类科^②的资源整合；鼓励培育单位发展专业特色与内涵以切合专业理念与教育现场的实际需求；协助培育单位依据教师专业内涵分析办学绩效，建立自我改善机制；了解师范生所具备教师专业表现及核心能力的程度；促进教师教育机构教师在专业实践的跨领域研究合作。^[20]

2.评估指标内容与形式

评估内容包括：目标、特色及自我改善；行政组织及运作；学生遴选及学习环境；教师素质及专业表现；课程设计及教师教学；教育实习及毕业生表现（就业情况）。

为适应不同教师教育机构规模，此时期的评估分为两种类型。第一，“师范/教育大学”及“同时设有师资培育中心与师资培育相关学系的综合性大学”。第二，“大学校院师资培育中心/学系”。两者并无优劣程度的差异，仅是在指标上有所不同，评估程序与结果运用都相同。

2012年起，包括传统师范院校在内的所有教师教育机构需要接受第二周期认可制评估。虽有评估指标上的差异，但同样重视资源与过程的投入。两种版本的差异点在于：第一种强调机构对社会的贡献，第二种强调主管的行政理念与能力、教授数额的不同。

两种版本的评估形式如下。

（1）书面提交：机构须如期提交评估报告。在实地访视前，评估委员会先行提供评估报告存在的问题，由机构先行准备相关资料厘清问题。

（2）实地访视：评估委员进行为期1.5天的实地访视，包括业务简报、参观教学环境与设施、资料文件查阅、与师生座谈、教学观察等，最终提交评估报告与初步诊断。

（3）认可审议：由认可审议委员会参照机构提交的概况说明书、评估评语表、申复意见、评估委员对申复意见的回复说明等信息进行实质审查，最终明确认可结果及整体评估内容。

3.评估结果运用

评估结果采用认可制，进行分项认定。结果分为三种：“通过”（维持原核定师范生招生名额）、“整改后通过”（核减原招生名额的30%）、“不通过”（停止招生）。

第二周期教师教育评估的目的，其特色之一在于各教师教育机构建立办学特色以及掌握师范生具备教师专业表现及核心能力程度。再者，将机构的属性差异分为两种不同评估指标版本。

综上三个阶段台湾教师教育评估的发展，以成果导向为标准，从三个阶段评估体系的目的、指标项目与形式、评估指标与结果运用进行比较，见表1。

具体而言，台湾教师教育评估制度的发展，存在如下特点。

第一，台湾教师教育评估制度的发展，是以底线模式为主，已有重视机构改善与师范生核心能力养成的有机模式想法，但仍处于萌芽初期；重视有效能地培养师范生的成果，但仍有改革与发展的空间。

第二，从评估指标中可以发现，重视机构培育资源条件是否符合法令规定，且重视课程安排、机构授课教师的授课专长等，整体是以机构投入资源与培育过程为主，并无以师范生学习成果作为评估核心。即使第二周期认可制已有重视师范生核心能力培养的指标，师范生的教学能力与表现开始受到重视，但各校自行界定的教师核心能力不一，显示对于师范生应该养成的表现并未达成共识。

第三，在第二周期认可制中，已有台湾传统师范校院与一般大学的评估版本，虽有指标的差异，但整体仍以底线模式为主，开展各机构的培育特色仍有其限制，对师范生学习成果以及机构的社会贡献的评估相对忽略。

第四，自我评估与改善日渐受到重视，但因为评估制度在自我评估时间的规定有形式化的现象，对于强调机构通过自我评估来改善培育历程与检视师范生学习成果，仍有所不足。

第五，台湾教师教育评估制度的发展，与教师数量密切相关，且以评估结果作为调节师范生招收名额数量的依据。然而，在台湾少子女化以及教师退休年金改革背景下，愿意投入教育的人才已有减少的趋势，如再以评估结果作为绩效，可能会给已有教师工作市场带来一定的冲击。

以成果导向评估台湾教师教育评估发展的经验，下列议题值得反思。

第一，等级或认可制的评估设计，能否培养有效能的教师有待商榷。如果评估的内容并非是实证性的师资培育成效证据，而是机构的规划数据，既无法确保培育质量，也无法促进机构提升效能，更无法确认能培育具有效能的教师。^[21]台湾第一周期的评估是以底线模式为主，重视教师教育机构应具备基本门槛的资源条件与培育过程。第二周期的评估目的，台湾教师教育评估理应是演进到有机模式，理想上是可促进机构因应外在情势改变以发展特色的质量保障机制，协助机构从评估中持续改善以达效能并迈向卓越。^[22]但事实上，所谓认可制是基于项目认可情形而作最后的判定，是依据项目结果累加的结果。因评估内容多半是资源投入与过程，其累加认可项目的结果，是否即等同于机构培育的质量或师范生学习成果，是值得思考的问题。

第二，教师教育评估指标注重投入和过程，相对忽略师范生学习成果。整体而言，台湾教师教育评估重视过程性评估（如机构有无执行或违反相关法规、实施情形、资源投入、课程规划情形等运作情况），较少关注师范生专业能力的成果。^[23]尤其是当评估重视资源投入或过程，有牵制机构特色发展之虞，^[24]与成果导向的评估重点存在落差。即使第二周期评估强调必须检核师范生专业能力，但因各校对于核心或专业能力认知不同、定义不同，取得成果的证据也有所不同，无法有效关注师范生学习成果。

第三，评估指标的版本类型虽然不同，但同样重视资源与过程的投入，师资培育的多元特色难以凸显。台湾经验中第二周期的评估特色之一，便是依据机构属性差异而有不同指标的版本类型。此乃考虑台湾传统师范校院与一般大学的规模差异而有所不同，但同样重视资源与过程的投入。如依据质量是为适目的性的概念，评估应以培育师范生专业能力成效为目的，而非重视投入资源与过程，则评估指标版本是否需要因规模不同而有所不同，便值得探讨。另外，由于教师教育多元化，且当教师教育机构的投入达到门槛后，评估的重点应该转移到体现市场且多元培育的立场，坚持政策的价值与理想，重点转移到检视成果，重视机构对于社会的贡献，^[25]真正让评估的运作能重视机构培育成果而发展特色。

第四，在评估过程中，重视教师教育机构的自我评估，但运作效果有限，无法凸显各校师范生学习成果特色。自我评估应是一种机构本身为全面质量进行系统性检视成果的历程，依赖大量的搜集与分析信息，是一种理性的决策模式。^[26]对机构而言，外部的检视应以机构自我管控质量的设计落实与否为准，^[27]用以确认机构的培育质量与管控流程的情形。台湾现行评估机构的自我评估情形是以有无落实为准，不同于自我评估应检视设计与管控流程适切性；且对于如何掌握师范生学习成果的评测机制，并无足够的重视，如何让自我评估的实践发挥效用值得思考。

第五，评估结果运用在师范生数量的缩减，但对于已经稳定的教师供需市场可能产生干扰。教师教育机构退出教师教育市场后，将是一种不可逆的现象，特别是职业学校师资的培育，可能因教师教育机构退出市场后，而无法培育优秀师资，导致再现教师短缺问题。^[28]因此，在教师工作市场供需趋于平衡之际，重视师范生学习成果或有无需要再以绩效制来控制师范生数量，值得思考。

教师教育质量评估是一个复杂的、系统的工作，其评估体系的建构和完善也需要一个持久的过程。基于上述讨论，我们针对教师教育评估体系的完善，提出如下启示。

第一，确认教师教育质量评估目的，以导向成果证据为方向。在多元化背景下，台湾教师教育评估是政府管控各教师教育机构培育质量的机制之一。在师范生数量与质量的平衡下，台湾评估经验确实达到监控教师教育质量的效果。但从历史观点来看，所谓以评估来监控教师教育质量，是先确认每一教师教育机构投入资源与过程到达一致性的底线模式，但是演进到有机模式时，是否能通过评估凸显师范生专业能力成果则有待质疑。在多元培育师资的理念下，各大学应有其培育师资的特色，让师范生有能力与他人竞争，透过市场运作逻辑，让学校得以聘任优质师资，让师资培育机构产生良性竞争。

第二，强化教师教育评估制度设计，促进机构自我评估。教师教育机构为适应评估指标规定，便以前次评估结果作为改善的重点进行自我评估，而非年度例行自我评估监控，机构的自我检视效果便有不彰之虞。因此，在自我评估指标中，强调教师教育机构年度说明，针对自身的培育特色设计与实践所发现的问题与解决问题过程，创新制度之过程与成果反思，以及提出机构对提高教师教育培养历程的革新贡献，都应纳入自我评估的重点，方能达到促进机构自我检视的目的。

第三，以质量为评估指标的核心，强调机构培育师资的成果。依据台湾教师教育评估经验，评估制度多重视机构实际运作情形，属于底线模式。如根据评估的目的而言，应以师范生专业能力程度为旨归，并让数据与信息具备有效判断培育质量的功能。在新自由主义强调市场竞争与绩效下，教师教育机构如能培育具有特色的师资，对于整体教师队伍自有提升素质的效果。因此，教师教育评估指标内容应调整以质量为导向的评估设计，以培育具有特色与竞争力的师资成果作为评估指标的核心，方能促进教师教育机构多元发展。

第四，教师教育评估的结果运用，宜与多元市场竞争精神相符。根据台湾教师教育评估经验，机构师范生名额取决于评估结果的等级，以期能让教师教育数量与质量达到平衡。但是在以培育大量教师作为市场竞争基础的市场运作理念上，因评估结果不佳而退出教师教育市场的机构甚少。而且，当教师数量供需达致平衡之际，为实现有序竞争，应该由市场机制通过发挥调节，实现师范生培育数量的自然平衡。