葛晓燕|诉源治理视阈下行政诉权有效行使保障的司法进路——基于程序性驳回案件的实证考察

诉源治理视阈下行政诉权有效行使保障的司法进路

——基于程序性驳回案件的实证考察

文｜葛晓燕

本文刊载于《中国应用法学》2022年第1期

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内容提要：立案登记制改革以来，行政诉权在逐步实现有效行使的同时，也存在一定程度的行使偏差，主要表现在行政案件“高裁驳率”“案结事未了”以及办案数与权利救济不成正比。这背后的原因是多方面的，也与行政诉讼自身的特性密切相关，主要包括当事人主观诉求偏离裁判重心、滥用诉权的泛化以及行政诉讼实质化解纠纷的有限性。为了充分保障行政诉权有效行使，纠正行使偏差，在司法进路上应坚持“原则思维”与“政策思维”的有机融合、“权利保障”与“行为控制”的协调推进以及“制度供给”与“司法需求”的双向统一。

诉权是公民为了保障其权利不受侵害而寻求司法救济的权利。行政诉权因其承载着权力制约、官民平等的特殊使命，在诉权的诸多形态中尤为引人注目。2015年5月1日施行的立案登记制改革，不仅致力解决立案难这一历史顽疾，更在于实现从职权审查到诉权保障的立案模式转变，建立健全诉权保障的长效机制。但不容忽视的事实是，行政诉权在逐步实现有效行使的同时，诉判不一、滥用诉权、程序空转等现象却日渐增多，影响了行政争议的实质化解与诉源治理的深入推进，需要引起高度重视。

行政争议诉源治理不以简单减少法院行政案件为目标，而旨在为公平、高效、根本化解行政争议提供最优路径，使矛盾纠纷化解不留“后遗症”，受损的社会关系得到修复，进而推进社会治理的改善，从根本上减少和预防行政争议。因此，行政争议实质性化解是诉源治理视阈下行政诉权有效行使的目的之一。然而，由于行政争议的产生具有较为复杂的社会成因，具有“原发性”“继发性”和“再发性”等不同特点，一定程度上诉讼案件基数的膨胀夹杂着权利保障的“泡沫”，影响行政诉权有效行使的实质效能发挥。

（一）从案件裁定数据看，行政案件“高裁驳率”现象不容忽视

立案登记制实施后，行政诉讼案件呈现较大幅度增长。但立案登记制并不意味着凡案必立，行政诉讼有其特定的起诉条件，对于符合起诉条件的案件，法院依法登记立案，不符合起诉条件的裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。全国法院司法统计显示，2016年至2020年，全国法院通过程序性裁定不予立案、驳回起诉的案件占收案总数的28.84%。其中，不予立案案件占比6.08%，驳回起诉案件占比22.76%。与立案登记制实施前相比，一审裁定不予立案和驳回起诉的案件大幅增长。如2020年一审裁定驳回起诉案件占比为21.12%，同比2011年上升了14个百分点。这类案件一定程度上造成了程序空转和司法资源浪费，反映了立案登记制在使行政诉权保障得以增强的同时，也引起了行政诉讼能否切实解决行政争议的疑问。

法律因社会上某种利益而生，无利益即无法的观念产生。从理论上讲，利益无分轻重，人民法院理应对诉诸于己的纠纷平等地对待，行政诉讼法定受理条件也并未因权利和利益类型的不同而有所区分。但诉讼中所体现的利益在一定的社会经济条件下确有轻重之别。当事人虽因利益分歧而产生行政争议，但并不等于该争议直接转变为法院必须依法作出实体判决的行政诉讼案件。即便在法院将行政案件纳入实体合法性审查后，也并不代表当事人之间超越法律问题的实际深层次纠纷就能得以圆满解决。

（二）从案件裁定内容看，行政案件“案结事未了”的动因复杂

在当事人行政诉权行使的背后，掩藏着现代公共生活中多元利益的分化和冲突。当事人诉求的行政争议可能涉及权利争端，也可能涉及利益冲突，甚至当事人实际的利益诉求可能隐藏在权利主张之后，或已超出了争议对象本身的范畴。因法院的判决受限于行政诉讼制度本身的局限性，针对行政争议，司法裁判未必都能有效解决。一旦该争议背后隐藏的利益冲突没有得到及时地真正解决，则极易导致“案结事未了”局面。

通过对选取样本的逐一分析和整理，发现一审裁定不予立案和驳回起诉案件的原因多样，具体表现为：

1.不属于受案范围

这类案件共76件，占样本总数的38%。主要包括：一是属于不可诉行为。如行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为、内部层级监督行为、信访办理行为以及不产生实际影响的行为等。二是其他不属于行政诉讼受案范围的情形。如属于行政机关最终裁决的行政行为、未复议前置等情形。

2.诉请不具体或无事实根据

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，即起诉人应当提出保护其合法权益的具体内容，提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额，以及被诉行政行为影响其合法权益所依据的案件事实、证据和法律依据。样本中，属于诉请不具体或无事实根据的有32件，占比16%。如有的起诉人诉讼请求混乱，有的要求征地补偿安置费用不明确、赔偿损失数额不具体，经法院指导和释明，当事人拒绝补正。有的虽经补正仍不符合起诉条件。有的要求被诉行政机关履行职责，但该职责并非被诉行政机关的法定职责。有的认为被诉行政行为违法或是不作为，却未能提供相应的证据材料。

3.主体不适格

行政诉讼所具有的“民告官”属性，决定了行政诉讼中原被告双方角色恒定。《行政诉讼法》及司法解释相关条款对原告、被告资格作出了明确的规定，原告、被告适格，也是行政诉讼首要的起诉条件。因主体不适格被法院裁定不予立案或驳回起诉的有41件，占样本总数的20.50%。其中，既包括原告与被诉行政行为无利害关系的原告主体不适格案件，也包括错列被告且拒绝变更的案件。

4.重复起诉

与民事诉讼一样，行政诉讼也遵循“一事不再理”原则，主要的判断标准就是重复起诉。当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，构成重复起诉。此类情形有8件，占样本总数的4%。有的当事人的诉请法院已作出生效裁判，原告又以同一被告，相同的事实和理由再次提起诉讼，或是通过变更诉讼请求等方式再次提起诉讼。有的在前诉中未经法庭许可中途退庭，法院按撤诉处理，其又以同一事实和理由重新起诉。此外，一些当事人存在滥用诉权行为，多次提起相同或者类似的诉讼请求，或是针对同一行政行为多次以不同理由重复起诉甚至更换不同的地方提起诉讼等。

5.超过起诉期限或违反管辖规定

这类案件有23件，占样本总数的11.50%。其中，超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第48条规定情形的有20件，占样本总数的10%；不属于受诉法院管辖的有3件，占样本总数的1.50%。

6.其他情形

因其他不符合受理条件，被裁定不予立案或驳回起诉的有20件，占样本总数的10%。有的案件同时存在多种不符合受理条件的情形，有的被诉行为不属于行政行为，有的属于历史遗留问题。这类历史遗留问题形成的争议有其复杂的历史背景，或者问题本身就是由当时的政策性规定而引起，涉及国家对人民群众切身利益相关事项的政策性安排，无法在现有的法律制度框架内进行合法性评价，更加适宜通过行政程序解决。

在行政诉讼案件中，当事人起诉动因错综复杂，通常伴随其他事实动因。从当事人行使行政诉权目的的视角出发，诉诸司法的“根本要求”是获得最有权威的裁判或判断,实现“定分止争”并以国家的力量和名义保证权益恢复和价值主张。司法如果遵循完全的法律逻辑主义，势必离解决行政争议越走越远，从而形成恶性循环。甚至相当部分当事人对法院的审理焦点并不关心，其在意的通常是超越法律问题的实际深层次纠纷的解决。然而，由于争议案件不属于行政诉讼受案范围、超过起诉期限、不符合起诉条件、当事人不会诉或是缺乏相应的事实证据等原因，当事人诉争的大量行政争议纠纷未能进入实体处理，而被程序性驳回。这也是“案结事未了”的现实根源。因此，解决行政争议并非简单的程序性驳回了事，化解和消除行政争议冲突的内在根源，使得争议冲突所规避的义务得以实际履行、所侵害的利益得以恢复才是解决行政争议的实质内涵。

（三）从案件裁定效果看，行政案件办案数与权利救济不成正比

近年来，全国法院审结各类诉讼案件数量大幅上升，2014年至2020年，全国法院审结刑事一审案件数量从102万件增长至111.6万件，增幅为9.4%；民商事一审结案从800万件增长至1330.6万件，增幅为66.3%；行政一审结案从13.1万件增长至26.6万件，增长了1倍，行政诉讼案件审结数量增幅明显高于刑事和民商事案件。法院行政案件收案数呈上升态势的同时，又因行政案件上诉率高、信访率高、缠诉率高、服判息诉率低，呈现“三高一低”现象，使得办案压力呈现“倒金字塔”现象，即行政审判法官所处的审级越高，其人均办案数量越大，这与审理刑事、民商事案件的法官人均办案数与审级成反比的特点截然不同。

在审判资源日益稀缺的情况下，提高诉讼效率已成为我国诉讼制度设计的重要价值取向之一。诉讼效益原则，是指人民法院审理案件时，在保障公正的前提下，必须以最小的投入获得最大的产出。然而，从行政争议实质性化解的角度出发，行政案件的处理效果似乎并不令人满意。一方面，在社会转型的时代洪流之中，行政争议的数量和处理难度都不断增加。在人民利益需求日益多元的今日，能否满足人民日益增长的美好生活需要，能否回应人民群众司法需求，充分有效化解行政争议，已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的内在标准。然而，司法天然的被动性、专业性、程序性等特征决定了司法资源和司法能力的有限性，进而决定了司法不能满足当事人所有需求，也不能解决社会所有的纠纷和矛盾。我们必须正视司法自身发展的局限性，倘若将大量不符合起诉条件的行政争议一律纳入法院审理进行实体裁判，则不仅不能切实解决当事人之间的行政争议，更可能以效率和公正为代价，最终损害的是司法权威和司法公信力。

另一方面，在现代法治社会，行政诉权保障理应受到特别重视，其意义主要在于：一是使得相对人诉诸于司法救济解决行政争议的要求得到满足；二是有利于相对人实体权益遭遇行政权侵犯后得到及时救济保障；三是增强相对人程序权利维护的程度，防止国家行政权力滥用的可能。因而，行政诉权保障要求我们在程序设置上尽可能地服务于相对人诉讼便利等多元要求，而诉权保障的多元性，诸如诉讼便利等程序要求又有可能产生“滥用诉权”以及“纠纷解决泛司法化”等现象。尽管法院已积极能动司法，充分发挥其化解争议的功能，但大量非核心争议在根源上被疏浚的效果并不明显。

通过上述分析，当前行政诉讼中存在一定程度的行政诉权行使偏差现象，尤其是滥用诉权现象极易导致行政争议化解的“供给侧”失衡，进而反过来又可能导致行政诉权保障机制的功能背反，因而有必要结合行政审判工作实际，探究行政诉权行使偏差背后的原因。

（一）当事人主观诉求偏离裁判重心

主观诉讼的诉求是当事人主观上希望实现的解决行政争议问题，客观诉讼裁判重心是法院对当事人表达的诉求归纳至行政诉讼审理范畴后的争议问题。理想情况下，当事人主观诉讼诉求与客观诉讼裁判重心是一致的，此时行政诉讼能够聚焦于当事人希望解决的行政争议本身，兼顾监督行政和权益救济的双重目的，有利于行政争议的化解。但在司法实践中，两者有时并非一致，导致裁判重心与当事人诉求产生偏离并出现“脱靶”现象，法院审理和裁判的对象均偏离当事人主观上的诉求，不能满足当事人主观希望解决的行政争议问题，此时会产生行政诉讼空转，不利于行政争议的实质化解。调研中发现，两者产生偏离包括当事人主观方面的因素和行政争议客观方面的因素，主要有以下三种情形：

1.当事人认知错误

当事人的法律知识有限，其对实质争议所涉及的行政行为的主体、内容、程序等都不清楚，盲目提起行政诉讼，导致出现认知错误，未能针对实质争议本身提起诉讼，而是常常提起大杂烩式诉讼请求，有的甚至针对一个争议提起十余项诉讼请求，难以看清争议焦点。法院对其诉求进行归纳引导时，当事人有时选择多个诉求中的其中一项进行诉讼，但该诉讼实际并非其希望解决的实质行政争议，而是其认为能符合立案条件的或者“胜诉”几率更大的诉求。

2.当事人的诉讼策略

当事人认为其权益受到行政行为侵害时，有时其并不清楚行政行为的作出机关、行政行为的具体内容等，因此其有意提起信息公开行政诉讼，通过一些外围的行政诉讼来廓清实质行政争议所涉及的行政主体、行政行为内容等，其主观的诉求在于解决实质行政争议，而其提起的诉讼却是实质争议之外的行政诉讼，由此产生法院客观审判对象与当事人主观意愿的偏离。例如，房屋拆迁纠纷中，政府因为修路拆迁房屋，当事人对拆迁行政行为不服，但是其并不清楚被拆迁房屋是否属于修路红线范围内，为此先就修路行为提出信息公开的行政诉讼，以期通过公开信息判断下一步的行政诉讼方向。

3.诉讼目的与诉讼请求不一致

诉讼请求是当事人诉请法院裁决的事项，而诉讼目的是当事人希望通过诉讼实现的真实目的，两者未必完全一致。尤其是在一些特定的继发性、再发性行政争议中，当事人提起行政诉讼的请求与目的更是不相一致。例如，在行政处罚案件中，行政机关对相对人作出处罚决定，相对人的诉讼请求虽是撤销该处罚决定，但其实质诉讼目的为撤销处罚决定后，一并解决引发该案争议的源头问题。法院审理行政案件系对当事人的诉讼请求进行审查并作出支持与否的裁判，原告的诉讼请求即便得到支持，有时也难以实现其实质诉讼目的。

（二）滥用诉权的泛化

诉讼诚信是司法公信的基础。诉权滥用严重浪费了国家司法资源，损害了司法权威，损害了他人权益。因此，有必要采取措施对滥用诉权行为进行规制。但是，现实中，滥用诉权规制的偏差又极易造成行政诉权保障受限。

1.滥用诉权概念的界定不清

在行政审判实务中，当事人不当或恶意行使诉权的行为并不少见。由于立法尚未对“诉权行使不当”“诉权滥用”与“恶意行使诉权”等概念予以明确界定，因而司法实践中，不同裁判者对于“滥用诉权”的判定，因考量因素不同而有不同的认识。在2015年司法案例“陆某霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，法院认为应对当事人反复多次提起的缺乏诉的利益、诉讼目的不当、有悖诚信的起诉行为进行严格依法审查。此后，最高人民法院于2017年发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，进一步重申了对滥用诉权、恶意诉讼情形要求从严掌握。虽然上述规定对滥用诉权行为的认定进行了相应界定，但实践中对滥用诉权理解上的分歧，还是容易导致滥用诉权泛化。相比诉权保障的研究，理论上关于行政滥用诉权规制的研究还相对比较匮乏。一定程度上，在没有法律明确规定的情况下，诉权的行使是否在合理限度之内，有无滥用，关涉司法裁量权行使问题。法官对滥用诉权的规制必然涉及除法律因素之外的诸多社会因素考量。但现有关于滥用诉权的研究，大多仅从诉求争议的表层分析,对争议的深层社会背景及其所关涉的司法权和民众的实际需求等因素缺乏必要关注。因此，仅从单向度的角度去界定滥用诉权行为的发生，显然难以回应民众对司法日益增长的真实需求，也难以真正保障民众对行政诉权的有效行使。

2.滥用诉权现象频发

诉权的核心是诉的利益的存在。从利益角度出发，可以将涉诉行政争议大致分为三类：一是核心争议。核心利益指向的是核心争议，即涉财产权的争议。二是衍生争议。非核心利益所指向的是衍生争议，财产权之外的权利保护诉求（如请求公安机关人身保护、请求政府机关公开信息）等，亦一并作为衍生争议看待。三是泡沫争议。无利益所指向的是泡沫争议，即最主要特征是缺乏诉的利益。以此检视之，行政审判实践中，大量衍生争议、泡沫争议不断增多。一些当事人为谋取更多的关注以及更多的不当利益，违反诚实信用原则，不当或恶意行使诉权，寻找各种理由，提出大量的衍生争议、泡沫争议进行无意义的诉讼，以过激方式向法院和行政机关施压。这种现象在政府信息公开、要求履行层级监督、投诉举报、征地拆迁、行政赔偿等类型案件中表现得尤为明显。

3.滥用诉权规制难以把握

主要表现在两方面：其一，识别滥用诉权方面，现有具体法律规范中未明确滥用诉权的要件依据，缺乏具体判定标准。其二，认定滥用诉权方面，由于起诉人主观恶性难以判断，在保障公民诉权和维护正常的司法秩序之间，法官考量侧重不一。另外关于起诉权行使正当性的判断，也因采用的保护规范理论，抑或审慎规制等标准不同而判定有所不同。法官行使的行政审判权具有强职权特征，在“滥用诉权”裁量无明确标准的前提下，极易产生限制诉权行使等不利于行政诉权保障的弊端。

（三）行政诉讼实质化解纠纷的有限性

行政诉讼只是众多纠纷化解方法中的一种，也不是所有进入行政诉讼的纠纷都能得到实质化解。

1.缺乏对行政争议有效诉源治理的司法指引功能

社会治理过程中，执法行为既要严格还需理性，即以理性的思维、理性的方式、理性的手段，坚持以人民为中心，将情、理、法融为一体，理性文明执法，正确行使行政权力。然而，在一些行政领域，行政机关作出的行政行为虽然形式上符合法律规定，看似“严格执法”，但实质上却不合理，即缺乏理性，有简单粗暴之嫌。如在拆迁征收过程中，行政机关以行政相对人漏了一些房屋报建手续为由，将房屋认定为违章建筑并予以强制拆除。还有的行政机关对辖区正在赶工生产的厂家或者家畜养殖企业以环保不达标为由“一刀切”进行关停，从而引发行政争议。在此类“非理性执法”引发的行政争议中，更应重视矛盾纠纷源头的治理，但司法判决局限于案件本身，对行政争议根源的实质化解功能有限，缺乏有效的诉源治理指引功能，往往难以让当事人服诉息判，实现“案结、事了、人和”。

2.缺乏对“一事一诉”的必要突破

在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，这一原则在绝大多数情况下是正确的。然而，实践中行政管理的复杂性导致一个行政争议涉及多个行政行为。如拆迁安置、土地征收引发的行政争议，行政相对人认为补偿标准不合理导致补偿价款过低而提起行政诉讼。但由于针对补偿标准的行政诉讼难以胜诉，以及行政行为的不透明导致其难以找到诉讼“靶心”，其只能先从争议的外围提起诉讼，如提起信息公开诉讼要求公开相关信息，或者先对拆迁的程序性瑕疵提起诉讼要求撤销，然后根据前案诉讼中发现的新的行政瑕疵或行政错误，又逐步提起其他行政诉讼迫使行政机关提高补偿标准。根据一事一诉原则，法院需要对每一起行政行为逐件立案、逐件审理，有的涉及不同的管辖法院，结果耗费了大量时间精力却始终难以化解实质行政争议。

3.缺乏对行政争议实质性化解适用标准的规范

行政争议的形成往往有其复杂动因，法院在审查此类争议时，立案阶段的案件过滤功能不均，审查模式选择的界定考量不一，可能导致行政争议实质性化解适用标准的界定也不一。一方面，行政争议实质性化解具有诉讼基本功能、司法能力表征和诉讼行为形态等多重属性，在以结案数和结案率为主要考核内容的绩效考核管理体系下，行政审判法官可能存在追求“案结”而非以“事了”为目的的功利主义的结案倾向。另一方面，“由于履行判决司法适用中存在程序空转和诉权保障不足等现象,履行判决实质解决行政争议效果不明显”。如对于责令采取补救措施等案件，《行政诉讼法》第78条规定了“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。但是，对于如何补救、何时补救、如何继续履行、赔偿多少损失，办案法官亦不明确行政机关究竟需要多长时间完成补救或继续履行义务，以及行政机关能够采取哪些措施进行补救，因而司法实践中难以在判决书中予以明确，只能泛泛地判决补救或履行，使得化解实质争议的效果大打折扣。

行政争议诉源治理作为一种准法律制度或实践中的法律运行机制，在现实中能不能充分发挥其预定功能，一方面在于这项制度机制本身是否完备妥当，另一方面更在于人们的认识、社会的各种条件与制度功能之间协调与否。因此，在诉源治理的理念共识下，有必要从司法理念、政策进路上寻求保障行政诉权有效行使的优化路径。

（一）坚持“原则思维”与“政策思维”的有机融合

行政诉权保障判断标准中，往往涉及诸如“行政行为” “诉的利益”等概念判断，且该判断一直是解释的模糊地带，充满价值判断的可能，如稍有不慎极有可能造成诉权被限制或诉权被滥用。在行政案件审理过程中，法官不仅受到“原则思维”影响，也受到“政策思维”影响。所谓原则思维，也称“刚的原则思维”，从法律自身角度强调法律内部的正义标准，舆情、民意、政策等都不左右法官独立思考。所谓政策思维，顾名思义，是一种基于政策权衡的行政思维，强调后果评价与效果实现。“原则思维”注重“法律效果”，而“政策思维”注重“社会效果”。

从法治发展进步的方向来看，法官应该确保行政争议实质性解决，及时回应司法需求，因而从诉源治理的理论支撑层面而言，要注重“原则思维”与“政策思维”在一定程度上的有机融合。因而，在“原则思维”与“政策思维”有机融合的基础上，有学者提出了政治原则主义的解释立场，即“在公共价值的指引下，以法律文本为对象，解释者在法律规范与公共政策之间来回对照、说明与确定的解释过程”。政治原则主义思维强调公共价值，强调司法和行政同为公权力，对维护法治国家的治理发展起着共同作用。行政机关的管理权力和行政裁量权，与司法权一样，均来自于法律的赋予，同时行政在其专门领域具有明显的制度优势，可以给司法权在一定程度上提供专业助力。尤其是现代风险社会的来临，更决定了两者在治理功能上相得益彰。因而，面对转型时期各种行政争议暴露出来的问题，尤其是行政诉权保障与滥用诉权规制平衡所凸显的利益冲突的多样性、复杂性，须运用一种更具意义的思维分析框架，去妥善处理当前社会治理背景下集聚的深层次冲突和矛盾。

（二）坚持“权利保障”与“行为控制”的协调推进 

行政诉权应当保障，但滥用诉权行为也必须规制。针对权利可能被滥用的风险，不宜从权利要素上进行把握，应当贯彻规制而不限制的理念。对此，有学者建议应当在尽可能充分赋予当事人诉权保障的基础上，引入诚实信用原则作为诉权行使的原则性要求，通过针对滥用诉权的行为进行控制，从而作出规则表达。当事人对行政诉权的行使是相对自由的，但同时行政诉权的行使又是有边界的。因此，为营造诚信的诉讼格局和良好的法治图景，我们在行政诉权保障与滥用诉权规制平衡的实践探索中，应当重视权利保障与行为控制协调推进。

当前，人民法院在诉源治理视阈下的应然定位，既是多元解纷机制的链接者，为行政相对人链接行政机关以及多元解纷主体，做好争议解决的“牵线人”，又是行政争议解决示范规则的树立者。一方面，注重从权利保障根源上，加强沟通交流与释法说理，引导当事人合理表达诉求，联动多方力量推动行政争议靠前化解、妥善化解、实质化解。《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》对法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用进行了定位——“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用”，意味着法院要主动将行政争议双方与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系，由司法克制主义适度向能动主义过渡。“法官在诉讼中已不单纯扮演裁断者的角色，而是积极介入争议的解决，促成当事人达成合意的效果，以寻求利益最优的解决方式。”比如建设一站式解纷机制，由法院诉调服务中心为当事人寻找合适的解纷渠道和主体，促进当事人的矛盾解决。

另一方面，亦要注重从行为控制方面，防范滥用诉权等不当行为的风险隐忧，从社会治理层面对滥用诉权行为进行有效规制，加大争议案件的释明、协调、分流、化解力度，树立行政争议解决的示范规则。在立案前端，强化案前对当事人提交材料的形式审查。加强释明引导，规范当事人行使诉权的有效方式。同时，法官也应当注意把握立案和保护当事人诉权的平衡，在规制虚假诉讼和恶意诉讼的同时保护当事人的诉权，正确释明引导当事人，以防矫枉过正。在诉讼中端，破除“就案论案”弊端，注重坚持情、理、法的统一，积极推动争议实质化解，形成“案结、事了、人和”的长效机制。诚如学者所言，法院在行政诉讼中发挥的实效不应局限于是非判定的作出，更应具有“化解和消除冲突”“实现合法权益和保证法定义务的履行”“使法律或统治秩序尊严与权威得到恢复”“避免和减少同类冲突的重复出现，树立示范规则”等更高位阶的价值内涵。在裁判后端，主动延伸司法职能，通过强化行政裁判文书说理、发送司法建议、争议化解函，或者建立府院联动常态化解争议机制等形式进一步提升行政争议实质性化解的效能。行政争议实质性化解不仅是指案件已经裁决终结，不留后遗症地化解了矛盾，救济了当事人权利，更为重要的是通过个案对同类案件的处理界限予以释明，让行政机关和人民群众可依据判决自觉调适自身行为。

（三）坚持“制度供给”与“司法需求”的双向统一

在新的历史方位中，诉权保障是国家法治的重要目标，化解社会矛盾是国家治理的基本要求。从总体上看，如何保障当事人行政诉权有效行使，衡平行政诉权保障与滥诉风险防范之间关系的问题，反映了当前在解决行政争议过程中所面临的制度供给与司法需求之间不平衡的问题。对此，为回应社会司法需求，解决争议的制度、方式应当多元化，法院的角色定位也应多元化。人民法院要坚持以实质性化解争议为导向，尽可能地为民众提供实质解决纠纷的多种途径，满足民众日益增长的司法需求。既要着力于从内部挖掘潜力提升审判质效，又要从制度根源上有机融合行政诉权有效行使与滥用诉权规制的平衡，侧重于不同主体的相互联合作用，使矛盾纠纷的利益冲突得以调和，真正实现行政诉权保障机制的有效推进。

一方面，要坚持最优使用原则与最优解决原则双向并行。坚持司法资源的最优使用原则，是指司法资源因其有限性应当得到最优使用。诉源治理应将极为有限的司法资源侧重解决应当最优先保护的诉权利益，以实现司法资源的最大化效益。坚持司法最优解决原则，是指司法在行政争议解决中应发挥其恰如其分的作用。人民法院在解决行政争议、促进府院互动的功能拓展上积极发挥司法引领、推动和保障的作用。

另一方面，要坚持成熟原则与司法最终原则的有机统一。在行政争议的处理上，域外的司法审查贯彻成熟原则和穷尽一切救济的原则，要求行政机关先行处理案件。对此，我国的行政争议化解也可借鉴吸收成熟原则和穷尽一切救济原则有益经验，积极发挥各类非诉机制功能，将纠纷化解于“诉前”，而行政诉讼发挥司法的功效与作用，与非诉机制相互联接配合，最终实现保障当事人行政诉权的有效行使。