政治与法律 | 刘大洪：“中国式现代化”与有为政府的经济法促进
刘大洪
摘要：实现“中国式现代化”的过程也是实现共同富裕和高质量发展的过程，在这个过程中要充分把握政府与市场的关系，实现有为政府与有效市场的双向促进。在尊重市场决定性作用的前提下，促进有为政府的“有为”，需要“政府干预经济之法”的经济法充分发挥作用。在谦抑干预和精准干预的理念指引下，经济法通过降本增效、优化责任等方式促进有为政府更好地实现。具体到政府干预市场中如何更好地发挥政府的作用这一关键性问题上，“中国式现代化”建设应重点坚持政府“三化”：一是应简化办事程序，节制政府管制措施；二是应强化公共服务，夯实市场主体保护；三是应优化监管执法，维护公平市场秩序。法治化营商环境作为经济法促进有为政府的典型映射，应遵循市场主体平等规则，不让任何一类市场主体形成不正当的竞争优势或劣势。
关键词：中国式现代化；经济法；有为政府；有效市场；营商环境
一、“中国式现代化”要求形塑有为政府
（一）从“中国式现代化”透视政府与市场关系
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，也是物质文明和精神文明相协调的现代化。物质富足、共同富裕都离不开经济的又好又快发展，在推动经济高质量发展的过程中，要解决的核心问题是政府和市场的关系。换言之，就是要处理好在资源配置中究竟是市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。改革开放以来，我们对政府与市场关系的理解经历了一个不断增进和重塑的过程，社会主义市场经济体制及其法治建设也在这一过程中得以渐进式地推进。这一过程可以简单划分为三个阶段：从党的十一届三中全会到党的十四大是第一个过程，彼时仍然主要强调计划经济或以计划经济为主，十二届三中全会提出要建设“有计划的商品经济”，即初步尝试把计划经济和市场的调节作用相结合；从党的十四大到党的十八大是第二个过程，此时发展社会主义市场经济的目标得到了明确，市场在资源配置中的功能被描述为“基础性作用”，在这一阶段，历次党的会议逐步强调市场机制的作用，从党的十四大明确要“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用”，到党的十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到党的十八大报告提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；而从新时代的党的十八届三中全会开始，则正式提出要让市场对资源配置起“决定性作用”。党的二十大报告更是进一步强调了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。市场决定性作用的发挥并不否认、排斥更好地发挥政府的作用，两者是有机统一的，不是相互否定的，不能把政府与市场割裂开来、对立起来。政府与市场的边界调整得当，能打出避免市场失灵与防止政府越位的“组合拳”，在经济社会发展中体现优越性。
政府如何在法治轨道上推动“有效市场、有为政府”双向促进，是实现“中国式现代化”必须要面对的重要问题。“有效市场”意味着充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在市场正常运转时，政府只需扮演“守门员”的角色，避免对市场进行干预。当市场失灵时，政府通过反垄断、反不正当竞争执法等方式来保障“有效市场”的充分实现，规制破坏市场公平竞争秩序的一切行为。“有为政府”不仅仅蕴含政府在市场失灵时有所作为之意，也包含政府权力行使规范有度、防范政府失灵之意。政府对市场的干预应在谦抑性理念指引下进行，政府干预的强度应与市场失灵的程度相匹配，避免“泛干预主义”。
（二）共同富裕需要有为政府
党的二十大报告明确提出了“中国式现代化”的本质要求，包括“实现全体人民共同富裕”。共同富裕并非富裕的均等化或同等富裕，而是具有鲜明中国特色的“全面富裕”。这种“全面富裕”是面向全体人民的富裕，体现在经济、制度、文化等方方面面。例如，在经济法律制度层面，共同富裕体现在市场主体规则平等、再分配过程中的量能课税、协调发展过程中的区际利益补偿，等等。只有高度发达的市场经济才能推动实现共同富裕，中国特色社会主义市场经济在实现共同富裕过程中蕴藏着巨大能量。“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的社会主义基本经济制度意味着既可以“集中力量办大事”，又可以实现民营经济等“遍地开花”，充分释放市场活力。
共同富裕的实现，离不开有为政府，在通过资源配置促进共同富裕的过程中，需要更好地发挥政府的作用。从价值论的视角出发，共同富裕正是践行了实质公平观的结果。在现实经济活动中，各人的能力及财产等是存在差别的，在不平等的前提下要实现公平，只能是一种“结果公平”。实质公平观是以现实的不平等为基础来建立公平体系，政府通过一系列制度设计给予弱者“相对特权”，追求结果大体公平。当然，结果公平并非结果的均等化或同等化。共同富裕发展的重点是提高低收入群体的收入水平，使之能够进入中等收入群体之列，避免社会群体收入的两极分化，这与政府调节经济过程中追求的结果公平大致契合。回归至实践层面，政府依法干预经济的过程是促进经济的过程，最终也是实现共同富裕的过程。有效市场与有为政府对共同富裕是双向促进的。“人人为我，我为人人”，有效市场追求“利己与利他的一致性”。在共同富裕的进程中，发展经济好比“做蛋糕”，而对社会财富的分配好似“分蛋糕”，“做蛋糕”比“分蛋糕”更重要。实现共同富裕的重要前提就是“把蛋糕做大”，也即充分发展经济，这需要市场充分发挥作用，因而市场在共同富裕中起决定性作用，“共同富裕就是分好蛋糕”的误区应被摒弃。当然，“分好蛋糕”也是必要的，政府在社会财富分配中发挥着重要作用。当市场失灵时，社会财富的分配有悖公平正义，则需要有为政府发挥作用。但政府的干预应服从和服务于市场，保持政府干预的谦抑性。在市场规制法领域，反垄断法和反不正当竞争法都应该贯彻市场主体规则平等原则，即市场主体的法律地位平等、竞争机会均等、权利与义务关系对等。垄断和资本无序扩张是共同富裕的“拦路虎”，只有强化反垄断，才能实现“一鲸落，万物生”。在宏观调控法领域，欠缺法治化的宏观调控虽然可以在短期内凸显成效，但此种路径之下共同富裕是难以实现的，政府在进行宏观调控的过程中应具备法治思维，在实现共同富裕现阶段可选择的重点领域，例如税收调控法应全面严格贯彻量能课税原则，即所得多者多征、所得少者少征、无所得者不征，以“鞭打快牛”的方式实现个人再分配过程中的实质公平；计划调控法则要求政府需注重区际利益补偿与区域协调发展，如资源输出地和输入地之间的利益补偿，实现“先富带动后富”。又如通过建立或完善经济法激励机制来鼓励发达地区与欠发达地区进行产业结合，实现区域优势互补。
（三）高质量发展呼唤有为政府
发展是人类社会永恒的主题。发展是整个经济、社会体制的多维互动过程，除了经济层面的增长外，还包含消除贫困、减少不平等、社会结构的优化等多个方面，并与一国所处的发展阶段、文化传统和体制基础密切相关。“实现高质量发展”是“中国式现代化”的本质要求，具体要求“经济规模达到较高能级并将增速保持在合理区间”。党的二十大报告强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，为此，“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向”。党的二十大报告提出，“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”。2023年3月13日，习近平总书记在第十四届全国人民代表大会第一次会议上强调，“全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局”。党的十九大报告指出：“发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”这五大发展理念是有机联系的统一整体。创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件，开放是繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求。
实现高质量发展，需要政府在新发展理念的指引下审慎干预市场，重视经济法的理论和制度在“中国式现代化”经济体系建设中的回应作用。作为政府干预经济之法的经济法为经济高质量发展提供法治保障，经济法实施的过程也是贯彻落实发展理念的过程。从经济法发展脉络来看，发展理念在经济法体系中可谓根深蒂固，相关研究也是早已有之。在研究早期，有经济法学者主张经济法的发展理念是可持续发展、公平发展、快速发展，笔者也曾提出经济法的发展理念应定位为社会经济的整体发展、协调发展与可持续发展，其中，协调发展是经济法发展理念的核心，这与现如今提出的新发展理念内涵遥相呼应。因此，以发展理念为指引的经济法能够高度契合“中国式现代化”的高质量发展需求。建设“中国式现代化”经济体系，不只是以新发展理念为指导思想，更要将该理念贯穿应用于经济法制度建设之中。具体到实现高质量发展的经济法实践中，结合五大发展理念，政府应在以下几方面有所作为：首先，充分发挥政府在捍卫市场公平竞争的作用，促进市场经济参与者开展有效的市场创新，构建和完善全国统一大市场；其次，政府应在区域发展中起到统筹协调的作用，促进城、乡协调发展，东、中、西部协调发展，增强我国现代化经济体系建设的一体性，消弭区域发展不均衡；再次，政府应衡平好经济发展与环境保护之间的关系，以绿色发展为指引，促进人与自然和谐共生、实现社会经济发展和生态环境保护协同共进；再次，政府应推动国际化营商环境的进一步优化，以外商投资准入前国民待遇加负面清单制度为基础，进一步深化对外开放，提高我国现代化经济体系建设的内外联动性；最后，政府应当审慎实施规划发展、财政调控、税收调控等行为，促进发展成果在社会各阶层的公平分享，推动实现社会实质公平正义。
二、有为政府需要促进型经济法发挥作用
（一）促进型经济法的作用机理
经济法是经济促进之法，其存在和发展的重要目标是促进经济又好又快发展。与“促进”一词相对应的是“限禁”，顾名思义，前者侧重于对市场主体行为的倡导或助推，后者侧重于对市场主体行为的限制或禁止。促进型经济法发挥作用主要依赖于各种促进手段，这些促进手段能发挥作用则在于其契合了经济人的“成本—收益”理性。例如，财政补贴、税收优惠等促进手段或是以增加收益，或是以降低成本，来激励市场主体自我实施经济法律制度所倡导的行为的。又如，政府通过采取规范监管行为的多重手段，为经营者创造一个高效、稳定、可预期的营商环境，从而降低经营者的生产经营成本，亦是促进型经济法发挥作用的典型例证。
择其大荦，对促进型经济法作用机理的理解，可以从政府干预维度、成本收益维度、法律责任维度来审视。其一，谦抑干预，发挥市场主体能动性。促进型经济法倡导市场主体自我实施某种行为，通过多种经济手段、行政手段来激发市场主体的主观能动性。在这个过程中政府多是扮演着倡导者、激励者的角色，强监管者的角色作用在逐渐弱化，“大政府、小市场”的传统思路已被摒弃，“有为政府、有效市场”的现代化目标则是大势所趋。其二，降本增效，促进经济高质量发展。人们之所以选择法律或放弃法律，遵守法律或违反法律，根本原因不在于法律是否存在，换言之，法律自身根本不是人们遵守或违背的原因，人们行为的动力在于自身的利益，即成本收益的考量。因而，促进型经济法通过降低成本或增加收益的制度设计来引导、规范人的行为。例如简化办事流程来降低制度性交易成本，强化公共服务以构建稳定、高效、可预期的营商环境，等等。其三，优化责任，激励趋利避害的行为选择。在法律责任的制度设计上，以奖励为典型表现形式的经济法积极责任能够产生正向激励效果，助推行为人实施某种行为；以处罚为典型表现形式的经济法消极责任可以产生负向激励效果，使行为人避免实施某种行为。在法律责任的实施应用过程中，审慎包容的执法理念能够激发市场主体实施创新性行为，从而有利于充分释放市场活力。
（二）经济法的谦抑干预与精准干预促进有为政府
政府在干预经济的活动中有所作为，并不意味着政府权力不受约束，恰恰相反，权力的行使应尊重市场规律，注意权力行使的边界与强度。具言之，有为政府需要遵循经济法的谦抑干预和精准干预原则，规范地对市场进行谦抑干预和精准干预又会进一步促进政府有为。
谦抑干预原则是在经济法治建设层面正确处理政府与市场关系的有效工具。有为政府并不意味着政府无所不为，而是“有所为、有所不为”。但不论是“有所为”，还是“有所不为”，政府都应该遵循谦抑干预原则的指引。具体来说，谦抑干预原则对有为政府的影响主要表现在以下几方面。其一，当市场失灵状态未可知时，政府不宜急于干预，应先让市场的自发调节机制发挥作用。否则，在对市场失灵状态未准确认识的情况下，草率动用的政府干预手段带来的政府失灵问题，很可能远大于市场失灵的不良影响，甚至会不合理地延长市场失灵的持续时间，让本应靠经济周期自我克服的窘势期被动拉长。其二，当市场失灵确已发生时，政府对市场的干预应与市场失灵的范围、程度、表现等相匹配。这就意味着一方面政府对市场的干预不能超出市场失灵的范围，另一方面政府对市场失灵的干预应合乎比例原则，避免过度干预影响市场机制恢复作用。以上可以简单概括为：市场未失灵时政府不干预，市场失灵时依照市场规律干预，市场失灵状态未知时暂缓干预。在谦抑干预的指引下，有为政府和有效市场的双向促进将得到进一步的深化，这有利于推进构建以市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度为主要目标的现代经济体制，最终助力实现“中国式现代化”。
经济法的精准规制理念认为，规制的设计和开展应当克服市场信息的匮乏，实现对市场失灵问题的“精确打击”，而不能“葫芦僧判断葫芦案”。精准规制强调规制对象的精准、规制方法的精准、规制过程的精准。具体来说，在促进有为政府“有为”的过程中，经济法的精准规制理念要求政府干预从以下方面展开。其一，精准规制要求政府把握好整体和局部、点和面之间的关系，全面把握与精准定位到规制对象。当然，这需要充足的监管资源和优秀的监管能力。在追求精准规制的过程中，政府的规制能力将得到进一步的强化和优化，无形之中促进了有为政府。其二，规制过程的精准一方面意味着规制时间点的适当性，政府选择事前规制、事中规制或是事后规制需具体情况具体分析；另一方面也意味着当政府进行动态规制时应尽可能满足合理性要求，避免过度规制。其三，规制方法的精准意味着政府应当采取适当的规制方法以及规制强度。在当下数字经济时代，企业在市场竞争中实施的诸多行为具有高度的专业性、复杂性，意味着规制机构需要采取创新性尤其是技术性的规制方法。同时，面对新经济、新业态下的新问题，不应操之过急，政府规制强度与市场失灵程度应合乎比例性要求。
三、经济法促进有为政府的三维进路：以政府干预为例
作为经济促进之法的经济法，通过对“政府—市场”关系的法治调适，来推动“中国式现代化”进程。以政府干预市场的行为为例，经济法促进“中国式现代化”进程中的有为政府，需要着重处理好政府职能的“简化”“强化”与“优化”之间的关系。应当对政府在干预市场经济过程中的职能进行类型化，根据其具体法律性质和对市场主体影响效果的不同，与之匹配差异化的构建措施。“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”政府有为，绝非简单地解决政府“做什么”或“不做什么”的简易问题，而是根据实践中政府职能属性的具体差别，依照具体要求，在法治框架内分别针对不同的政府权力予以“简化”“强化”或“优化”，从而确保政府与市场关系的良性互动。但政府职能转变的过程并不是排斥政府干预的过程，而是呼吁通过正当、适度、谦抑、有效、法治化的政府干预激发市场活力，从而促进有为政府与有效市场的双向互动。
具体而言，所谓政府职能的“简化”，侧重于政府的谦抑干预，对可能妨碍市场发挥决定性作用的职权和措施予以节制、限缩，在“中国式现代化”的制度保障层面，这主要是指要简化办事程序、节制政府管制措施。所谓政府职能的“强化”，是指对于有助于“中国式现代化”发展的职权和措施，如对市场主体的权利保护、公共服务、基础设施建设等，要予以强化、夯实和完善，从而降低生产经营成本、提高经营收益；所谓政府职能的“优化”，是指对于一些涉及政府与市场关系的复杂职权和措施，要审慎、精准、符合比例原则地对政府职能予以设置，确保其以妥当的方式因应“中国式现代化”的法治需求。
（一）简化办事程序，节制政府管制措施
一般而言，在整体市场交易活动中，各类微观市场主体是否能持续性地具有活力，这主要取决于市场是否足够开放、包容、公平竞争和鼓励创新，换言之，市场决定性作用的发挥是微观市场主体有活力的基础保障。而在依循和保障市场决定性作用的前提下，政府适度、恰当的监管措施有助于消弭市场失灵现象，更好地辅助市场机制发挥作用。在“中国式现代化”进程中，政府主要通过两种形式对微观市场主体实施必要的监管。第一类是准入监管，即对各类市场主体进入市场从事相关活动进行允许、限制或禁止。它是商品经济发展到一定阶段的结果，是为了维护市场秩序、防范经济风险以及保护社会公共利益所设置的事前监管。市场准入监管决定着市场开放的程度，影响着市场主体的活力与创造力。一方面，适度宽松的市场准入监管符合市场经济发展的需要，对市场主体的监管重心应逐渐从事前监管向事中事后监管转变；另一方面，必要的准入监管能防备不适格的微观市场主体进入相关市场，从而有助于消弭市场失灵、维护市场秩序。第二类是过程监管，即在市场主体进入相关市场、从事相关商品或服务生产经营活动后，必要的政府管制措施有助于在微观市场主体整体运营过程中施加持续性的监管，进而威慑和防范市场失灵，维护社会经济运行过程中的公共利益。
结合中国当前现状来看，上述两类监管措施在法治化轨道上持续发展，并取得了一系列成就，市场经济运行秩序得以持续保障。但是，不得否认的是，由于我国的政府职能转变尚未完成，在落实上述两类监管措施的过程中，仍然未能完全处理好“有所为”与“有所不为”之间的关系。一方面，准入监管措施中不必要的繁琐办事程序依然存在，这提高了微观市场主体进入相关市场的成本；另一方面，过程监管措施中也依然存在政府过度干预、扰乱市场作用，甚至存在通过政府管制实施地方保护、排除和限制竞争的现象，这些现象不符合加快建设全国统一大市场中“有效市场、有为政府”的工作原则，亟待改革。
故而，有必要进一步节制和简化政府对微观市场主体实施的准入监管与过程监管措施，在保障政府有效治理市场失灵的前提下，持续降低市场主体进入和维持市场经营活动的成本。这是保持微观市场主体活力的必要前提。
首先，从准入监管改革的角度而言，应当通过持续深化商事制度改革的形式，简化办事程序，为市场主体参与竞争塑造便利条件，要“推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来”。具体来说，一是要放宽市场准入，进一步优化负面清单管理制度，提高市场准入负面清单的合理性、统一性，降低市场进入门槛，使更多的企业参与到市场的竞争中来；二是要精简办事流程，减少市场主体开办企业的前置条件，整合各类事项、推行“一站式”办理，并尽可能减少办理时间，降低市场主体的办事负担；三是要加强办事程序的公开透明，降低市场主体的合规成本，提高营商环境政策的可预期性。
其次，从过程监管改革的角度而言，应当通过实施公平竞争审查制度的形式，节制政府管制措施，防止政策措施排除、限制竞争。根据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》和国家市场监督管理总局等五部门《公平竞争审查制度实施细则》的基本要求，任何行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定关涉市场主体经济活动的政策性文件以及具体政策措施时，应当进行公平竞争审查。新修订的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称：《反垄断法》）将公平竞争审查制度纳入其中，该法第5条明确规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。此举提高了公平竞争审查制度的法律位阶，消解了公平竞争审查制度实施过程中可能面临的阻力，但相应的配套制度依旧有待拓补与完善。在此背景下，应进一步落实公平竞争审查制度联席会议机制，突出市场监管部门在公平竞争审查制度实施过程中的引导和监督作用，并引入高等学校、研究机构、行业协会等社会主体，建立和完善独立第三方审查机制，强化公平竞争审查制度的实施效果，防止任何涉及市场主体经济活动的政策措施产生排除、限制竞争效果，促进政府职能的有效转变，节制政府管制对市场机制的不当干扰。
（二）强化公共服务，夯实市场主体保护
在推进“中国式现代化”的过程中，法治政府需要“有所为、有所不为”，方能对市场活动产生降本增效的正面效应。除了应当减少或杜绝政府对市场的不正当干预之外，对于政府在提供公共物品、保护市场主体人身与财产权益、捍卫市场主体经营自主等方面的正当职能，显然应当予以强化和夯实。然而在现代化推进过程中，不可避免地伴随着城乡和区域发展不平衡、不充分的问题，相应地，城乡和区域公共服务供给也存在着不平衡、难以满足人们日益增长的需求等问题，如何促进基本公共服务的均衡化、提高基本公共服务的供给质量，是今后相当一段时间内面临的难题。公共服务的供给主体日趋多元，政府、市场、社会非营利组织都可以成为公共服务供给者。政府是市场规则的制定者，也是市场公平的维护者，既能够为社会公众提供优质的公共服务，也能组织多方主体共同参与到社会服务的供给中。在公共服务领域中应进一步强化政府的作用，这与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。市场机制并非万能，有其局限性。在我们努力追求符合社会主义要求的资源配置帕累托最优的前提下，仍然存在资源配置使用效率偏弱的情况。在提供私人物品的领域，市场有效竞争能够显著促进资源的优化配置，此时，市场主体逐利的过程本身即是实现社会公共利益的过程，但是，对于具有特殊性的社会公共物品，如稳定的公共治安、健全的基础设施、有效的纠纷解决机制等，市场竞争则难以解决全部问题，此时极有必要通过优化政府干预的形式予以添补和完善。“中国式现代化”经济体系建设需要切实有效的公共服务供给，这需要经济法在社会秩序、市场环境、基础设施、纠纷解决等多方面共同发力。基于“中国式现代化”经济体系建设的实践需要，如下几类公共服务形式尤其需要予以强化和夯实。
一是社会秩序。要不断健全公共治安和法治环境，捍卫各类市场主体尤其是民营企业的财产安全、投资安全，以法治实践切实消弭民营企业“退场论”。要善于、勤于发挥国有企业、群众性自治组织和其他非政府公共机构在提供社会公共物品、维护公共秩序方面的作用。应当积极总结我国在应急保供、医疗支援、复工复产、稳定产业链供应链等方面的经验和教训，进一步提高社会稳定性和秩序性。
二是市场环境。要健全和维持全国统一大市场，杜绝各种形式的地方保护主义，预防和制止政府对市场的不当干预，捍卫市场主体的经营自主权与各类市场要素资源在全国范围内的自由流动，促进市场有效竞争。充分的市场竞争将会有助于提高公共服务供给的质量。为此，需要“充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点”。
三是基础设施。要积极推行现代市场经济条件下各类新基础设施的建设和完善，为交通、物流、能源、互联网等基础设施的系统化升级，构建制度保障与政策优待体系。尤其要注意数字经济作为基础设施在当下“中国式现代化”经济体系建设中的作用。数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性的特点，既能够使传统经济焕发出新的生命力，促进“产业数字化”的实现，又能够成为新经济增长的不竭动力，使其朝着“数字产业化”方向发展，是推动实现“中国式现代化”经济体系建设目标的重要引擎。数字化与基础设施的结合能够打破传统意义上区域间基础设施服务壁垒，缩小城乡间、区域间基础设施服务差距。与此同时，数字法治也为数字经济发展提供坚实的制度保障与可持续的发展动力，数字经济又好又快的高质量发展离不开现代化经济体系法治建设。一方面，政府要引导各类数字经济平台企业规范发展，通过促进平台企业间的互联互通，构建和完善互联网基础设施；另一方面，政府自身是基础设施的主要提供者，也应注重数字政府、数字社会之建设，通过数字治理完善公共服务能力。
四是纠纷解决。程序正义对于实体裁判结果具有塑造作用。要通过健全司法程序和其他非诉讼性纠纷解决程序的形式，构建和完善多元商事纠纷解决机制，为各类市场主体提供纠纷解决的便捷途径和渠道，促进其“接近正义”。一方面，要培育多元化的社会自治组织和其他社会中间层组织，发挥其在促进纠纷解决方面动能，高效、多元、精准地促成市场主体间的有效定分止争。另一方面，在人工智能技术、司法大数据的加持下，探索智慧司法之路，提升智慧司法审判的公正性、精准度以及便捷度，为市场主体提供更加便利高效的司法服务。
（三）优化监管执法，维护公平市场秩序
监管执法是经济法法律得以有效实施的重要方式，通过实施精准、透明、适度、有效的市场监管执法，可以推动有为政府的形塑，切实维护市场秩序，为市场主体提供一个稳固的市场环境与体制条件，进而为“中国式现代化”的稳步发展保驾护航。市场监管执法的改进不是单纯的“简化”或“强化”的问题，而是需要以尊重市场规律的包容审慎方式优化处置，既不能片面强调柔性执法，以至于难以威慑违背商业道德与经济法治的违法行为，又不能“一刀切”式地刚性管制，损害市场竞争应有的韧性和活力。只有如此，方能确保在“中国式现代化”进程中，确保“增强微观市场主体活力”这一重点目标的实现。
近年来，我国市场监管执法体制改革有两大重要动向。一是着力推进统一市场监管体制改革，这其中的重要标志是2018年成立了统一的国家市场监管总局，将原工商总局、质检总局、食药监总局三大机构分散的市场监管职责予以合并，实现了将政府对生产领域的质量监管、流通领域的工商监管、生产和流通领域的食品与药品监管、价格监管、知识产权监管、反垄断监管等六大市场监管职能归一，统一监管、综合执法。在此次国务院机构改革后，我国各地方市场监督管理体制也相应进行了配套改革，统一市场监管体制发展日渐成熟。二是逐渐强化反垄断执法在整体市场监管体制中的重要性。“这些年来，资本无序扩张问题比较突出，一些平台经济、数字经济野蛮生长、缺乏监管，带来了很多问题。”因此，必须进一步完善相关法律制度，特别是市场监管执法要突出完成“强化反垄断与防止资本无序扩张”的命题，通过维护市场公平竞争秩序，优化创新创业环境，遏制垄断势力通过资本在不同相关市场间肆意传导和恶性扩张。基于对这一问题的重视，2021年11月18日，我国正式成立国家反垄断局，与国家市场监管总局合署办公。未来，我国市场监管执法体制有必要进一步发挥国家市场监管总局、国家反垄断局的职责和功能，强化维护公平市场秩序。
在现代市场经济背景下，公平市场秩序的维护通常仰赖三个层次的监管执法活动。第一层次是实施具有“经济宪法”之称的竞争法的活动，即通过实施《反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》，规制市场主体之间的竞争法律关系，打击各类限制竞争和不正当竞争行为，维护市场公平竞争秩序。2022年8月1日，我国新修订的《反垄断法》开始施行，该法新增“提高监管能力和监管体系现代化水平，加强反垄断执法司法”，明确提出“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作”，竞争执法的基本制度与规则体系得到了进一步的完善。第二层次是实施消费者保护执法的活动，即通过实施《中华人民共和国消费者权益保护法》，规制市场主体与消费者之间的消费法律关系，维护消费者的合法权益。当前，伴随着社会经济的深度发展，消费者保护日渐面临着诸多新问题、新挑战，有待市场监管执法的跟进与回应。第三层次是对各类市场要素和特殊领域所实施的特别监管执法活动，如实施《中华人民共和国价格法》所开展的价格监管执法活动、实施《中华人民共和国广告法》所开展的广告监管执法活动，等等，它们都是维护市场公平竞争秩序不可或缺的重要组成部分。上述三个层次的有机组织、协调和实施，即是经济法体系中所谓“市场规制法”这一子部门法的重要内容和任务。故而，在新时代，经济法领域中的市场规制法理应在优化监管执法、维护公平市场秩序问题上深度作为。
在新时代背景下，优化市场监管执法、维护公平市场秩序需要同时调动起上述市场规制法三个层次的监管执法活动，并且应当着重处理好三个层次执法活动的关系问题：一方面，应当明确第一层次的竞争执法相较后两个层次执法活动而言的基础性地位，将反垄断执法和反不正当竞争执法作为各类市场监管执法活动的基础条件和出发点，将维持市场公平竞争秩序作为市场监管执法的核心问题，进一步重点突出“强化反垄断与防止资本无序扩张”的重要性。另一方面，三个层次执法活动之间应当予以相互配合和调节，在不断完善、发展统一市场监督管理体制的基础上，应注重不同层次监管执法活动的配套完善与组合优化，不同监管机构应当注重彼此间的监管职权协调与配合，防止出现监管执法交叉或真空。
（四）典型映射：营商环境优化中政府有为的图景
法治化营商环境是政府有为在经济领域的典型映射，营商环境的优化以政府职能的“简化”“强化”“优化”为重要前提。营商环境状况如何，将直接决定企业等市场主体参与市场竞争和经济发展的潜力、动力、活力、创造力和竞争力，也是一国法治建设状况、政府职能转变程度、经济开放力度是否与市场经济发展需求相匹配的重要衡量标准。通过评估营商环境的现状与实效，一方面可以直接对我国现代化经济体系建设状况做出研判，另一方面，也可以在动态发展过程中把脉我国现代化经济体系建设未来的发展前景。
2020年1月1日起，国务院《优化营商环境条例》正式实施，这是营商环境建设的里程碑事件。该条例为法治化营商环境建设提供了方向指引和具体要求。所谓营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境本质上是以各类微观市场主体为载体，系统地评判一个经济体在市场主体保护、市场环境维系、政务服务水平、纠纷解决秩序等各方面的条件、能力、水平的一揽子指标，故而，营商环境的构建和优化能集中体现“中国式现代化”进程中政府有为的程度。
建设法治化营商环境的过程，是在法治轨道中协调政府和市场关系的过程，是在坚持市场决定性原则的基础上，深刻转变政府职能的过程。优秀的营商环境不可能催生于计划经济或高度管制的经济之中，而是必须建立在以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心的体制背景之下。为加快建设法治化营商环境，必须最大限度减少政府对市场资源的直接配置，避免政府对市场的过度干预，规范对市场经济活动的事中事后监管，以法治约束政府权力，同时提高为市场提供公共服务的水平，更大程度地激发市场活力。
建设法治化营商环境的过程，也是贯彻落实经济法的市场主体平等规则，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好竞争环境的过程。2023年3月13日，李强总理在十四届全国人大一次会议中强调，要“大力营造市场化、法治化、国际化营商环境，平等对待各类所有制企业，依法保护企业产权和企业家权益，促进各类经营主体公平竞争，支持民营企业发展壮大”。从应然状态上来看，平等应当作为营商环境的基本“底色”，同时，市场主体平等是市场经济法治的应有之义，平等保护各类市场主体是有为政府的必然要求。不同类型的市场主体在参与市场竞争时，如果面临的是一个不平等的法制规则体系，相较其他企业形态存在一些不公平的竞争劣势，则其经营动力和活力将大打折扣。因此，优化营商环境必须坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护，这可以高度凝练概括为市场主体平等规则。相应地，政府对经济的干预不得违背和破坏市场公平竞争，不让任何一类市场主体处于不正当的竞争优势或劣势。政府在对市场进行干预时除非是基于维护国家安全、社会公共利益、治理市场失灵等正当性的理由，政府不应干扰和扭曲市场机制的正常作用；在通过各项工具干预市场机制的具体运行过程中，应确保不因企业形态的不同而让任何一类市场主体取得竞争优势或处于劣势，各类市场参与者才能真正处于一个彼此平等的良性竞争关系中，令市场优胜劣汰的机制正常发挥作用。
在我国，市场主体平等规则的落实主要体现于如何处理好公有制经济与非公有制经济之间的关系。党的二十大政治报告强调：“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”在“中国式现代化”经济体系建设过程中，公有制经济和非公有制经济“两手都要抓”，既要坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，又要鼓励发展非公有制经济，丰富市场主体类型，释放非公有制经济的巨大潜力。公有制经济的巩固和发展，并不妨碍非公有制经济发挥其应有作用。公有制经济、非公有制经济应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。公有制经济、非公有制经济都共同致力于“中国式现代化”本质要求的实现。例如，就“实现全体人民共同富裕”这一要求而言，坚持“公有制为主体”，“共同富裕”之“共同”才能实现，这是依靠“收入分配最终两极分化”的私有制所无法实现的；保障“多种所有制经济共同发展”，“共同富裕”之“富裕”才会加速实现，非公有制经济在创造社会财富、贡献国家税收、吸纳就业人员等方面的作用不容小觑。公有制经济和非公有制经济在促进“中国式现代化”经济体系建设中都发挥着重要的、不可替代的作用，因此，必须平等保护公有制经济和非公有制经济。在产权保护上，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度；在市场监管上，对公有制经济和非公有制经济一视同仁，平等适用法律法规，消除地方保护和隐形壁垒，推进市场公平竞争。
除了公有制经济与非公有制经济之间的平等关系外，在我国，市场主体平等规则还体现于对如下几对市场主体之间关系的处理：一是在涉外关系上，要平等对待内资企业与外资企业，强化落实《中华人民共和国外商投资法》中的负面清单制度，减少对外资的监管限制，进一步扩大对外开放；二是在横向的行政区域关系上，要平等对待本地企业与外地企业，地方政府不得实施地方保护主义等行政性垄断行为，发挥自身的作用，保证公平竞争秩序，维护和保障市场要素自由流动的全国统一大市场，才能稳步推进要素市场化；三是在纵向的产业组织关系上，要平等对待初创、中小型企业与成熟、大型企业，政府的产业政策应注重惠及不同经营规模和发展阶段的企业，避免企业仅因规模较小或处于初创阶段而遭受产业政策的歧视性差别待遇。
四、结语
习近平总书记指出：“法治兴则民族兴，法治强则国家强。”当前，我国面临着加快建设国际国内“双循环”新发展格局的迫切需求。在此背景下，只有坚持政府依法行使权力，“中国式现代化”才能得到长期、稳定、可预期的制度保障，即“中国式现代化”需要法治政府有所作为。故此，在“市场经济是法治经济已成为社会共识”的前提下，必须重视法治，特别是“政府干预经济之法”的经济法在“中国式现代化”进程中的应有功能。经济法是经济促进之法，其核心功能是协调政府与市场的关系，其通过谦抑干预、降本增效、优化责任等方式来影响市场主体的行为选择，且在这个过程中促进了政府有为。为了能真正全面地促进有为政府“有为”，必须明确政府干预市场的边界与尺度，将政府职能的“简化”“强化”与“优化”协同起来，从而在真正意义上实现政府与市场关系的良性互动。具体而言，一是要简化办事程序，节制政府管制措施；二是要强化公共服务，夯实市场主体保护；三是要优化监管执法，维护公平市场秩序。法治化营商环境是经济法促进有为政府的典型映射，其形塑与优化须在把握市场决定性作用的前提下，更好地发挥政府的作用，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等，推动公有制经济与非公有制经济，内资企业与外资企业，本地企业与外地企业，初创、中小型企业与成熟、大型企业的平等协调和健康有序发展。
作者：刘大洪（中南财经政法大学法学院教授、博士生导师）
来源：《政治与法律》2023年第8期“深入学习贯彻党的二十大精神”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
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