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“三无”机构——军机处，缘何成为史上最高效也最独断的“神秘部门”

史家余焉 史家余焉
2024-09-16

在紫禁城乾清门外有一排逼仄低矮的小平房，乍看上去平淡无奇，甚是不起眼，不仅没办法和太和殿、中和殿、保和殿这样的中轴建筑相提并论，甚至连东六宫西六宫等偏副殿也比它来得气派。远远看去，就像是太监宫女的住处。

然而，倘若时间倒流二百年，在此地出没的，不是股肱大臣，就是青年才俊，几乎聚集了清廷所有的才智之士。
这里就是军机处，大清王朝这个巨人的中枢神经。

军机处脱胎于内阁，而又与内阁并不相同。明成祖朱棣登上皇位以后，由于朝政日多，事务繁杂，单靠自己一个人已经处理不来。因此设立内阁，选拔才学兼优的大臣任内阁大学士，辅佐皇帝处理公务，其主要职责是先行审阅文武百官的奏疏，并酌情处理，再转呈给皇帝批红。

朱棣设立这一制度的用意，起初是减轻皇帝的负担，提高行政效率。但年深日久，弊病逐渐呈现出来。
明代中期以后，皇帝怠政的情况逐渐增加，越来越多的事情都直接交由内阁处理，内阁的权力日趋增大，有时候内阁大学士拟定的处理意见，几乎已经成为最后的拍板决定，皇帝也只是过目表示同意，行使形式上的决定权而已。内阁已经成了主要的行政机构。

清承明制，最初也设立内阁制度。但清朝皇帝很快就意识到了内阁权力过于膨胀，对皇权是一个存在潜在威胁。因此康熙在南书房，选拔王公勋贵，满汉重臣入内办公，与皇帝共同参与政事。

康熙末年以来，青海新疆等地蒙古诸部时有叛乱，因此清廷在西北地区部署重兵，军务也就成为雍正继位以后头一等的大事。

由于前线敌情瞬息万变，北京与前线又路途遥远，按照惯例处理军务，不仅效率低下、指挥不灵，甚至可能泄露军机。
因此，雍正七年(1729年)，雍正帝在乾清门右侧的一排小房子处设立了军机房，从大臣中选择谨慎低调者入值，专门处理紧急军务。

到雍正十年(1732年)，又改成“办理军机处”。到乾隆年间又省去“办理”俩字，单称军机处。

这军机处麻雀虽小，但位置却极其重要，就安排在内宫的外墙边，与皇帝的寝宫——养心殿只有一墙之隔。
因此有什么军国大事皇帝可以在第一时间得知，从而着手处理。

军机处的职官大约可以分为两种：军机大臣和军机章京，前者俗称“大军机”，后者俗称“小军机”。前者从内阁大学士、各部尚书和侍郎中选拔，也有从军机章京中升任的。
军机处不仅没有预算、没有编制，甚至没有定员，妥妥的“三无”机构。军机大臣最初时仅有三人，后来政事日繁，军机大臣也逐渐增多，到清末竟然一度达到十一人之多；军机章京最初也是如此，直到嘉庆年间，才确定为满汉章京各十六人。

需要着重提出的是，入军机处当值，只是一个差使，而不是一个实缺，也就是说，进入军机处工作的大臣并不丢掉其原有的职位，而称为“军机处行走”或“军机大臣上行走”；而军机章京则称为“军机司员上行走”或“军机章京上行走”。
所谓的“行走”，指的是临时办事的意思。

先说军机大臣。通常来说，军机大臣每日清晨五六点就要入宫，首先将各地官员发来的奏折送到皇帝处，由皇帝决定奏折中的事情应当如何办理，皇帝一面说，军机大臣一面将其拟成谕旨，交给皇帝过目，之后皇帝若有觉得需要修改之处，再以朱批改定。最后将谕旨下发给相关衙门处理。这之后，军机大臣还要回到自己本来的衙门中处理公务。

军机章京是军机大臣的助手。有的时候，军机大臣根据皇帝意见草拟的谕旨并不亲自动手，而是交由军机章京处理，之后再由军机大臣略作修改，交由皇帝最终决定。军机处所处理的奏折，按例也要由军机章京抄录副本归档，三年编修一次；此外，军机章京还要负责军机处的值班记录，称为“随手档”，方略馆纂修方略时，军机章京也要帮忙处理。

和内阁相比，军机处的办事效率要远胜于前。之前，无论是皇帝有诏书发布，还是文武百官向皇帝汇报公务，文书都要辗转腾挪，经过若干机构之手，才能到达当事人手中，效率很低。

而军机处一改积习，军机大臣与军机章京直接获取奏折，并在皇帝的指示下直接办理；皇帝一有事情，军机处官员立刻奉召入宫，办理公务，而且不许隔夜完成。
皇帝拟好的谕旨，军机大臣要立刻直接交由兵部通过四百里或六百里的驿站加急送至执行人之手。这样一来，中央与地方之间少了许多不必要的环节，皇帝对基层的指挥也如臂使指，办事效率的提高有目共睹。

军机处的成立，使内阁变成了办理日常例行事务的机构，而失去了处理机要军国大政的权利。而军机处则成为实质上的最高行政机构。

如果说，明代内阁对皇权还能实行一定程度上的约束；那么雍正建立的军机处，则使得他以后的皇帝拥有了空前的权力，封建君主专制达到了顶峰。

尽管如此，军机处却非国家正式机构，类似于今天的领导小组、办公室之类。它的办事地点不称为衙门而称为“值房”，前文也提到，它的值班人员也是以原有官职兼任军机处的工作。这种形式和实质上的断裂，削弱了官僚阶层的权力，而使得皇权空前加强。
这样一来，像六部这样原来的正式国家机构就失去了自主办公的权力，由于皇帝的上谕由军机处直接下传，不经六部，所以六部已经没有权力直接向下发布命令，就失去了其原本作为管理机关的职能，而成为单纯执行皇帝意旨的机构，只有皇帝能够乾纲独断。


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