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深化司法综合配套改革：依法办案者不受追究、违法办案者必被问责
这里是由最高人民法院新闻局主办的全媒体直播访谈活动现场，本次访谈的主题是“深化司法责任制综合配套改革”。现在，我们在最高人民法院的全媒体新闻发布厅进行直播。今天，非常有幸邀请到最高人民法院司改办刘峥副主任，与大家一起聊聊司法责任制综合配套改革，看看人民法院的司法改革做了哪些工作，取得了哪些成效，还有哪些新的改革任务。
前天下午，周强院长在《最高人民法院工作报告》中回顾了去年司法改革工作取得的成效，其中专门提到了深化司法责任制综合配套改革。我想，大家一定对“配套”什么、如何“配套”比较感兴趣，能不能请刘主任先从“综合配套”说起，介绍一下相关改革的主要内容？
从字面上看，“综合配套”就是与前期的改革彼此呼应、紧密相连，同时又是此前改革的细化完善和全面升级，不是就事论事，更不是零打碎敲的，而是要把重点落到“系统集成、协同高效”上来，体现了“一张蓝图绘到底”的精神。中央这次部署的“综合配套改革”的任务举措非常丰富，我想给大家归纳为“权、责、利、效”四个方面来进行汇报。
第一，“权”，就是完善审判权力运行体系。司法责任制改革的核心，是要处理好放权与监督的关系。前期的改革，我们就非常关注这个问题，各级法院也探索积累了很多有益的经验。习近平总书记指出，“公权力姓公，也必须为公，只要公权力存在，就必须有制约和监督”。在中央的这次综合配套改革意见中再次强调了“优化司法职权配套”“健全内部监督管理机制”。我认为，这样规定其实是进一步揭示了司法责任制的核心要义和基本要求，就是要求“该放的要放，该管的要管”，这里的“管”不是要回到过去“层层审批”的办案模式，而是要形成“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的审判权力运行机制。下一步，我们还要从制度机制层面入手，着力解决法官不敢担责、不当履职；院庭长不愿管、不会管等问题。
这其中的关键一招，就是要完善审判人员权责清单，明确院长、庭长、合议庭、独任法官等组织和人员的权力和责任。一方面，严格落实独任法官或合议庭办案责任制，充分发挥法官在办案工作中的主导性作用，细化明确各类人员职责权限，优化分工协作，确保审判权规范有序运行；另一方面，明确院庭长审判监督管理职责权限，厘清依法监督管理与不当干预过问案件的界限，强调了院庭长的监管行为也要受到制约，确保监督有据、监督有力、监督有效。除此以外，我们还要充分发挥专业法官会议、审委会的功能作用，提高监督管理的规范化、信息化水平，完善全院、全员、全过程的实时动态监督管理模式，实现全程留痕、实时查询、有效追溯。
第二，“责”，就是完善司法责任追究制度。按照权责相一致的原则，有多大权力就要担负起多大的责任。这里必须明确，责任制不等于问责制，更不能搞有责推定，不能因为实行责任制，就让法官办案无所适从、畏手畏脚，坚持“发挥法官在办案工作中的主导性作用”这一点不能变，相信绝大多数法官能够做到“司法为民，公正司法”，但“信任不能替代监督”，对于违法审判行为、监督失职行为必须问责，做到“有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责”。
下一步，推进综合配套改革，就是落实《法官法》有关规定，坚持严肃追责与依法保护有机统一，严格区分办案瑕疵责任与违法办案责任，确保依法办案者不受追究、违法办案者必被问责。
这里所说的违法办案行为，《法官法》规定是指“法官故意违反法律法规、重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的行为”。由于法官职业的特殊性和审判工作的复杂性，在违法审判责任追究程序上，需要发挥法官惩戒委员会的专业把关作用，通过公平、公正、公开的程序，提高责任追究的公信力、透明度，保障涉事法官的合法权益。我们将设立最高法院法官惩戒委员会，推动在省一级设立的法官惩戒委员会有序运行、充分履职。同时，我们还将细化完善惩戒工作制度建设，研究制定法官惩戒办法，理顺法官惩戒与纪检监察调查的工作衔接机制，形成一套科学完备、符合规律的问责制度体系。
第三，“利”，就是完善司法职业保障制度。党的十八大以来，中央将司法职业保障制度改革作为“四项基础性重大改革”来推动，做了大量工作，取得了明显成效。修订后的《法官法》单独一章规定了法官职业保障问题，就是要解决一线法官职级低、待遇差、职业尊荣感不强等问题，以法律形式固定了前期改革的成果。
下一步，我们将聚焦广大法院干警呼吁最强烈、需求最迫切相关问题下功夫，一是按照规定落实按期晋升制度，推动择优选升常态化，坚持向一线和基层倾斜；二是落实法官工资正常调整机制，科学分配绩效考核奖金，真正拉开档次、体现差别；三是做好法官基本养老保险待遇衔接工作，落实法官按照法律法规和相关政策享受的住房、医疗、车补、差旅等配套待遇；四是进一步健全司法人员履行法定职责保护机制、受到侵害救济保障机制和不实举报澄清机制；五是研究完善法官特别补助金和特别慰问金政策；六是进一步规范督察检查考核工作，清理取消不合理、不必要的考评指标，真正做到为基层减负、为干警减压。
第四，“效”，就是完善司法质效保障制度。审判质效是司法责任制的评价标准和重要落脚点。司法责任制不管怎么改，最终都是要体现在如何有效提升审判工作的质量和效率，体现在是否让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。
下一步，我们要推进以下几项工作：一是健全绩效考核制度。在全国法院范围尽快推动建立针对性强、导向明确、级差合理、简便易行的绩效考核办法，加强智能化运用，确保考核结果客观、准确、可追溯，并作为各类人员晋职晋级的重要依据，充分发挥考评工作的导向性作用。二是进一步优化内部组织架构。进一步理顺审委会、审判机构、专业法官会议、合议庭、审判团队之间的关系，推动管理扁平化、服务高效化、监督便利化，设置多层次、多类型的专业法官会议，总结归纳重点问题，研究提出参考意见，充分发挥专业法官会议的过滤功能作用，突出审委会总结办案经验、研究法律适用、统一裁判尺度等宏观指导功能，推动审委会主要讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。三是完善统一法律适用机制。除了充分发挥上述审判组织的功能作用以外，我们还要进一步完善最高法院指导性案例的报送、筛选、发布、评估和应用机制，规范建立高级法院审判指导文件和参考性案例的发布程序和备案机制；完善关联案件和类案强制检索报告工作机制，对存在法律适用争议或者与生效裁判相冲突的案件，提请专业法官会议讨论时，应当提交关联案件和类案检索报告；完善上级法院对下级法院业务指导的内容、形式和方法，逐步统一裁判尺度和标准，防止“类案不同判”。四是加强审判标准化建设，严格规范立案、审判、执行等各个环节的操作流程和行为标准，形成清晰明确的履职指引，同步升级完善办案平台，从机制、技术等层面，全流程、各环节规范办案活动，确保司法行为合法、有序、高效。
总之，司法责任制综合配套改革是“权责利效”四个方面有机统一的制度体系，需要整体推进、一体落实，打好改革的“组合拳”。根据中央改革部署要求，目前，最高法院正在研究制定综合配套改革的实施意见，为各级法院进一步深化司法责任制综合配套改革提供政策性依据，同时，积极会同中央相关职能部门共同推进落实中央部署的配套政策。
下一步，针对改革执行中的走样变形、打折扣、搞变通等形式主义问题，我们将适时开展专项督察。同时，地方法院还要履行改革的主体责任，针对政策明确、自身可为的改革举措，克服“等、靠、要”思想，积极争取党委、政府和社会各界的关心支持，加强统筹谋划、勇于实践探索、注重协同推进，每一位法院干警都争做改革的促进派和实干家，确保各项具体改革举措落实落地。
首先，新型审判权力运行机制有效建立。全国法院普遍建立了“谁审理、谁裁判、谁负责”的新型办案机制，基本取消了案件层层请示、逐级审批。据初步统计，全国法院直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达到98%以上，提交审委会讨论的案件数量也大幅下降；按照最高法院的要求，绝大多数法院建立了院长、庭长和审判人员的权责清单制度，明确院庭长和审判人员行使审判权力的职责和边界。
院庭长的监管方式发生根本性的转变：过去，院庭长根据自身的审判经验，可以直接对法官办理的案件结果作出调整；改革之后，院庭长不能直接改变合议庭或者独任法官的决定，而是要依托专业法官会议、审委会等制度平台解决。在审判组织内，实行一人一票，平等行权，不以行政级别高低来决定案件的办理结果。针对分歧较大的疑难案件，还需要实行类案强制检索有效过滤、专业法官会议研究咨询、审委会讨论决定，通过这一系列程序性的安排，确保案件质量和法律适用统一。上述的办案全过程，通过信息化手段做到可留痕、可回溯、可问责，这样既可以监督法官依法办案，又可以对院庭长规范监管形成制约。
第二，人员分类管理制度改革基本到位。推行法院人员分类管理制度改革，就是要将优秀的法律人才吸引、选任到审判岗位上，让法官集中精力处理案件审理的核心事务，法官、审判辅助人员和司法行政人员各归其位、各尽其责、相互协作。法官员额制改革就是要通过一定程序和条件遴选出一定比例的法官，但法官入额并不是进了“保险箱”，还要建立“有进有出”的人事管理机制。员额法官集中选任完成以后，以省级为单位，根据法院案件数量、辖区法院经济社会发展状况、人口数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、辅助人员配置等因素，推进员额法官的省级统筹、动态调控机制，向基层法院和人案矛盾突出的地区倾斜，同时要求“入额必办案”。
近年来，最高法院先后推出员额法官交流、退出机制的相关规范性文件，建立常态化选任机制，实现了员额的“优胜劣汰，有进有出，有缺即补”。此外，我们还进一步完善了审判辅助人员的选任、培养、使用、监督机制，推进法官助理、书记员职务序列改革，建立聘用制书记员管理制度，实现了85%以上法院人员向办案一线集中，使法院人力资源得到优化配置。除此以外，我们还完善了外部“借力”机制，推动将卷宗扫描、文书上网等辅助性事务通过购买社会服务等方式完成，充分实现“人员分类、事务分工、保障有力”，极大地提高了诉讼效率。
第三，司法职业保障制度日臻完善。根据权责利效相统一的原则，法官作为定分止争的裁判者，必须通过司法责任制对其审判权力予以约束，也必须受到当事人和社会公众的尊重和信赖，适当提高其政治、经济待遇，完善其职业和生活保障，能够让法官立场更中立、精力更集中、裁决更公正。要建立法官单独职务序列制度，员额法官按照单独职务序列进行管理，法官等级与行政职级脱钩，建立按期晋升、择优选升和特别选升相结合的晋升机制。
这项改革对法官晋升作了政策性倾斜，简单说就是法官只要认真履职，即使不担任领导职务，不遴选至上级法院，也可以按照任职年限逐级晋升到较高等级；择优选升的法官等级比例与以往相比有较大的幅度提高，对于特别优秀或者工作特殊需要的，还设置了特别选升，可以破格晋升，同时，还建立了与单独职务序列相配套的工资福利制度，从制度上激发了审判人员的积极性和尊荣感。此外，最高法院严格落实中办、国办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，制定实施办法。各级法院普遍设立法官权益保障委员会，完善法官依法履职的“制度后盾”，确保广大法官“以大公无私之心，行正大光明之事”。
总体来看，“温差”“落差”不是普遍现象。中央之所以说要求“全面”落实司法责任制，就意味着这样的改革举措不分法院层级、不分地理区域、不分审判领域，都要一体推进、一体落实，不能打折扣，更不能搞变通。据了解，在深化司法责任制综合配套改革方面，位于西部的四川成都法院积极作为、措施有力、成效显著。我们可以连线成都中院郭彦院长，请他介绍他们那里的经验做法。（略）
网友的问题是：我们注意到，2019年最高人民法院印发了一系列加强审判监督管理、落实司法责任制的文件。这是基于什么考虑？如何正确处理“放权”与“监督”的关系？
正是基于上述考虑，最高法院印发了一系列加强审判监督管理、落实司法责任制的文件，目的就是要确保放权不放任、坚持有序放权和有效监督相统一，在辩证统一中处理好放权与监督的关系。放权，就是要充分尊重独任法官、合议庭等审判组织办案主体地位，不得以口头指示等方式变相审批案件，不得违反规定要求法官汇报案件。监督，就是要分清审判权和审判监督管理权的边界，依法规范行使监管权力，完善全程监管、全程留痕的审判监督管理机制，构建与放权相适应的新型审判监督管理机制。总体而言，改革不能走回头路，但要规划好行车线，任何时候都不能偏离公平正义这条主线。我们将从以下几方面努力，正确处理好二者的关系。
第一，优化审判监督管理模式。审判监督管理应当是全方位、全流程、多层次的。一是落实“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制，明确指定分案的范围和条件，健全分案情况记录和公示制度。二是建立与新型审判权力运行机制相适应的案件评查制度，完善组织形式，规范职责权限，健全工作机制，充分发挥案件评查的监督作用。三是积极依托信息技术和人工智能，完善监管方式，提升监督管理智能化水平，全面梳理办案流程关键节点，建立健全与审判权运行新机制相适应的廉政风险防控体系，将“人盯人，人管人”变成“系统提示，自动预警”，让监督管理自动触发、全程留痕、实时查询、有效追溯。据了解，上海高院研发了“审判执行监督预警分析系统”，加强对重点环节的监督管理，提高了监管的针对性和有效性。四是严格落实领导干部办案责任和监督管理责任。既严格把握法院领导干部承办案件的标准，进一步细化应当由领导干部办理的具体案件类型，又要建立管理与办案平衡机制，探索将履行监督管理职责情况作为领导干部综合考核评价的重要内容。
第二，完善“四类案件”监督方式。所谓“四类案件”，指的是涉及群体性纠纷、可能影响国家安全和社会稳定的案件，疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件，与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件，有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件。针对“四类案件”，我们还要进一步细化案件类型，完善“四类案件”的识别发现机制。
目前，有的地方法院已经对“四类案件”进行细化，比如对重大敏感、合议分歧、发回改判、长期未结、违纪投诉、舆论关注、疑似虚假诉讼、涉及特殊主体等案件信息如何自动识别、如何动态更新、如何有效监管作出进一步规定，将“四类案件”嵌入办案监管平台，系统可以自动标记、自动识别、提起监管，还能提示关联案件情况。一旦被识别为“四类案件”，院庭长可以主动要求独任法官、合议庭报告案件审理情况，并依托专业法官会议、审委会等组织化方式加强监督，但是整个过程必须全程留痕，而且不能以行政命令方式改变独任法官或审判组织的意见。当然，这些监管的前提是不影响法官正常办案，保障公正高效办理案件，避免以监管为名干预审判活动。如成都中院郭院长刚才所说的“静默化流程智能管控系统”就是比较好的实践样本。
第三，进一步健全开放动态透明的司法公开机制。我们加强监督，除了健全法院内部的审级监督和审判权监督以外，还自觉接受外部监督，如人大监督、监察监督、政协民主监督、检察监督、舆论监督、社会监督等等，确保审判活动在受监督和约束环境下有序开展。同时，各级法院要完善人民陪审员制度，有效保障人民群众实质性参审；进一步拓展司法公开的广度与深度，做到应公开尽公开，给当事人提供更加便捷高效的信息获取渠道；增强司法办案透明度，增强裁判文书说理，全面推行裁判文书上网，推动构建内外联动的监督制约体系。
第四，落实防止干预司法“三个规定”。今年4月，最高法院党组决定，在全国法院开展“三个规定”专项整治活动，就是要坚决落实党中央关于防止干预司法的决策部署，对照铁规禁令逐条逐项落实到位，让自觉抵制请托说情和干预过问成为习惯，让“三个规定”真正成为“带电的高压线”。
下一步，我们将从以下两个方面建章立制、筑牢防线。一是完善过问案件记录、通报、责任追究等工作机制，加快建设贯通到底、数据共享的统一信息化监督管理平台，将违反规定过问案件和干预办案的情况及办案人员记录过问案件的情况，纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系。二是完善岗位职权利益回避制度，严格规范法官与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触和交往行为。对领导干部干预司法活动、司法机关内部人员过问案件、司法人员与当事人、律师等有关人员接触交往，铺设全程留痕、依法追责的“隔离墙”和“高压线”，这不仅为领导干部划定了红线，也让司法人员增强了抵御权力干扰的勇气，将有力震慑各种关系案、人情案、金钱案，让托人情找关系的人不但讨不到便宜，相反还要付出巨大代价。
按照中央要求，今年，最高法院将开展司法改革“回头看”工作，对党的十八大以来司法体制改革各项举措进行系统梳理、盘点总结，对已经成熟的经验做法要巩固深化并推动上升为制度；对正在推进的改革举措要加大力度、加快进度；对有待跟进的配套措施要尽快研究推出，确保党中央关于深化司法体制改革各项部署任务不折不扣落到实处，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
转发节选自：法影斑斓
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