陈仁鹏 ｜ 表达与实践：清代田赋征收制度的嬗变及困境
摘 要
清代田赋征收的正式制度主要由滚单落户、自封投柜、三联印票等组成，然定章之制在实践中暴露出诸多弊端，以包收包揽为特点的非正式制度遂大行其道。清廷、地方政府、佐助集团和底层代理人之间形成三重“委托—代理”关系，权威象征与实际权力于其间此消彼长。正式制度与非正式制度、权威象征与实际权力的交互作用虽使征收模式不断调整、变迁，但隐藏于三重关系中的三对矛盾仍使征收陷入困境，具体表现为底层代理人废立更迭、“酷吏苛征”与“京控多诬”话语模式的对峙，以及暴力催科的常态化。从理性主义视角检视发现，“不完全财政”与“定额化赋税”的财税模式、州县“集权的简约治理”方式、唯结果论的奏销与考成制度、官僚集团内部的激励失当才是征收困境形成的根源。
作者简介
陈仁鹏，中国政法大学法学院/法律古籍整理研究所博士生
本文载于《社会科学》2022年第9期
目 次
一、显与隐：田赋征收的制度设计与运作实践
二、名与实：州县催科的权威象征与实际权力
三、破与立：制度困境的表现与理性主义解释
清代魏源有言：“三代以上之天下，礼乐而已矣；三代以下之天下，赋役而已矣。”田赋作为税赋之一大端，是清代重要的财政来源，关系国计民生。清代虽对财政管理实行全面中央集权，但自18世纪中期以降，清廷不得不将包括税收在内的大部分治理事务放权于地方。至19世纪中后期，财政体制呈现“地方化集中主义”（localized centralism）特征。从地方治理的角度看，“有司之职，大要以钱谷为重”，而钱谷之重，只在催征等项而已。州县如何高效实施“集权的简约治理”，利用僚属差役、里甲组织有效催征，成为困扰州县官的难题。在催索田赋的过程中，州县官员、佐助集团、士绅富户、现年总甲及花户庶民等群体皆置身其中，其利益诉求与行为目的不尽相同。随着多方利益纠葛深化，催科的规范、方式甚至性质均悄然改变。这种嬗变固然是由委托者与代理者博弈所推动的，然其背后的支配力量却是清代的财政模式与政治文化。是故，田赋征收制度成为管窥地方治理的独特视角。
先期研究对清代田赋及里甲体系已有较多探讨，但从国家治理视角考察田赋征收制度的嬗变、困境及其根源的成果依然寥寥。萧公权和瞿同祖均指出，包征包揽之所以屡禁不绝，是因为浮收平余充实了地方经费。黄宗智、白德瑞（Bradly W. Reed）通过研究清代宝坻县、巴县的包税人活动，发现当正式制度无法满足行政需求时，“必须的非正当性”会被不断合法化。近年来，有论者揭示了催科与国家意志的关系，认为里甲长等沦为“官之差役”，是清廷将攫取资源的压力负载于基层政权的必然结果。周雪光、张泰苏、彭凯翔从清代财政能力与并税制改革周期律的角度，阐明基层征税困境的深层原因。周健、邱捷、胡铁球、黄忠鑫等学者则更加深入地考察了东南地区田赋征收的具体形式。但总体而言，上述研究多从显性制度层面予以考察。制度背后的政治逻辑、文化因素仍有较大研究空间。鉴于此，本文通过研究清代田赋征收的制度设计与运作实践，归纳朝廷、地方政府、佐助集团与底层代理人之间的三重“委托—代理”（principal-agent）关系，阐释象征性权力与实际权力的共生、分离与互相转化现象。同时，运用理性主义视角剖析制度嬗递的困境，探寻治理困局的根源。
一、显与隐：
田赋征收的制度设计与运作实践
黄宗智认为，清代法律制度的特征之一，即法律的官方表达与具体实践之间存在差距。司法与纳税皆为民众直接联系国家组织的方式，清代田赋征收制度的设计与实践之间也极富张力，以隐性的非正式制度为主导的催科实践极大程度背离了显性的正式制度。而显隐之间的界限也逐渐模糊，国家对非正式制度的存在呈现包容的态度。
（一）田赋征收的正式制度
一邑虽小，而催科抚字甚为繁杂。田赋税额依升科地亩面积与科则而定，土地登记是确定田赋的先决条件，土地册籍是征税纳赋的基本依凭。然而，清廷从未统一清丈全国范围的田土。虽有部分省份自发进行土地登记，重编地籍册，但大部分地区仍沿用明万历时期的《赋役全书》。此外，为杜供应需索之弊，清代严禁知府赴州县征粮，也禁止印官上司滥委府佐协征。所以催科之权责全系于州县官。任官于州县者，“类皆初登仕籍之人，未练习于平时，而欲措施于一旦，无怪乎彷徨瞻顾，心志茫然”。催科既关系到地方衙门的财政收入，又是官员考成的重要指标，对于初入宦海的地方官员而言，最为稳妥的方法是遵循典章。
总体而言，定章所载州县田赋征收制度主要由三部分构成：催缴方式为滚单落户，纳税途径为自封投柜，完税凭证为三联印票。清初的税负通知单为“易知由单”，康熙三十九年（1700）被“滚单”所替代。所谓“滚单”，即州县签发给甲长的载明五户或十户纳赋信息及期限的单据。一般按钱粮多寡分为上中下户三等，“大户每单五人，中小户每单十人”。五户或十户中欠赋最多者为“催头”，作为税务代办人催征积逋，按限完销。如遇花户拖欠，停单不完，则立即摘比，催头有可能与花户共同受责。当其缴清税银后，滚单即传至另一户“沉单者”，由其接任催头，依次类推。这种省去一应催粮人设，由欠税者承担苦差的方法，被不少官员奉为善法，其认为欲除民累，惟行滚单。自封投柜始于明代一条鞭法改革，清初承袭此法。顺治十八年（1661）上谕“州县官不许私室秤兑，各置木柜，排列公衙门首，令纳户眼同投柜，以免扣克”。银柜一般由县衙户房书吏负责，俗称“柜书”“粮书”。该法旨在减少纳税的中间环节，防止胥吏克索。雍正年间，允许小户附纳。若应纳税额在一两以下，可“照小户零星米麦凑数附纳之例”，将银钱交予大户附带投纳，并可缴纳等额的制钱。征税过程中使用的票据为三联印票。三票内容基本相同，票额分别写有“票根”“比限查截”“纳户执照”， “一存案备查，一付差役应比，一给花户收执”，票间用斜印钤骑缝章，意在杜绝飞洒诡寄等弊端。
（二）正式制度的运作实效及缺陷
看似完备的制度设计却在实践中暴露出诸多弊端。滚单法的实质是建立一甲内五户或十户之间的连带责任，使其自觉依次按限完纳。而使滚单落甲自运的前提是土地登记详实可信。因为滚单内各花户应在同一甲，且地亩相隔不远。但清代田产登记制度有名无实，实征册中花户与名下之田产、钱粮出现分离，欺隐田亩、诡寄地亩的行为时有发生。存在大量一户多名、一名多户，有粮无业、有业无粮的情况。故而欲行滚单，需先顺庄编里，掌握真实的纳税人信息。如浙江总督李卫所言：“（顺庄滚单之法）使人立的名，粮归本户，比屋而居者，催科不出一乡；田连阡陌者，完办总在一处。”可即便顺庄后进行滚单轮催，仍有诸多技术性难题。乾隆年间，江苏巡抚雅尔哈善指出：“今若将大中小户提分两处，不但花户间越难于顺庄滚催，抑且中小户每单十户，比大户每单五户者，滚限稍宽，恐反滋黠户花分趋避之端。”清人谢鸣篁亦言：“滚单催粮言之似甚省便，行之殊多窒碍。”他总结出滚单法的五大难行之处，例如纳税主体存在差异性、赴柜完纳需时甚多等。这些均易造成“卧单”，阻滞别户完纳。此外，乡民识字率较低，奸书蠹役开列滚单时，常于额粮外多开钱数。一州滚单数以万计，州县官对此也难以稽查。
至晚清，自封投柜已形同虚设。江苏巡抚丁日昌称：“各州县虽设柜大堂，而民间之自封投柜者十无一二。”自封投柜效果欠佳，也有较复杂的原因。其一，乡民赴柜完纳的成本较高。小户仅纳升斗之粮，其若赴县投柜，所耗饮食川资则数倍于税负。其二，州县征收的效率极低。柜书需将所收银钱计数、称量、验色、折算。因而花户完纳后，常需等待数日才能领取串票。尽管同光时期进行变通，于乡村设“乡柜”，印官委员下乡分征，但开设乡柜的成本也转嫁给花户，以致乡柜的实征税率高于城柜，其实际成效历来饱受质疑。其三，州县官刻意抬高银钱折算率。雍正时期，为便民起见，允准田赋在一两以下的小户以铜钱代替税银。但诸多州县要求花户一律折交制钱，并以高于市场兑换率的比率折算，浮收勒折。乾隆元年（1736），上谕“民间纳钱比之纳银为费较重。……若数在一两以上，又值钱价昂贵之时，亦令交钱，转至多费，是便民而适以累民，殊未妥协”。然而这一情形并未改变。嘉道以降，一些州县官自定的比率，甚至高达市场比率的142%至175%。
三联印票作为征税票单的重要部分，与自封投柜之法相辅相成。随着自封投柜名存实亡，串票制度也被逐渐架空。在粤省肇庆府，“有完户已付银而迟迟不给串者”，书吏也会改写卯簿、调换串票，抑或“以白单收粮入己”。这些行为被地方官发现后，也仅要求其“速将白单收回，立时扯印串去”。江苏巡抚张师诚亦有记：“近来每有书役私自收用，写给收条，无庸官发串票，亦有州县将串票预给书役者，以致侵欠累累，莫可查放。”滥用串票、白票私收已成风气，积重难返。此外，三联印票法在制度设计层面也存在天然缺陷，突出表现为“无票付执者”的法律责任较为混乱。《户部则例》“填给串票”条规定的法律后果为“按侵挪钱粮例治罪”，该例出自《吏部处分则例》，法律责任为“户部将本官议令解任开缺”。而康熙十八年（1679）规定“照私征例治罪”。私征例即侵盗钱粮例，是附属于“监守自盗仓库钱粮”律的例文。康熙二十八年（1689）重申“以监守自盗例治罪”。该例见于《刑律·贼盗》，条例规定计赃论罪，分五等赃科罚，最高可拟斩监候，明显重于解任开缺。单就“以监守自盗例治罪”而言，薛允升认为律例规定不符，情法不甚平允，在立法技术上存在问题。
（三）非正式制度对催科的影响
正式制度的设计初衷是使花户直接联系县署完纳，使民无滋扰，田赋易输。但由于正式制度存在种种缺陷，非正式制度在客观上起到调和、弥补之功用。虽然决策者深知多一层“委托—代理”关系，即多一分浮费，浮费的增加也极有可能影响正供的征收解运。但理想化的正式制度所展现的直接征收模式无法适应社会现实与地方需求，以间接征收为表现形式的非正式制度产生重要影响。
与正式制度的设计初衷相反，非正式制度呈现出增加中间环节、层层委托代理的特点。当滚单制度难以正常运行时，官府便委托代理人介入基层催征。如上所述，小户十户一单，滚限较之大户稍宽，因此出现狡黠花户诡寄田亩的情况，为杜此弊，县官会令总书给各甲开列长单，注明田地、山荡、人丁科则、额银等项，命“排里执此以考经催之完欠”，抑或“差衙役或着乡地挨户总催”。当花户赴柜投纳耗时耗财甚多或被柜书借端拒收时，便倾向于将银钱交予豪绅富户代纳，或由书差包揽。即便这些方式也会产生相应的浮费，但相较于自封投柜，花户更易于接受。诚然，当包收包揽蔚然成风时，花户自身并无选择的余地。不少地方官因征解期限催迫，也支持或默许包税商垫付税银后代征田赋。包税商作为盈利型经纪人自然唯利是图，徐兆玮有记：“总书掣串分给各图经造，经造持串分给自业各户，按亩折收银钱，每亩较实征完浮收钱二百余文，作为经造之盈余。经造则以所收额定十成之数归交总书，限定年底清结。”总书等包税商常将串票截出，使花户无法自封投柜，只能将税款并浮钱交予代理人。此外，也有总书抵押串票，向富户贷款垫解，而后再派粮书、里差催科的情形。
表面观之，非正式制度弥合了正式制度的缝隙，并产生诸多负面影响。实际上，以“委托—代理”关系为特征的非正式制度的诞生并不取决于正式的田赋征收制度有无缺陷，而是清代高度集权的财政模式的必然结果。一方面，当经制预算无法满足地方行政开支，且地方政府又无独立的财政体系时，地方官便会着力建设“非正式经费体系”。清代各省存留的地丁钱粮仅占赋税总额的21%，而实际用于地方开支的数额一般低于10%。因而，地方官便通过加派、挪移等手段，或依靠非正式制度运行时收取的陋规浮收充实地方经费。另一方面，低度的基础设施权力（infrastructure power）也影响到地方政府的征税模式。清代的税收规模相对于经济总量而言小得异乎寻常。18世纪末期的税收占GDP的3%—4%，19世纪中叶仅占1.5%—2%。有限的财政能力制约了县以下公共产品的支出，限制了地方的官僚体系规模。相对简约的县级行政构造和庞杂的行政事务使县官只能进行集权的简约治理，将征税事务层层委托，代理人则自行其是。除非发生纠纷或严重抗欠情形，地方官员一般不会轻易介入具体事务。
二、名与实：
州县催科的权威象征与实际权力
西方学者基于经济学不完全契约理论，将组织内部的权力分为形式权威（formal authority）与实质权威（real authority）。前者指基于组织正式地位而获得的权威，后者则是因占有信息而实际拥有的权威。周雪光教授将此模型引入历史社会学领域，指出象征性权力（名）与实际权力（实）之间存在共生、分离和互相转化的关系。先行研究在利用此模型时，往往将其置于央地关系中，仅关注到皇权的象征意义。实际上，这一理论在地方官员、佐助集团、底层代理人之间体现得更为明显。
（一）三重“委托—代理”关系
在田赋征收过程中，有三重“委托—代理”关系，分别存在于清廷、地方政府、佐助集团、底层代理人之间。第一重关系即清廷与地方政府之间的“委托—代理”已得到学界的充分关注与探讨。中央有限的行政与财政能力难以满足公共产品的支出，无法越过官僚层级体系及其与地方社会结成的权力网络直接征税，因此较为依赖地方社会的自治。具体表现为田赋由印官征解，层层上交，朝廷仅关注奏销情况，一般不介入征收的过程。
第二重是地方官员与佐助集团之间。尽管催科例应州县官亲理，不得假手佐杂协征。但由于地方事务较为庞杂，征税制度又存在制度性缺陷，所以实践中州县官往往将催科委于幕友、长随和胥吏等“准官员”。值得注意的是，清代实行任职回避制，知县均为外乡人，且任期一般为三年。而佐助群体，尤其是书吏、衙役，多为当地人，不具有官员的流动性和晋升机会，是介于国家和社会之间的“半正当（semi-legitimate）的第三领域人员”。对于地方事务而言，地方官与佐助集团之间存在较大程度的信息不对称，其“委托—代理”关系是基于不完全契约而形成的。在这种情况下，后者掌握了契约明确规定之外的剩余控制权，从而在实施催科的过程中享有实际权力。如丁日昌所言：“内则交结门丁，朋比为奸，外则勾串粮差，浮收肥己。地保既任其指挥，小民暗受其朘削，甚至挟制本官，以致太阿倒持。”更有甚者，县官将刑责催征之权也委于佐杂。可见，佐助集团形成了一种独立于官僚集团的自主性。
第三重为佐助集团与底层代理人之间的“委托—代理”关系，先学的探讨较为有限。所谓底层代理人，是佐助集团转包催科事务的二级代理人，包括现年总甲、户头总催，以及里书、粮差等白役。清代里甲组织的职能近于明代，实际上是基层经催工具，有地方官直言“里长催甲长，甲长催本甲花户，法亦善矣”。在江苏等地，还出现“现年”“总甲”等名目。相较于有利可图的私差白役，轮充里役的现年总甲境遇较为艰难，据载：“凡派养流徒人犯缉捕凶盗盘川、官司相验、踏勘等费，悉令支值。而最难受者，图内小户银漕押令垫完。倘完垫稍迟，即借惰催之名按限血比。”可见，现年总甲看似任轻役小，实为垫赔受责的苦差。而里书、粮差则多为图里之黠者，其依附于经制差役，在催科时常向花户索取各色杂费。
需说明的是，钱庄银号、粮铺米店、豪绅大户也可能成为包税人，参与田赋的间接征收。根据不同的立约主体，可将间接征收分为包收、包揽两类。前者是知县与包税商达成代征协议，在包税商垫付税款后征税催科。后者则是花户与包税商订立纳税契约。于包税商而言，绅矜富户享有优惠税率，包揽田赋可赚取差额和附加费。对普通花户而言，将田赋交予包税商可省去投柜的时间与路费。因此，在正常的间接征收形式下，花户所纳费用并不高于直接自封投柜。包收包揽的情况较为普遍，梁启超评价道：“现今之征收课税法，一言以蔽之，曰包征包解而已。江浙之漕银漕米，两湖四川等省之钱粮地丁，多有由地方绅士土豪包揽以解州县，此其显而易见者也。”由于知县多不参与包揽，在佐助集团与包税商之间即形成一层“委托—代理”关系，在这种情况下，包税商便取代了底层代理人的职能。
诚然，本文提出的田赋征收中的三重“委托—代理”关系是一般情形下的“理想类型”。在历史实践中，催科过程中的剩余控制权的分配往往不是程式化的，而是交错重叠的。例如，在个别地区，地方官也会压缩佐助集团的活动空间，直接与钱庄、豪绅等达成包成协议，授权后者成为代理方。抑或是知县强力推行官征官解，在催科时直接与底层代理人沟通。但总体而言，在县级以下进行连续发包，运用半正式的行政方法进行简约的税务管理，成为清代地方政府征收田赋的常态。
（二）三重关系中的名实之变
名与实的平衡点是不断调整的。在田赋征收过程中，基于“委托—代理”关系产生的非正式制度所发挥的作用甚至超过典章所载的正式制度。在缺乏稳定制度保障的情形下，非正式制度繁衍可能助长地方性势力，非正式权威会无节制地蔓延，实际权力的边界也不断扩张，从而威胁到象征性权力。因此，“正式与非正式的关系表现出周期性调节的演变趋势”。上下级权威需要不断调整控制关系，缓解现实矛盾，实现田赋的顺利征收。
纵观三重“委托—代理”关系，权威象征与实际权力于其间此消彼长、动态转化。在催科过程中，朝廷无疑是权威象征，地方政府则拥有实际权力。而当地方政府出于满足官吏私欲等动机，巧立名目，索取规费，达到中央无法容忍的腐败程度或基层难以承受的压力负荷时，朝廷则会通过运动式治理集权，并税改制，重掌实际权力。雍正时期的“火耗归公”即为典例。作为附加税的耗羡是地方官俸禄的重要组成部分，其正式化、明晰化为自上而下攫取资源提供了便利。乾隆年间将耗羡归于正项，由户部直接干预收支，表明朝廷由象征性权力转向实际权力，进一步强化向上聚敛的趋势。
在地方官员与佐助集团之间，地方官员成为权威象征，佐助集团掌握了催科实权，扮演县级金融组织的角色。四川道监察御史王嘉栋称：“地方官坐得平余、耗羡、陋规，其余悉置不问，甚有历任州县视为常例，概由书吏经手者。”咸丰八年（1858），湖北巡抚胡林翼亦感慨：“昏庸州县形同木偶，征收大权一寄诸总书、册书、里书之手。书办日散失无存，官亦日散失无存。”另一方面，地方官也认识到“差衙役或着乡地挨户总催，奉卯搪比，徒滋需扰，毫于催科无益。先经臣等饬行，严禁在案”。可见，当佐助肆意讹索，威胁到基层安定和统治秩序时，地方官也会禁革总书、图差包揽钱粮，遏制私差白役的发展。
在佐助集团与底层代理人之间，后者虽负责执行具体征税事务，但其责一般重于权。一旦花户拖欠田赋，或未缴规费，现年总甲等便会被锁押比责、垫付赔累；粮差也会被拿押、革役，甚至株连家眷。或遇棍徒充当催办，则会鱼肉花户，婪索加征。如江宁巡抚汤斌所言：“现年里长，良民当之，赔累之苦必至倾家；刁棍当之，科敛之弊不可胜计。”康熙年间，江南的一些小县甚至出现花户逃亡、田地抛荒的情况。《邑人胡应华碑记》有载：“欲以地丁粮鞭应付差徭，问之水滨者，求之里长胥徒，托为责成。实则利其无证，挤之去耳。而欲敲无髓，欲剜无肉，征比无人，官民赔累。”当底层代理人职能失灵时，督抚等上级权威不得不对底层的“委托—代理”关系进行调整。常见的方式有除里长立甲长、禁革里排等。随着地方官员的主动介入，征收途径短暂地回归官征官解轨道，第三重“委托—代理”关系由显入隐。然而，巧立粮长催头的陋习相沿已久，佐助集团的势力盘根错节，利用现年总甲催科的做法屡禁不止。
（三）名实之变的实质与内在矛盾
象征性权力与实际权力转化的实质是控权。换言之，三重“委托—代理”关系间的名实之变是集权与放权的具体表征。由于清代版图庞大，人口众多，行政链条漫长，使得单一层级的“委托—代理”无法满足治理需求，故催生出复合型“委托—代理”关系。后两重关系依托于科层制，但又不同于韦伯式的科层管理，因为存在大量非专职、不带薪的第三领域人员。 “委托—代理”关系建立在脆弱且微妙的平衡点上，随着代理层级增多，交易成本急剧上升，信息不对称情况也愈发严重。决策与执行分离，权力与信息离散，导致上下级权威之间、委托者与代理者之间极富张力。象征性权力主体需不时规制由其授权的实际权力主体，压缩后者灵活处置的空间，敦促其沿着既定契约的轨道运作。
细审三重“委托—代理”关系，便会发现每一对关系中都隐藏着难以调和的矛盾。在央地关系中，主要表现为朝廷“管控”与地方“自治”之间的矛盾。清代田赋征收的正式制度在康雍时期已经定型。朝廷态度鲜明，希望采取“花户自封投柜—州县解于藩司—藩司解于部”的直接征解方式，尽可能减少中间环节，避免多索之弊，以除民累。但皇帝与中央机关也深知催科事务繁杂，给予地方一定的自治权，默许州县官发包征收。然而，几乎所有早期现代政权均会面临这一治理困境：国家越大，人口越多，中央对地方的控制力就越弱，从而导致地方腐败，地方官僚和包税商以税收之名中饱私囊。当横征暴敛威胁到统治根基时，清廷又需及时纠偏，遏制地方自主性。
地方官员、佐助集团、底层代理人之间的“委托—代理”关系亦如是，只是矛盾形式不同。地方官员与佐助集团的矛盾表现为“官德”与“实效”的对立统一。循吏奉“寓催科于抚字之中”为箴言，主张“非抚字者不必催科，正惟抚字者乃能催科”。然而实际情况是，大部分州县官在官德民生与奏销钱粮之间选择了后者。不仅是因处理钱粮册串、按限征比等具体征收事务纷繁杂芜，大部分正印官及佐贰力不能逮。更是因为轻易改革固化的“委托—代理”关系，需冒征收亏额的风险，影响到官员考成与地方政府财源。因而良吏在不断寻求调和官德与效能的方案。
佐助集团为追求利益与效能的最大化，转而将田赋征收委托给底层代理人，但双方始终在“利益”与“技术”之间存在矛盾。“粮册底簿尽在书差手中，倘一更易，追缴断难齐全，一时又不能查明，势必征收亏额，追悔莫及。”清代花户为避税，在推收过割时，往往暗中联络里书催头私相授受，而非赴县过户签注。这就导致官府编制的实征册户亩不符，未能准确反映实际情况，难以比责催追。据学者统计，雍正年间册载民田相较于实际耕地的隐漏率高达20%—30%。真实信息被书差所垄断，其私自编制的乡图之册逐渐取代科房之籍，成为被交易的对象，或作为家产留与后代，使里书事务世代沿袭。在这种背景下，催科作为以掌握信息为前提的行政技术，被底层代理人所掌控。
管控与自治、官德与实效、利益与技术之间的矛盾揭示了每一重“委托—代理”关系的成因和名实之变的幕后推手。从非正式制度的运作逻辑分析，清代的地方自治是一种“被动自治”。地方官僚集团看似主动作为，将征收事务分解、委托给各代理者，而这种委托实属不得不为的无奈之举。无论是出于充实地方经费的考量，抑或率由旧章的惯习，大部分地区的田赋征收模式是书差包征，而非官征。时人甚至认为，地方官员“不可博清名，擅裁陋规”，因为既有陋规的禁除，往往意味着“复取给于民，且有变本而加厉者”。此类论调亦见于诸多官箴书中，与今人的固有认知截然相反。
三、破与立：
制度困境的表现与理性主义解释
无论是定章形塑的正式田赋征收制度，抑或实践中产生的非正式制度，均未能按照理想化的方式运作。催科成了最为时人诟病的苛政代名词。显与隐、名与实的交互作用虽使田赋征收制度不断调整，却仍未改变其陷入困境的历史宿命。江南地区围绕现年总甲的废立之争持续近两个世纪，晚清“酷吏苛征”与“京控多诬”话语模式的对峙影响甚巨。通过理性主义解释将正式与非正式、三重“委托—代理”关系等模型带入历史实践中进行经验研究，解读此类现象折射的治理困境，可深化对催科制度变迁与财税模式的认知。
（一）底层代理人废立更迭的困局
在前述三重“委托—代理”关系中，后两重关系始终是时人争论的焦点。围绕佐助集团应否参与征收事务，以及现年总甲、里书粮差等底层代理人废立的争论与改革充斥有清一代。早在康熙初年，陕西巡抚贾汉复即揭示出地方官、佐助集团与底层代理人的紧张状态，其称“现年不敢近官，而官之不肯去现年”，“现年疾衙役如仇，而衙役趋现年若鹜”。现年屡禁不革的原因是“现年之设，虽损于民而实大利于官”。于成龙也指出“乡愚视里役为畏途，而矜蠹视里役为生涯”，故力主禁除里老、粮长、催头、单头等名目，彻底革去底层代理人，回归自封投柜、官征官解的正轨。左宗棠曾感慨：“民间知征收之权在书吏，完纳时仅取书吏收条，不问官之串票。于是田赋有‘飞洒’‘诡寄’诸弊，书吏得任意浮收，强者任其抗延，弱者肆其恐喝，官民交困，为害无穷。”因而应将“朦混包揽者，并着严行拿办，以惩奸蠹”。实际上，针对基层代理人的改革十分艰难，最终陷入了困局。
督抚的意志虽对州县有一定影响，实践中却仍不乏与之相左的行为。以田赋大省江苏为例，江宁府高淳县禁革里排持续十年之久。户部、两江总督、江苏巡抚、督粮道、布政使司、按察使司、江宁知府等一再申禁，高淳县却仿佛脱离控制，县权为积蠹所握，里长之役废立更迭。《高淳县志》载：“徭役之害莫甚于里长，而里长之苦莫甚于高淳。”康熙二十二年（1683）户部准御史疏请，饬江苏禁革里长。高淳县积蠹则将“里长”改为“户首”，一切大小科派仍取诸里长。次年，生员条陈“自封投柜、禁革里排等六弊五难”，呈控至督院。总督于成龙将蠹役吴晋汉等枷示半月、重责三十板、革役，并饬府县立《禁革里排碑》，以革包揽代充之弊。于成龙卒后，积蠹霍宏贞借军工重务恐吓知县，迫其仍用里长，恣行横派。至康熙二十五年（1686），士绅上控于总督王新命、巡抚汤斌。汤斌命布政使司严饬高淳县勒石永禁现年里长。而后高世璋出任知县，蠹吏张绍陆怂恿其复用里长，以致差票百出，横派解费二千六百两。生员纷纷聚讼，已成叩阍之势。经督抚和按察使申禁、勒石，方才化解。三年后，书差胡以隆、孙兆吉等又构串包揽，种种杂派仍责里长，士绅与其展开新一轮较量。至康熙三十二年（1693），江宁知府才革去里差、里书各四十一名，并于县署前立碑永禁。
尽管高淳县革除了里排，但至晚清仍有众多州县沿用里排之制。如常州府无锡、金匮县即令甲内田多之户充当地保，名曰“现年”“总甲”。《无锡金匮县志》记：“现年为里长者，先一年而为总甲，后一年为税书，故一人而接踵三载，余七载为空年。”照旧例生监不准充当总甲，此地却出现知县拘拿生监押垫刑比的情况。生监的地位虽不及州县官，然亦属学绅，非经教官许可，地方官不得擅责。知县却对生监按限血比，地方催科之厉，可见一斑。道光十七年（1837），邑中绅士呈请知县革除现年、总甲，却遭拒绝。复上控于知府、巡抚，经布政使李象鲲详查后，饬府示禁。但书役怂令知县面求巡抚，密递禀函，竟大翻前案，仍令现年催粮，以致“钱漕捆垫之风如昨，书役勒索之势日张”。直至道光二十六年（1846），经江苏巡抚李星沅迭下严札，才将现年、总甲、包总等名目尽数革除，可仍保留了粮差、地保催追之制。持续九年的更迭嬗递，终是一场失败的不完全改革。
（二）“酷吏苛征”与“京控多诬”的对峙
作为一种叙事传统的“酷吏苛征”话语模式，与税制变迁如影随形，在唐代已有显现。嘉道以降，这种话语模式被不断复制、扩展，多见于京控案件。京控制度的设计初衷是使民隐上通，以杜壅蔽之端。而19世纪初，京控已成为严重的社会问题。不仅积案甚多，而且以诬告、牵告、翻控为策略，滥用京控途径的案件层出不穷。都察院、步军统领衙门遇有京控案件，会根据案情决定具折奏交皇帝亲裁，抑或咨回本省查办。奏交者通常为命案及重征勒收等重案，具呈人、讼师常利用这一标准，在状词中捏造违制催科、重征勒收的内容，以引起皇帝及有司重视。
将违例催科与借端勒派相结合，塑造出贪官污吏形象，以掩盖民人阻捐敛钱的不法事实并报仇泄愤，是上述话语模式的典型策略。道光十五年（1835），四川绥定府大竹县民胡泽裕、冷希燕赴都察院控称知县郭梦熊违例催科，征收地丁银不分上下两忙，而令花户于四月内将一年正耗归数全完；且委派总差包收，名曰“揭完”。吏书则指定花户使用知县同乡开设的恒泰当行特制的铜钱“一道箍”完纳，若以银或常钱投柜，吏书便挑剔拒收。同时，其称知县借平定匪患、供应军需之由增派银二万一千三百余两，“刑书、户书、差役等怂恿县主预备刀枪器械，亲赴各场威吓督收”。然而，有司研鞫后却发现胡泽裕等系诬告。川省有钱粮早完之惯习，即二月开征，四五月间归数全完。知县携差役持械赴乡场是因胡泽裕等煽动乡民、阻捐敛钱。胡泽裕将书差牵入控词，系“因伊父胡显柱从前诬告户书浮收，勒令乡民帮给盘费犯案拟军，怀忿已久，欲趁机牵控书差泄忿”。胡泽裕等终以“蓦越京告重事不实，并全诬十人以上者，发边远充军例”议处。知县郭梦熊因未及时究办阻捐者，且示谕措词失当，被交部议处。
京控案件中还出现将抗租殴差、拒伤兵丁者包装为抵抗差役索诈致死的弱势形象的情况。道光三十年（1850），南昌府义宁州民人马箓青拖欠田赋，并声言旧欠钱粮已有恩旨豁免，阻止其他花户完纳。知州叶济英两次饬差役、兵丁拘追，均遭马箓青和族人持械拒捕。最终，马箓青被拘至州署后因伤重殒命，其妻马刘氏“赴京呈控差役甘秉初等，串同举人李炎，以催租为名，因索诈不遂，捏禀伊夫为邪教并捆去致死”。咸丰二年（1852），江西巡抚查明此案，认为马刘氏赴京越诉，申诉不实，但恰逢咸丰帝初继大统，大赦天下，故应准援免，并免收赎。但仍饬照追完纳其道光三十年所欠之分租银。
上述京控案均被皇帝下旨交刑部议奏审结。值得注意的是，尽管民众京控的真实目的并非状词所展现的内容，且有利用违例催科牵控之嫌，但这并不意味着状词所载的浮收、勒派情形全系虚构。如大竹县使用“一道箍”钱完纳、马箓青拒捕时房屋被焚等细节，在案卷中语焉不详，始终未见合理解释。联系到晚清广东的地方官常以焚烧欠抗者房屋作为惩罚与威慑手段，马氏房屋被焚不排除差役纵火的可能性。事实真相究竟如何，现已无法稽考、还原。但透过档案不难发现，对民人而言，利用酷吏苛征的话语模式上达天听是可行的渠道；而官员的应对之策则是构建“京控多诬”的话语模式予以驳斥。甚至将一些并非诬告的田赋纠纷类京控案件也以诬告审结，不断强化民众的图赖形象。看似畅通的言路实则阻塞，官民的恶性互动循环往复，积重难返。“酷吏苛征”与“京控多诬”两种话语模式的对峙也从侧面体现出田赋征收陷入困境。
（三）田赋征收困境的理性主义解释
以理性主义范式解读清代财税政策日益成为经济史研究的主流。它以承认“普适经济理性”为前提，认为政治精英会理性地追求个人及特定条件下集体的政治、经济利益。强调理性在制度设计与运行中的决定性意义。清代田赋征收制度的表达与实践均显示出强烈的理性色彩。儒家的仁政、民本观纵然影响到财税体制的原额化与征税模式的经制化，但基于实务的理性考量无疑在实践中占据了主导地位。运用理性主义范式，从需求侧、供给侧和政治意愿三个维度解释田赋征收困境，可以更加立体、客观地揭示其深层原因。
从需求侧角度分析，底层代理人之所以屡禁不止，是因为其存在满足了州县的政治需求与治理需要。清代的地方政府是“一人政府”（one-man government），印官无法百事躬亲，其进行“集权的简约治理”必须依靠佐助集团。幕友、长随的报酬均由州县官支付，后者的薪俸却难以支撑这些开销。其不得不在一定程度上容许佐助集团通过非正式方式浮收敛财。同时，佐助集团规模有限，其无法应对体量庞大的征税事务，因而再次转包给数以千计的底层代理人。以荆州府监利县为例，该县有职官9人，经制吏役120名。但清末全县共计102112户，452532口。征收田赋时“设六柜分征，知根三千余人，家藏鳞册，共任督催”，“每柜向有游差白役，不给口食之百数十人。……六柜千人”。一邑之中，有里书（知根）粮差近五千人。他们皆为包税链条上的最后一环，掌握实际的户籍田产信息，特别是在咸同战乱，官方册籍毁失后，更为官吏倚重。倘若将其革除，势必改变既有征税方式和利益格局，难免会影响到田赋征收。当佐助集团与底层代理人共谋取利，浮收倍徙，而官无善法，听其所为时，“酷吏苛征”的话语模式便在民间悄然滋长。倘若因催科发生纠纷，地方官往往会对差役进行有罪推定，这为民众提供了“利用此种成见来抵抗国家对地方社区事务之控制的机会”。
供给侧解释则关注政治成本和外部社会。禁革里排、取缔陋规无疑有较高的政治成本。即便地方官有心铲除弊政，惩治蠹书，但随之而来的政治风险往往令其难以承受。最直观的政治压力莫过于考绩时的负面评价。官员被评为“卓异”、加衔留任、升迁或试看期满准实授事的必要条件是“征收钱粮，催科有法，并无滥差滋扰；每岁奏前通完积贮谷石，并无亏缺”。反之，若催科惰误，不能奋勉，则会被罚俸、降级、革职或被巡抚奏参摘去顶戴，勒限督催。因而，瞿同祖先生总结说，清代评价州县官最重要的标准是其征税才能。书差包征制的实质是将国家与纳税人之间的税收法律关系转化为书差与花户之间的私人债权债务关系。这种模式虽增加了花户的负担，却使地方官直接受益。总书常会在征收未完甚至开征之前垫缴银钱，并将串票截出，交由里书、粮差持票下乡征收，名之曰“揭征”“抬垫”。对地方官而言，这种方式至少保证了钱粮在奏销限前完解。此外，各房书吏若欲被点充为总书，常会于新官到任或开征田赋前向印官行贿，“以千数百金为雉媒，钻谋点充”。因此，整饬书差、蠲除里排虽能让州县官获廉名于一时，但也会影响奏销、考成，危及自身利益。
从政治意愿角度解释，出现底层代理人废立更迭、“酷吏苛征”与“京控多诬”话语模式对峙等困境的重要原因是官僚集团内部的激励失当，中央及地方官员缺乏改革的政治意愿。具体言之，整个官僚集团都是征税制度及配套司法救济制度的直接参与者，不论是废除底层代理人，抑或是纵容民众以“酷吏苛征”话语模式京控，皆会使官僚集团利益受损。曾国藩署理刑部的七个月内，“见京控、上控之件，奏结者数十案，咨结者数百案”，除两案审结得实外，其余各案均以诬告结案。吊诡的是，对诬告者又未科以重罪，使其进退维谷，而被告则巧为解脱。曾氏不禁感慨：“若夫告奸吏舞弊，告蠹役诈赃，而谓案案皆诬，其谁信之乎？”皇帝和刑部官员对以虚诬审结催科类京控案件的常态化予以默认，并非出于对地方官员的信任；相反，其深知“京控多诬”背后的隐情，以及民人以“酷吏苛征”话语模式诬告的策略。然而，嘉道以降皇权渐失往日威严，官僚集团“谨慎地隐匿情报，小心地自我保护，隐瞒真相以掩护人际关系，百促不动以墨守成规程序”，使得以司法反哺田赋征收制度、辅正运行实践的探索，彻底沦为空想。
结 语
清代田赋征收制度的异化表现为催征方式完全脱离定章轨道，且非正式制度运行中激起的矛盾加剧了官民对立，亦使中央与地方的关系极富张力。较低的田赋定额、保守且缓慢扩张的农业税率不但没有使地方政府依法征收，反而催生了复合型“委托—代理”关系，包收包揽大行其道，征收耗费数倍于正供。暴力催科、借兵催征之事屡见不鲜。实际上，盐课、厘金、杂捐等非农业税的征收同样弊病丛生。清末驻日公使李家驹考察日本财政后，对赋课征收制度进行深刻反思，将其缺陷总结为四方面：一为课税物件与赋课征收之监督皆无精密法令以规定之；二为纳税之地未经法定；三为征收程序繁杂，收支机关浑而不析；四为包征包解之法与节省征收费用之行政原则相抵牾。同时，他清醒地认识到，若要改革旧制、增进财源，必须统系税制，建立现代财务行政制度，编订岁计法规，设置专门的财务机关。然而，在李氏建言的次年，辛亥革命爆发，清王朝旋即覆灭。民国政府虽对基层政权进行重构，却仍未改变三重“委托—代理”关系，县区乡镇及其办差人员仍役使村公职人员征收钱粮、汲取资源。更为吊诡的是，“轮充”“雇用”村公职人员经办税务，以及“酷吏苛征”的话语模式再次出现。田赋征收模式迭经更易，却仍固执地回归于传统的非正式模式。接踵而至的制度变革并未从根本上改变基层社会固有的运行逻辑及乡土民众的行为模式。可见，制度背后的政治逻辑以及该逻辑所蕴含的文化因素和意识形态才是田赋征收困境的根源。
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