李俊久 ｜ 全球金融治理：演进动力、 内在缺陷与变革逻辑
摘 要
全球金融治理本质上是全球性公共产品，具有典型的非竞争性、非排他性、非分割性特征。其演进和变迁的动力源自私人金融力量的兴起及引发的金融风险以及大国权力格局的变化和重组。作为全球经济治理在国际金融领域的应用和体现，当前的全球金融治理存在着包容赤字、监管俘获、制度非中性、议题泛化、霸权治理、碎片化、集体行动困境、软行为约束等内在缺陷，这些构成了国际金融稳定、市场有效运行、世界经济包容性增长的实质性障碍。站在中国的立场，全球金融治理机制的变革应遵循时间、空间、思维、行为四个逻辑。
作者简介
李俊久，吉林大学经济学院教授
本文载于《社会科学》2022年第4期
一、全球金融治理的
本质属性
全球金融治理是全球经济治理在国际金融领域的应用和体现，是在面对全球金融相互依赖程度日深所诱发的潜在或现实的金融风险时，相关利益攸关方联合采取的事前、事中或事后的应对行为。学界主要从三条路径认知其含义：一是“规则”路径。例如，Germain将全球金融治理定义为“用于管理国际上活跃的金融机构的广泛的规则与程序结构”。瞿栋认为，全球金融治理是多元行为体在国际金融关系中通过平等对话与协商合作，以共同应对世界经济问题和全球金融变革挑战的一种规制机制、方法和活动。二是“目标”路径。例如，联合国培训和研究所（UNITAR）将全球金融治理定义为“为国际货币体系的可预见性和稳定性提供支持，并对国际经济交易提供便利化支付服务，它也为国际金融体系提供监督，以保护世界的储蓄者和投资者的利益，同时能在所有潜在借款人之间实施有限和公平的信贷资源分配”。王浩将全球金融治理看作是各国政府部门、国际组织与非政府组织、跨国公司以及其他市场主体，通过协调、合作、确立共识等方式，参与全球金融事务的管理，规避和预防系统性金融风险，维护经济金融稳定，以建立或维持良性国际金融秩序的过程。三是“规则”与“目标”共存路径。例如，Koremenos等人强调全球金融治理是通过国际金融制度实现的，目的是解决无全球政府条件下国家间金融合作遇到的诸多难题，这些问题的困难程度决定了理性设计的国际制度呈现不同的形态特征。张礼卿和谭小芬认为，国际金融治理是指通过规则、制度和机制的建立，对全球货币事务和金融活动进行有效管理，包括在全球、区域和国家层面对各种利益关系进行协调，其宗旨是通过维护全球货币和金融的稳定和公平，推动全球经济、贸易和投资等各领域的健康发展。
由此，我们可归纳出全球金融治理的内涵：一是治理主体的多元性。既有国家层面的如财政部、央行、金融监管部门等政府职能机构，又有国际层面的如国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、二十国集团（G20）、国际清算银行（BIS）、金融稳定理事会（FSB）等机制和组织，还有非政府组织如国际评级机构、跨国金融机构、非政府组织“三十人小组”（G30）等。二是治理客体的多样性。主要对象包括国际货币体系改革、国际金融活动监管、国际金融治理机制完善。三是治理目标的明确性。即通过保障国际货币体系顺畅运行、强化国际金融活动监管、完善全球金融防火墙和安全网、促进国际金融监管机制转型升级，实现全球货币、金融、投资、经贸等各领域活动的健康发展。四是治理手段的复合性。既有各参与主体达成的规范和约束国际金融活动的正式规则、制度和决策程序（“硬法”，hard law），又有虽不具法律约束力但对规范国际金融交易有实际效果的规范性文件（“软法”，soft law），突出表现为国际金融标准制定机构推出的各类标准。
上述概念认知和内涵厘定回答了“谁参与其中”（who are involved）、“用何种手段”（through what means）及“为什么结果”（for what results），但未触及“因何因治理”（for what reasons）及“以何方式治理”（by which approach），对其解读最终将归于“全球金融治理的本质是什么”这一核心问题。
全球金融治理本质上是“全球性公共产品”（global pubic good），具有典型的非竞争性、非排他性、非分割性特征。从“非竞争性”来看，全球金融治理的受益者彼此不存在竞争关系，某个个体的受益不会造成他者的福利损失，换言之，全球金融治理的正向溢出效应不会因受众的增加而产生“租值耗散”。从“非排他性”来看，全球金融治理的供给者不会有选择性地制定相关规则、提高治理规则准入门槛或排他性挑选合作伙伴，而是较大程度地体现公平性、公正性、包容性、普惠性。从“非分割性”来看，全球金融治理既不能针对特定国家或地区实施差异性的治理行为，又不能面向特定集团或人群提供相关产品，而是通过综合措施对被治理对象实施治理，以让所有受众都能享受由国际金融稳定、市场运行顺畅带来的好处。Griffith-Jones将国际金融稳定与市场效率明确定性为全球公共产品。在她看来，没有金融市场的稳定，国际金融效率就不可能实现，而没有效率的稳定也是毫无意义的。效率与稳定的提供就是一种全球公共产品。这一目标一旦实现，国际金融稳定和市场效率就具有了非竞争性和非排他性。Frieden进一步指出，与金融稳定密切相关的全球金融治理同样是一种全球性公共产品。这是因为金融市场已成为全球性的了，意味着监管国际金融市场需要全球公共产品，这正是那些倡导全球金融治理的主张的特点。但另一方面，因技术能力不足、政治激励不够、搭便车现象存在，无论私人主体还是国家政府，都没有足够意愿和能力提供合意的全球金融治理，这决定了后者的供给不足。
二、全球金融治理的
演进规律与动力
（一）全球金融治理的演进规律
全球金融治理现象早在19世纪后期的古典金本位制时代就开始了。早期的全球金融治理有两个鲜明特征：一是大型金融机构在自我约定经营规范的同时，保持着与本国央行的深度关系。二是主要国家央行发展起一定数量和程度的合作，以维护国际金本位制的顺畅运行，这种合作关系出现于以下两种情形：一是金融恐慌发生时，即在个别金融机构面临破产威胁从而影响其所在国家维持金本位制的承诺时；二是需筹措和转移大量金钱以偿付战争赔款时。有学者指出，央行间的这种合作关系是19世纪的全球金融治理留给后人的最重要遗产，该关系是依靠围绕在大型金融机构周围的世界货币和金融体系的集中组织来确保的。
受两次世界大战的影响，全球金融治理遭到极大削弱。由此，1919—1939年间的全球金融治理备受关注。各国首次尝试为某种形式的“全球”金融治理创建一个永久性基础，主要机制包括参与创建国际联盟下辖的各种经济委员会（economic committees of the League of Nations）、1924年在道琼斯计划下设立的赔付总代理办公室（Office of the Agent General for Reparations Payments）、助推英法美德央行间合作的央行网络及大型金融机构。这些机制有助于在短期内引导美国金融市场上的资本流入欧洲，特别是德国。更重要的是，这些努力造就了1925—1931年间短暂的货币金融稳定，各主要货币恢复了与黄金的联系，自由兑换和跨境资本流动得以恢复，国际贸易再次繁荣。这一时期全球金融治理的重要性体现在两个方面：一方面，它在继续依赖自19世纪建立起来的国内金融治理基础的同时，通过各国政府和央行多次召集旨在恢复金本位制的高水平国际会议及寻求各种国际解决方案，在治理中加入了明显带有“全球”色彩的要素；另一方面，此间“全球”金融治理的制度支柱和有效性再次依赖于公共权威和私人权威的共同作用。
受1929—1933年世界经济大萧条的影响，一方面，主要发达资本主义国家对金融治理的关注由“全球”退至“国内”，利用央行加强对大型金融机构的控制成为主要国家的治理手段；另一方面，世界经济的组织形式由“全球”倒退到“区域”，以“英镑区”“美元区”“法郎区”“马克区”为表现形式的“区域金融治理”一度成为主导。这是1945—1975年间“美国霸权主导”的全球金融治理体系——布雷顿森林体系极力避免的弊端。这一时期的全球金融治理有两个特征：一是国内外治理的分工优先满足国内部门的需要；二是各国严格监管资本项下的跨境资金流动，以防大型金融机构冲击平价机制。随着20世纪60年代欧洲货币市场的兴起，私人跨境资本流动日益摆脱政府管制且威胁官方汇率平价，从而使各国间的国际货币合作成为捍卫美元汇率的第一道屏障。这构成了十国集团（G10）在1962年成立“欧洲货币常设委员会”（又称“市场委员会”，1971年变更为“全球金融体系委员会”）的重要背景。该机构在无力抵御私人资本的频繁冲击后，尼克松于1971年8月15日宣布终止美元与黄金的兑换，意味着官方权威让位给了全球金融市场中的私人权威。
随着发达国家金融管制的放松和资本账户自由化的推进，由跨境资本流动和金融交易引发的汇率波动、金融危机及洗钱、资助恐怖主义行为等现象，凸显了各国政府协调国际金融治理的必要性和紧迫性：一方面，先是五国集团（G5）后是七国集团（G7），成为所谓后霸权时代“北北合作”开展全球货币金融治理的一个重要机制；另一方面，BIS成为各国央行交换信息、构建牢固工作关系的核心协调场所。 G10在1974年创立巴塞尔银行监管委员会（BCBS），以此为起点，以BIS为“斡旋场所”的一系列机构相继出现，“巴塞尔机制”成为当代全球金融治理的核心。随着全球金融活动变得日益复杂，负责监控和治理国际银行业市场（ESC）、保险市场（IAIS）、证券市场（IOSCO）、会计行业（IASB）、审计行业（IAPC）、互换和衍生品市场（ISDA）、银行间跨境支付与清算（CPSS）、反洗钱和打击资助恐怖主义（FATF）的监管机构相继建立。20世纪70年代—20世纪末，有两点值得注意：一是在公共权威接管全球金融治理职责的过程中，私人权威如穆迪、标普等信贷评级机构参与到公共权威对国际金融活动的监管评价过程当中，类似情形也见于G30对全球金融治理的影响；二是金融自由化本身并非被监管对象，其理念仍受一个由正式和非正式制度组成的复杂网络的支持和拥护，所谓“华盛顿共识”就是一个明证。
美国次贷危机、全球金融危机及欧洲债务危机的爆发将全球金融治理带入了一个新阶段。从参与治理的公共权威来看，“北北合作”型的全球金融治理逐渐被“南北合作”型的全球金融治理取代，G20取代G7成为全球金融治理的重要机制和平台，以国家及国家间关系形式存在的公共权威成为了全球金融治理的主要支柱。从参与治理的私人权威来看，全球金融市场和跨境金融交易在过去40年间已发展得如此庞大和多样，以至于那些参与设计全球监管标准的大部分官员几乎别无选择，只能把金融市场的意愿纳入监管考量当中。从治理的手段来看，各国对全球系统性金融风险的危害有了更深刻的认知，从微观审慎监管升级到宏观审慎监管逐渐成为共识。从制度化程度来看，融合了公共权威和私人权威的国际机构构成了全球金融治理的复杂网络（图1）。该网络包括以G20为负责决策制定和政策协调的全球金融治理最高平台，以FSB为核心的国际金融监管规则体系和协调机制，以IMF为核心的国际货币规则体系，以BIS、BCBS为核心的银行业监管规则体系，以CPMI为核心的金融市场基础设施规则体系，以IOSCO为核心的证券行业监管规则体系，以IAIS为核心的保险业监管规则体系，以IASB为核心的国际会计规则体系，以IAASB为核心的国际审计规则体系，以FATF为核心的国际反洗钱和打击资助恐怖主义行为的规则体系，等等。
从上述发展阶段，我们可归纳出全球金融治理演进的基本规律：第一，全球金融治理格局经历了国内治理→全球治理→区域治理→全球治理及英国霸权治理下的合作治理→霸权后合作治理→美国霸权主导的合作治理→霸权后的北北合作治理→南北合作治理的双重变迁。第二，无论是作为配合政府部门实施金融监管的合作者，还是作为被监管和被治理的对象，私人权威都是公共权威开展全球金融治理的重要和深度的参与者。第三，全球金融治理是一个“风险、危机→重视监管→金融稳定→放松监管→风险、危机→重新监管→金融趋稳→再次放松监管→风险、危机→强化监管→……”的治乱循环的交替过程，是公共权威与私人权威围绕“放”与“管”展开的重复博弈。第四，全球金融治理变革是制度变迁的过程。其中，既有公共权威严格监管私人权威的“强制性制度变迁”的成分，又有公共权威为私人权威、发达国家公共权威为次发达和欠发达国家公共权威创造一定“善治”环境的“诱致性制度变迁”的色彩，还有公共权威与私人权威、不同国家公共权威之间合作治理的“互惠性制度变迁”的因素，也不乏公共权威被私人权威俘获的“俘获性制度变迁”的影子。
（二）全球金融治理的演进动力
第一，私人金融力量的兴起及引发的金融风险，是促进全球金融治理变迁的原动力。私人金融力量持续的技术创新和工具创新及金融自由化、一体化和全球化进程的推进，在满足国际社会融资需求、降低交易成本的同时，也带来了金融复杂性的提升和系统性金融风险的积聚。特别是，近些年来两种货币金融业态的快速发展，进一步刺激了推进与完善全球金融治理的需求：
一是美国次贷危机的爆发让人们真正意识到影子银行业态带来的巨大系统性风险。按照FSB的定义，影子银行体系广义指“存在于正规银行体系之外的信用中介机构和业务体系”，狭义指“存在于正规银行体系之外，特别是通过期限或流动性转换、杠杆及不完善的信用风险转移，易引发监管套利和系统性风险的信用中介机构和业务体系”。影子银行的资金主要来自批发融资，缺乏核心存款等稳定资金来源；大量从事场外交易，信息不透明；杠杆率通常较高。据此，影子银行也被形象地描述为“在刀尖上跳舞”。目前，美国通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》、英国通过《2009年银行法》和《金融服务法》、欧盟通过《欧盟信用评级机构条例》和《欧盟市场基础设施监管规则》、FSB通过《影子银行：探明问题》和《影子银行：进展和下一步措施》及《影子银行：强化观测和监管》等措施，实施对影子银行的治理。
二是以稳定币（stablecoin）为代表的私人加密货币（cryptocurrency）的兴起引发了主权国家政府和国际组织对货币主权流散、金融体系稳定、投资者保护、数据隐私保护、交易透明度、市场诚信、网络安全与弹性、洗钱、资助恐怖主义、税收流失等诸多治理问题的担忧。截至2021年11月21日，稳定币（USDT、USDC、BUSD、DAI、TUSD及包括USDP、GUSD在内的其他稳定币）的市值达到了1382.4亿美元。这些私人加密货币大多选择单一或一篮子锚定主要发达经济体的法定货币如美元、欧元等，以谋求币值稳定，但其交易平台和技术是去中心化的。特别是，拥有全球数十亿用户的Facebook（现更名为Meta）极力推进发行“天秤币” （2020年12月2日更名为Diem）的计划，更是引发了包括主权国家立法机构、监管部门及全球金融治理机构的高度警惕。从国际层面来看，包括IMF、FSB、G20、OECD、G7、BCBS、CPMI、FATF在内的诸多国际组织或机制，自2015年以来围绕加密资产和稳定币陆续推出了监管和治理的相关原则、倡议、标准或框架。
第二，大国权力格局的变化和重组，是促进全球金融治理变迁的另一个原动力。任何阶段、任何形式的全球金融治理都依赖于特定的权力基础。当权力结构发生变化时，支撑既有全球金融治理机制的政治基础不再，原有全球金融治理的理念、规则、决策程序和利益分配都可能发生变化。无论是英国霸权治下的合作治理、英国霸权之后的合作治理，还是美国霸权主导下的合作治理、美国霸权之后的北北合作治理，都具有传统大国“俱乐部治理”的属性和特点。唯有南北合作治理，才首次吸收新兴经济体和发展中大国参与其中，从而提升了全球金融治理的代表性、包容性、平等性。这一变革的背后是国际权力格局的深度调整。它包括两个维度：一是权力让渡的维度。发生在美国和欧洲的金融危机暴露了传统大国以“俱乐部规则”治理全球金融的能力不足，这迫使这些大国对原有全球金融治理的权力结构做出调整，通过吸收新兴经济体和发展中大国加入，来提升对全球金融危机的治理能力。二是权力寻求的维度。新兴经济体和发展中大国特别是“金砖国家”（BRICS）的经济崛起和国际地位提升，激发了它们变革全球金融治理机制的权力诉求。结果是，G20取代G7成为全球金融治理制度网络中负责决策制定和政策协调的重要机制和平台，实现了新兴国家特别是新兴大国与西方传统大国的共治。金融稳定论坛（FSF）升级为FSB，并被赋予了协调和监督全球金融体系的实际职能，并与负责促进全球宏观经济和金融稳定的IMF相互支撑与协助。IMF和WB的投票权改革得到推进。在IMF2010年份额和治理改革方案正式实施后，中国成为IMF第三大成员国，印度、俄罗斯和巴西也跻身前十。在世界银行于2010年4月25日通过第一阶段投票权改革方案后，中国成为第三大股东国，印度和俄罗斯也进入前十。人民币被纳入特别提款权（SDR）货币篮子，是位列美元（41.73%）和欧元（30.93%）之后、日元（8.33%）和英镑（8.09%）之前的第三大国际货币（10.92%），有助于平抑SDR币值的波动幅度，也提升了新兴经济体和发展中大国在国际货币体系中的代表性和话语权。
三、全球金融治理的
内在缺陷
现行的全球金融治理机制是在布雷顿森林体系的基础上继承和发展而来的。尽管在多次区域性和全球性金融危机的冲击下有所调整和改革，但仍存诸多内在缺陷。
（一）从参与主体来看，全球金融治理存在较严重的“包容赤字”
首先，成员参与数量和选择标准的“欠包容”。就前者而言，尽管G20实现了部分新兴经济体、发展中大国与传统大国的“共治”，一定程度上解决了先前的全球金融治理机制（如G7、G10）缺乏代表性、没有包容性和治理弱效性的问题，但其他较发达经济体和新兴经济体的利益诉求如何受到足够和正确的关注而非不恰当的“被代表”，是今后全球金融治理机制变革需要思考的一个问题。从后者来看，没有明确的标准说明为什么是印度尼西亚、土耳其而不是马来西亚、泰国被选为G20成员。同样，有关非FSB成员是否及如何持续参加FSB的工作组，也没有明确的说法。
其次，设定规则国家的“欠包容”。以G20和FSB为例，前者在创立之初，就被G7限制了作为实质性决策机制的合法性和影响力。因此，相比G7，吸收了非G7成员的G20在全球金融治理的实际决策过程中发挥的作用是有限和次要的。后者的前身FSF委托一个工作组拟订并发布（2000年4月）了全球金融治理准则和标准（包括货币政策透明度、财政政策透明度、数据披露、偿债能力、公司治理、会计、审计、支付与清算、洗钱、银行监管、证券监管、保险监管），但在该工作组的成员构成中，G10的代表数量超过发展中国家，且“俱乐部”属性的政府间组织的代表数量超过“全球性”属性的政府间组织。在2009年G20伦敦金融峰会上，成员扩大到所有G20成员的FSB承袭了FSF的职能，并主导制定了更为系统和细化的金融治理准则和标准，但这些准则和标准不少仍具有少数国家主导的“俱乐部”属性（表1）。
最后，金融治理目标的“欠包容”。现行全球金融治理的目标仅聚焦于“金融稳定”，忽视了两个重要事实：一是发展中国家既希望保持金融稳定，又具有经济发展的利益诉求，这一点比发达国家来得更为迫切；二是发展中国家在金融发育程度、金融国际化程度、金融抗风险能力等方面与发达国家有着显著差异。这决定了，忽视发展中国家的经济发展诉求和金融脆弱性现实的全球金融治理，必将呈现“中心—外围”式的治理格局，发展中国家外围的监管部门将不得不遵守由中心国家或国家集团制定的监管标准和准则。由此，被排除在G20之外的广大发展中国家不是以“治理主体”的姿态积极参与全球金融治理，而是被动参与的“被治理”对象。
（二）从实施对象来看，全球金融治理存在“监管俘获”现象
美欧等国家普遍存在金融机构高管出任政府的财政、央行等部门高官，或卸任后的政府高官任职金融机构高管的“旋转门”（revolving door）现象，日本也有高官退休后“下凡”（amakudari）到大型民间金融机构就职的非正式制度安排。这就给私人利益集团“俘获”本国政府部门创造了条件，使后者在参与全球金融治理过程中制定并实施有利于前者的监管规则和标准。例如，在IMF实施的危机救助中，不仅是那些大国的利益而且是这些国家的大型私人金融机构的利益更易受到IMF信贷政策的影响，因而，它们也更有动机去影响IMF的决策。从美国的政策实践来看，Broz的研究表明，美国立法者对全球金融治理行动和制度的态度取决于这些治理行动和制度对国内分配造成的影响，原因在于美国立法者的决策行为很大程度上受其选民经济利益的影响。而在BCBS强化国际银行业监管的治理活动中，美国本土银行业积极游说的身影清晰可见。20世纪80年代，面对来自日本银行业的激烈竞争，美国银行业认定是美国严格的金融监管削弱了其国际竞争力。在国内修法严重受阻的背景下，美国试图推动BCBS来统一国际资本充足率标准，在遭遇日法德三国抵制后，美国绕开巴塞尔委员会，在1987年1月与同样面临他国银行业激烈竞争的英国达成双边协议，对外宣称有意在本国推行新的资本充足率标准，任何不达标的金融企业都将被逐出市场。日本在该协议宣布后旋即与美国展开了直接磋商，BCBS也在当年12月推出了与美国立场相近的资本充足率标准。受监管俘获的影响，一方面，全球金融治理的各项准则与标准或多或少带有发达国家政府及大型金融机构利益诉求的色彩；另一方面，发达国家在参与全球金融治理时也会出于“竞争国家”（competition state） 的本能而采取事实上的“监管保护主义”（regulatory protectionism），从而削弱国际社会协调一致行动的努力，也易诱发“监管套利”（regulatory arbitrage）行为，进而增加全球金融不稳定的风险。
（三）从损益分布来看，全球金融治理存在“制度非中性”特征
一方面，全球货币治理具有典型的“制度非中性”特征。当今的国际货币体系是事实上的美元本位制。在这一体系中，美元仍是关键性的储备货币，其他货币或是美元的附庸或无法对美元构成挑战。截至2021年第3季度，主要外币在已分配外汇储备中的占比情况是：美元59.15%，欧元20.48%，日元5.83%，英镑4.78%，人民币2.66%，加拿大元2.19%，澳大利亚元1.81%，瑞士法郎0.17%。美元一家独大的储备货币地位所造成的全球货币治理的“制度非中性”体现在：首先，“特里芬两难”持续存在。对储备货币发行国美国来说，国内货币政策目标与其他国家对储备货币的需求经常产生矛盾。美联储既不能忽视本国货币的国际职能而单纯考虑国内目标，又无法兼顾国内外的不同目标；既可能因抑制本国通胀的需要而无法充分满足全球经济不断增长的需求，也不能因过分刺激国内需求而导致全球流动性泛滥。其次，在美元本位制下，美元汇率摆脱了布雷顿森林体系下“双挂钩”原则的束缚。美国财政部究竟是采取强势美元政策还是弱势美元政策，美联储究竟是加息缩表还是降息扩表，首要考量的是能否给国内经济带来正向刺激，而非外围国家或地区会受到怎样的冲击。最后，美国在调整国际收支失衡方面拥有货币权力。根据IMF相关条款规定，为保障国际货币秩序的稳定，国际收支失衡的国家特别是逆差国负有政策调整的责任。但在美元本位制下，美国拥有延迟调整和转嫁调整国际收支失衡的货币权力。
另一方面，全球金融治理准则与标准的分配效应存在差异。参与全球金融治理的国家或地区具有不同的“权力层级”：处在第一层级的是有着最大、最成熟和最国际化金融体系的美英德法及一定意义上的日本，处在第二层级的既有像加拿大、瑞士、荷兰、瑞典这样有着长期金融开放和国际活动史的小型发达工业化国家，又有像中国、巴西、中国香港、新加坡、南非及一定意义上的俄罗斯和印度那样正快速融入全球金融体系的新兴市场经济体。对那些处在较高“权力层级”的国家或地区来说，相对丰富的金融治理经验、相对成熟的金融市场、多样的金融投资和避险工具、日渐趋同的全球金融治理标准、协调一致的全球金融治理行为，有助于它们在金融稳定的宏观环境中收获可观的收益。而对那些处在较低“权力层级”的国家或地区而言，因缺乏足够的金融治理经验、成熟的金融市场、多样的金融投资和避险工具，被动参与全球金融治理或“被治理”的获益有限但成本巨大，如过度出让金融主权、难以抵御外来金融冲击、经济无法可持续增长。
（四）从议题设定来看，全球金融治理存在不断被“泛化”的趋势
这在G20的发展过程中体现得尤为突出。自2008年G20升级为领导人峰会以来，已先后举行16次峰会。从发展历程来看，G20的诞生和升级源于应对区域金融危机扩散和全球金融危机挑战的现实需求。因此，在较长时间内（2008—2013），其政策都聚焦于金融治理特别是国际货币体系改革、国际金融领域监管、国际金融机构改革、全球金融安全网建设等，既包括在宏观层面推动全球金融治理架构改革和增强全球金融稳定，又包括在微观层面加强反避税合作和落实巴塞尔协议。不过从G20布里斯班峰会开始，尽管国际货币体系改革和全球货币金融治理仍是重要议题，但随着全球经济复苏的不平衡性和不确定性增强，可持续和包容式发展日益成为主要议题，并加入了环境、能源、就业、气候变化、反腐、难民、反恐、数字经济、女性赋权等诸多议题，G20已从专业性强的全球金融治理平台转向综合性的全球宏观经济治理机制，议题“泛化”趋势明显。从包容性角度来看，G20议题的泛化反映了发展中国家的经济增长问题正受到持续关注。但从专业性角度来看，G20取代G7成为全球金融治理最主要机制和平台的作用逐渐被弱化。这既与全球金融不稳定形势趋缓有关，也是各成员从“集团化”的大国协调蜕变为“碎片化”的多方博弈的现实反映。
（五）从权力分配来看，全球金融治理的决策程序仍带有“霸权治理”色彩
第二次世界大战后迄今，全球金融治理格局的一个重要底色是美国对主要国际经济组织的实际控制，最具代表性的当数IMF和WB。Gardner在《英镑美元外交：当代国际经济秩序的起源与展望》一书中令人信服地提出，创建之初，IMF和WB的结构、地点和授权就被美国完美地设计好了。美国在IMF和WB这两大全球金融治理机构中的影响力，源于它在金融结构、资源运用、职员和管理、正式的投票与权力结构四个方面的控制力。可见，IMF和WB为美国在全球金融治理中左右决策程序、主导全球重大货币金融事务，提供了制度上的合法性基础。尽管IMF和WB在份额（或认缴资本）和投票权方面做出了一定调整，使新兴大国的经济实力和国际地位在国际经济权力格局中有所体现，但这种调整具有两个根本性的不足：一是美国一家独大的否决权地位未受丝毫影响；二是新兴大国投票权的提升并非从美国手中分得，而主要是从欧洲传统大国和石油输出国那里转移而来。换言之，美国“霸权治理”IMF和WB的局面没有被实质性扭转。这种缺乏有效制衡的权力为美国假借IMF和WB之手，逼迫受危机侵害的国家就范从而将全球金融治理“私物化”，创造了有利的前提条件。
（六）从制度架构来看，全球金融治理存在明显的“碎片化”
全球金融治理的“碎片化”表现在制度结构和观念两个方面。在制度结构方面，银行、保险和证券等行业都形成了相对独立的监管亚体系和规则。G20和FSB的一项重点工作便是加强这些不同亚体系间的制度和体制互动，以弥合彼此之间的监管冲突和漏洞，但制度惯性和既得利益使合作和融合十分困难，而以G20和FSB为核心的、不具法律约束力的规则体系尚无法克服这些困难。例如，在对场外衍生品交易监管中，全球金融监管的碎片化就导致了合作失败。在观念方面，全球金融治理的行为主体尤其是主要大国之间存在严重冲突。例如，美国将全球金融危机的原因归咎于中国的货币政策和贸易政策所导致的全球贸易失衡，中国强调是不合理的国际货币金融体系存在严重风险，欧洲则关注美国监管和国际监管的不足。因此，在后危机时代的全球金融治理改革中，各主要行为体的利益诉求和政策不尽相同：美国量化宽松的货币政策主要针对全球贸易失衡问题，中国积极寻求国际货币体系改革和人民币国际化的自主推动，欧洲则力主加强国内和国际的金融监管。
（七）从变革过程来看，全球金融治理存在“集体行动困境”
以国际货币体系的改革为例，全球金融危机爆发以来，尽管各国要求改革国际货币体系的呼声很高，但在如何改革的问题上始终存在发达国家之间、发达国家与发展中国家之间的利益冲突及大多数国家“搭便车”的问题，亦即：在对“改革现行国际货币体系”这一全球公共产品的供给上存在集体行动困境。这一困境长期存在的原因在于：首先，参与国际货币体系的成员众多，相比小型集团，这种大型集团达成一致行动的可能性要小得多。其次，负责国际货币体系治理的IMF缺乏对体系内成员守信或背信行为的有效奖惩手段，因而难以在国际货币体系改革的议程设定、共识达成和行为规范方面形成可置信承诺。最后，替代性的国际货币体系改革方案能带给广大外围国家或地区的收益和成本均是未知的，相比之下，在缺乏可行的替代性储备资产或前景明朗的国际货币体系的情境下，美元本位制仍能给相关外围国家带来一定的发展红利。此外，广大外围国家尚不具备摆脱美元本位制的自主能力，如独立的货币金融政策、稳健的汇率政策、发达的国内金融市场、丰富多样的金融投资工具、内需主导的经济增长方式，等等。因而，它们寻求打破美元主导的国际货币体系及摆脱对其依附的意愿并不强烈。换言之，在当今国际货币体系的改革这一议题上，广大外围国家难以形成集体行动的广泛共识。
（八）从原则规范来看，全球金融治理存在“软行为约束”现象
全球金融治理兼具硬法和软法两种手段。“硬法”是指准确界定及授予某个部门解释和执行法律的权威的诸多法律职责。国际关系中的硬法使用，有助于国际行为体降低交易成本、增强其承诺可信性、拓展可行的政治战略、解决不完全契约问题，但限制了行为体的行为甚至主权。而软法具有硬法不具备的优势，如节约签约成本、降低主权成本、降低不确定性、充当妥协的手段。 Lipson指出，一些国际协议之所以采用非正式的形式，源于相关行为体对成本和收益的比较：希望避免做出正式承诺和获得批准的繁琐；有能力因应环境变化对协议重新磋商或修订；需要快速达成协议。在后金融危机时期，软法在全球金融治理中的作用愈发彰显。面对缺乏世界性政府和中央银行的国际环境，软法发挥着节约谈判成本、避免主权限制、允许政策偏好分歧、提供统一国际标准、回应现实不确定性及为持续磋商奠定基础的重要作用。全球金融危机后FSB的重构就印证了软法的必要性和重要性。由于国际金融纷繁复杂，不同领域的标准制定主体都开始重视使用“软法”实施监督与管理，并影响到大多数国家的国内监管制度和实践。在这方面，巴塞尔协议对金融机构资本充足率的要求就是一个典型。但软法的局限是它不具硬性约束，相关行为体是否遵守有关规范与准则取决于多方面因素，如守规行为体的数量多寡、守规带来的损益对比、违规成本的可承受度、国际金融不稳的潜在损失。如何让被接受的“软法”实现“硬化”，从而克服软法的“软行为约束”，将是今后全球金融治理机制变革有待解决的一个重要问题。
四、全球金融治理机制的
变革逻辑
由以上可知，当前的全球金融治理存在着包容赤字、监管俘获、制度非中性、议题泛化、霸权治理、碎片化、集体行动困境、软行为约束等内在缺陷，这些构成了国际金融稳定、市场有效运行、世界经济包容性增长的实质性障碍。为此，有必要对其加以变革。站在中国的立场，全球金融治理机制的变革应遵循如下四个逻辑。
（一）时间逻辑
该逻辑涉及变革的时机（timing）问题，即什么时点是全球金融治理机制变革的有利时机？历史地看，每一次重大的金融危机或国际权力格局的变化，都会暴露原有金融治理机制的缺陷和不足，也会催生变革现有治理机制的动力和主张。二战后，美国的政治、经济、科技、军事实力全面超越英国，使其有能力主导推动全球金融治理机制变革。通过三大协定（《国际货币基金组织协定》《国际复兴开发银行协定》《关税与贸易总协定》），美国成功瓦解了英国的“帝国特惠制”和“英镑区”，最终确立起美国霸权主导下的全球金融治理架构。20世纪60年代，为应对美元危机和欧洲货币市场的冲击，美国主导创设了“黄金总库”（Gold Pool）和“欧洲货币常设委员会”。为应对持续的黄金外流和美元危机压力，美国在1971年关闭了“黄金窗口”。进入牙买加体系时代，美国又联合主要西方国家组建了协调全球金融治理的主要机制G7。亚洲金融危机期间，尽管美国挫败了日本创建“亚洲货币基金”（AMF）的战略企图，但此次危机催生了1999年G20的成立。美国次贷危机和全球金融危机的爆发，更是催化了G20由非正式的国际经济和金融合作论坛提升到取代G7成为全球金融治理最主要制度平台的地位。全球金融危机也是国际政治经济格局发生重大变化的分水岭，随着以BRICS为代表的新兴大国的群体性崛起，G20自2008年起由部长级会议升级为领导人峰会，FSF也在2009年4月G20伦敦峰会时由G7创立的论坛升级为涵盖所有G20成员的FSB。2016年后，国际政治经济格局进一步发生变化，以人民币“入篮”为标志，中国的国际影响力进一步提升。以大国实力对比的变化为重要内涵的“世界百年未有之大变局”正在形成，推动全球金融治理向更具“包容性”的霸权后合作治理转型，已初步具备了现实的国际权力基础。
（二）空间逻辑
该逻辑涉及变革的空间（space）问题，即该在何种范围推进全球金融治理机制变革？如“集体行动困境”所揭示的，制度变革涉及成员越多，难度越大。因此，全球金融治理机制的变革宜进行“双轨制”推进： “第一轨道”的机制变革以在全球层面“强化”和“健全”现有机制的权责和协调合作为主。具体而言，以G20为议题设定和大国协调的主要平台，以FSB为协调和监督全球金融体系的主要机制，以IMF为促进全球宏观经济稳定和金融稳定的主要机构，以WB、BIS、OECD、BCBS、IAIS、IOSCO、IAASB、IASB、CPMI、FATF等为制定全球金融治理准则与标准的主要组织，既要确保各治理主体间的专业分工，又要避免彼此的标准冲突，还要做好各治理主体间的协调与合作。“第二轨道”的机制变革以在区域层面“创新”和“补充”全球机制的未尽功能为主。以东亚货币金融合作为例，尽管AMF的设想落空，但东亚货币金融合作取得了一定进展，弥补了IMF金融治理的不足：一是在亚洲债券基金（ABF）的支持下，发展起了东亚区域内本币债券市场；二是在清迈协议多边化机制（CMIM）下达成了东盟＋中日韩“10＋3”多边货币互换协议，并建立了2400亿美元的东亚外汇储备库，以便为可能受危机困扰的区域内成员提供紧急资金支持；三是建立了区域宏观经济监测组织“东盟与中日韩宏观经济研究办公室”（AMRO），旨在通过聚焦三个核心职能：执行宏观经济监测、支持CMIM的实施、为成员提供技术支持，确保“10＋3”的宏观经济和金融稳定。此外，中国联合其他BRICS成员创设的新开发银行（NDB）和应急储备机制、发起成立的亚洲基础设施投资银行（AIIB）、自主创设的丝路基金，也是在区域层面做出的积极和有益尝试，是对全球金融治理机制的重要创新和补充。
（三）思维逻辑
该逻辑涉及变革的理念（ideal）问题，即推进全球金融治理机制变革应遵循怎样的理念指引？从演进历程来看，西方发达国家尤其是英美的政治经济哲学长期主导着全球金融治理的目标设定和方法运用。在政治哲学层面，西方发达国家在国际关系中奉行的是国际社会无政府状态下以国家权力和国际利益最大化为现实依归的零和博弈思维，反映在全球金融治理领域就是监管的国家主义和保护主义。这不利于全球金融治理的共识凝聚和集体行动，在英美霸权主导的全球金融治理格局中更易导致不公平性、不公正性和欠包容性，并使全球金融治理陷入复杂激烈的大国博弈当中。在经济哲学层面，无论是持有“管得越少的政府，才是越好的政府”价值观的古典自由主义，还是遵奉“国家对经济生活进行必要和积极干预”理念的新自由主义，其实质都是追求更多的经济自由和更宽松的政府管制。这样的理念映射到全球金融治理领域，就是“以自由之名行垄断之实”，即：在追求机会自由时，忽视身份和地位的不平等；在规则建构中，追求形式平等而忽视实质平等；在价值判断上，追求形式正义而忽视实质正义。基于这样的判断，全球金融治理机制的变革应秉持共商、共建、共享的“命运共同体”意识，遵循“金融秩序稳定”与“发展利益共享”并举的理念，既要满足相关主体对金融自由化、一体化和全球化引致融资便利、成本节约、利润增加等的利益诉求，又要让发展中国家成为全球金融治理的主动参与者和实际受益者，而非被动参与的“被治理者”和最大受害者，亦即：切实关照广大发展中国家能分享全球金融稳定和发展带来的好处，而不是让全球金融蜕变为西方发达国家从发展中国家攫取垄断利润的“收割机”、干扰和破坏发展中国家经济可持续增长的“引爆器”。
（四）行为逻辑
该逻辑涉及变革的行动（behavior）问题，即全球金融治理机制变革的主体（actors）、动机（incentives）、方式（approaches）、领域（areas）是什么？
变革主体方面，全球金融治理机制变革应一方面着眼于国际组织的改革与完善，有意识地消除“包容赤字”和“霸权治理”。尤其是进一步推进IMF和WB的份额（或认缴股份）和投票权改革，逐步提升新兴大国和发展中国家的代表性和话语权。此外，要倡导扩大新兴大国和发展中国家代表任职IMF和WB关键部门的机会，以便让广大发展中国家在金融治理和经济发展方面的诉求得到恰当的表达。另一方面应创新性地发展区域性金融治理机制，这有助于带动区域内和跨区域成员参与金融治理的积极性，便于成员间增进了解、凝聚共识、促成集体行动。
变革动机方面，包容、公正、普惠、有序应成为全球金融治理机制变革的主要目标。所谓“包容”，一是增加新兴大国和发展中大国的代表性，赋予其参与全球金融治理的权利和权力；二是需兼顾发展中国家的利益诉求，不能让全球金融治理准则和标准的制定与实施成为发达国家及其金融机构攫取垄断利润和权力的工具。所谓“公正”，是指应确保规则和标准的制定与实施免受霸权治理、俱乐部治理的干扰，并免受“监管俘获”和“监管国家主义”的侵害。所谓“普惠”，是指应致力于实现“金融秩序稳定”和“发展利益共享”。因为，只有兼具“发展利益共享”的全球金融治理，才会对发展中国家的可持续经济增长、金融健康发展产生正向激励。所谓“有序”，是指准则和标准的制定与实施要首先重点针对金融市场发育程度高、金融自由化和全球化程度深的国家，以及重点面向经营业务遍布全球、金融产品丰富多样、经营网络错综复杂的全球重要性金融机构，因为，正是这些经济体的差异性监管诱发了“监管套利”行为，正是这些机构的违规违法操作构成了全球系统性金融风险的重要源头。
变革方式方面，第一种是互惠性变革。互惠性变革符合包容、公正、普惠、有序的“命运共同体”价值理念，既能满足发达国家强化本国国际竞争力的需要，又能适度关照新兴大国、发展中大国和其他发展中国家的利益诉求，从而为全球金融治理机制变革提供足够的动力支持。第二种是渐进式变革。激进式变革不仅难以获得新兴大国、发展中大国和其他发展中国家的广泛支持，即便在传统大国中也会遭遇来自监管、立法和金融部门的强烈反弹，只有渐进式变革才易被各国认可和接受。第三种是体制内存量调整和体制外增量改革并存。“体制内存量调整”是指在现有制度框架内的边际式调整，它不以革新为目的而是以改制为手段，来实现完善现有治理机制的目的。“体制外增量改革”是指在现有制度框架外的革新式创建，以期实现补益甚至激发现有治理机制变革的目的。
变革领域方面，需重点在以下领域加以推动：第一个是国际货币体系的改革。一是持续推进实物货币形态的多极化进程，通过东亚区域货币合作、欧元区单一货币市场建设、“一带一路”倡议下的互联互通合作等，降低外围国家或地区过度依赖美元储备所诱发的“美元化”风险；二是紧跟技术创新背景下电子货币业态发展的新动向，稳步推进央行数字货币（CBDC）的研发、试点和推广，并通过IMF、FSB、G20、OECD、BIS、BCBS、CPMI、FATF等国际组织和机制，交流有关CBDC的研发经验、分享针对私人稳定币的监管动态、合作研究数字货币业态的监管规则，并在这一过程中密切关注私人和央行数字美元的发展动向，谨防外围国家或地区掉入新的“数字美元化”陷阱。第二个是国际金融监管和危机救助机制的完善。一是微观审慎监管与宏观审慎监管并用，以规避单个盯住和系统性管控各自的不足；二是构建科学合理的指标监控体系，为制定国际资本流动管理的政策框架提供理论依据；三是构建对影子银行的动态风险监测、预警及防控机制，并加强对影子银行监管的国际合作；四是在维持IMF的全球金融安全网中心地位的同时，重视不同层次金融安全网之间特别是IMF与区域金融安排之间的合作，并辅之以央行间的货币互换机制。第三个是全球金融治理组织机构的变革。一是提升新兴大国在G20、IMF、FSB、BIS等国际机制和组织中的代表性，以克服全球金融治理易被发达国家霸权主导或“俱乐部治理”的弊端；二是聚焦G20在全球金融治理的决策制定和政策协调中的核心地位，以防议题泛化冲淡其成立初衷，还要警惕近年来西方主要发达国家重新重视G7机制、另起全球金融治理炉灶的政策动向；三是深化新兴大国在AIIB、NDB、“一带一路”等现有机制和倡议框架内的金融治理合作，以达到筑牢区域安全网、补充全球金融治理、对冲发达大国“俱乐部治理”的三重效果。
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