【摘要】伦敦于2018年公布的《智慧伦敦路线图》是《智慧伦敦规划》及其他七项法定战略的与数字技术相关内容的具体实施计划。文章介绍了该《路线图》的制定背景和内容，从三方面总结其特点：治理模式转变——政府从等级式走向网络化；工作内容转变——内容从单项执行走向协同实施八项战略；思维模式转变——智慧城市从技术优先转向公众需求优先。最后，文章概述了《路线图》的实施进展，并以一项伦敦市议会的质询作为案例解读路线图实施过程中的效果和困难。
1 《智慧伦敦路线图》背景和实施对象
1.1 制定背景
2013年，基于伦敦奥运会之后的城市挑战和对城市人口快速增长可能引起的城市运行负荷加重的担忧，大伦敦政府出台了《智慧伦敦规划》（Smart London Plan）。该规划在实施三年后虽然取得了一定成效，但是仍然面临诸多问题，比如目标问题未得到全面解决；技术支撑不足；对市民需求回应不足；以及大伦敦的多市自治的行政区划模式【大伦敦由伦敦金融城和周围的32个自治市组成】带来的政策落实困难等。该规划于2016年完成修编；同年，伦敦市长换届选举完毕，新市长萨迪克·汗上台。新任市长坚信数字技术是解决伦敦种种城市问题的重要工具，新技术和数据科学将成为应对城市挑战的长期解决方案的核心；并将《智慧伦敦规划》与其他城市战略协同实施。智慧伦敦委员会（Smart London Board，下称委员会）是市长的重要智库。通过委员会的工作，市长转变了对智慧城市的思维方式，将智慧城市从名词转变为形容词和方法来理解，认为伦敦的智慧城市建设应从技术优先思维转变为注重对接公民需求的思维，并注重五方面任务：设计、数据、连接性、技能和协作。相对应地，委员会认为有五方面的改善可以应用于所有大型组织：（1）专注设计，围绕公民/用户进行设计；（2）增强有关数据的共享能力，不仅是平台建设，还包括实际共享数据，以及数据共享的文化、法律协议等；（3）改善数字连接，使城市更紧密地连接在一起；（4）提升公共服务的数字技能以了解技术可以为公民提供更好的服务的可能性；（5）组建新的数字时代机构——伦敦技术和创新办公室（London Office of Technology and Innovation）参与工作，以更好地开展项目合作。这种智慧城市思维方式的转变落实到具体行动，就是《智慧伦敦路线图》（Smarter London Together － The Mayor’s Roadmap to Transform London into the Smartest City in the World，下称《路线图》）的制定（由市长领衔，委员会是重要设计方）。市长于2018年6月11日正式公布《路线图》，并将之作为已完成修编的法定战略的实施方案，实施周期为2018年6月—2021年6月。《路线图》是《智慧伦敦规划》和其他七项法定战略的具体实施方案之一，作为战术层面的非法定规划协同了战略层面的八项法定规划。其中《智慧伦敦规划》是主体实施对象，它用数字技术手段支撑其他各项城市战略，通过《路线图》推动建立城市转型升级的数字技术基础支撑架构（图1,表1）。
图1 《智慧伦敦路线图》整合八项战略
表1 八项法定战略的工作重点
2 《路线图》的内容
《路线图》的目标是让伦敦利用自身的数字技术力量在公共服务领域解决最紧迫的城市问题，包括空气质量、城市设计和数字连接等方面的问题，改善全体居民生活。其内容包括五项主要任务，内含27项子任务、83项具体工作内容，内容细化到实施主体、实施时间等。下面对五项主要任务的目标作简要介绍，任务框架见表2。
表2 《路线图》的任务架构和实施进度
注：任务截止日期除个别具体工作内容到2021年外，绝大部分到2020年，与市长一届任期基本一致；实施进度的统计截止时间为2019年10月底。
（1）任务1：设计面向更多用户的（智慧城市）服务。该任务包含5项子任务，共21项具体工作内容；目标是利用伦敦自身技术优势，在开发新的数字服务时尊重城市内部的多样性，促进与合作伙伴的合作以在全市推广工作。（2）任务2：制定城市数据的新协议。该任务包含6项子任务，共19项具体工作内容；目标是完善数据基础设施，为伦敦世界一流研究、技术和商业生态系统的发展创造条件，使所有伦敦人受益，未来还将制定更好的数据政策并纳入公共采购和新公共服务的设计。（3）任务3：实现世界级的连通性和更智能的街道。该任务包含5项子任务，共11项具体工作内容；目标是大幅改善数字连接服务，使城市继续因数字经济而发展和繁荣。（4）任务4：增强数字领导力和技能。该任务包含4项子任务，共11项具体工作内容；目标是提高市民的数字技能水平，提升政府公共服务工作的数字化领导能力。（5）任务5：加强全市范围的合作。该任务包含7项子任务，共21项具体工作内容；目标是加强城市更有效地合作的能力，建立市内各部门的长期合作机制，提升一致性以提高服务质量。
3 《路线图》的特点
3.1 治理模式转变：政府从等级式走向网络化
戈德史密斯和埃格斯提出网络化治理理论，认为“等级式政府管理模式将被网络化治理模式取代。这种模式下政府的工作不太依赖传统意义上的各个雇员，而更多依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”。在《路线图》中，大伦敦政府的工作目标着眼于公共服务价值最大化。政府采用专门化的形式集合数字技术领域的一流资源，联合多样化机构组成的网络完成公共服务（图2），通过制定法规政策提供保障。在这种构架内，数字化技术为构架的运转提供了技术支撑。协作网络的总体模式是“责任方+合作者”：责任方是大伦敦政府行政部门——与传统分工的政府部门形式不同，跨领域、跨机构的协同部门可承担大量任务；合作者包括大伦敦政府的其他行政部门、跨国机构组织、国家级行政机构、自治市政府机构、私人/社会机构、市民。合作者的构成因任务需求不同而具有16种子模式（表3），其中主力模式是模式1——责任方（大伦敦政府的行政部门）+合作者（大伦敦政府的其他行政部门、自治市政府机构、私人/社会机构）。其中，私人/社会机构不仅被包含在主力模式内，还参与了《路线图》27项子任务中的20项，是提供公共服务的重要力量。总体来看，协作网络内的公私合作、跨机构合作、跨领域合作满足了《路线图》综合实施多项城市战略的需求，相较传统模式，建立了政府提供高质量公共服务的制度基础。
图2 网络化治理核心架构
表3 协作网络模式统计表
注：●为模式的构成者。
公共部门形态改革中，政府成立协同机构完成政府机构工作的横向协同、共同服务标准推广，纵向减少办公程序。协作网络的责任方包括大量的政府协同机构，如已成立的“智慧伦敦董事会”、“伦敦技术和创新办公室”、“数字化转型团队”（Digital Transformation Team）、“城市数据团队”（City Data Team）、“互联伦敦团队”（Connected London Team）等。具体以伦敦技术和创新办公室为例。该机构是跨职能部门、跨组织协同工作的虚拟组织，根据需要汇集财务、人力和（私人）伙伴关系资源以促进一系列工作；关注的重点领域包括城市数字服务，分析和管理城市数据，城市数字化领导能力，协调需求、供应和资金以提升伦敦的数字解决方案的实施力度，以及实现以上目标的技术基础。此外，政府已开始推广全市共同服务标准，目标是促进跨组织边界扩展（公共）服务，并通过共享数据、流程、组件、服务和平台来更好地为公民服务，从而加快交付速度。
3.2 工作内容转变：内容从单项执行走向协同实施八项战略
《路线图》实施内容具有综合性：对各战略的数字技术相关内容梳理形成任务，并进一步细化为具体工作内容，实现了长期战略向短期战术的转化（图3）。《路线图》的每项任务同样体现出综合性特点，可能服务多个城市战略，比如任务1的子任务“向伦敦地方当局介绍政府的服务标准审查工作”即同时服务八大战略。这种综性协同工作特点促进了集约高效城市治理模式的形成。
图3 《路线图》协同实施八项战略
3.3 思维模式转变：智慧城市从技术优先转向公众需求优先
《路线图》响应了市长的竞选口号——为所有伦敦人服务，在各种公共服务上均要提高用户参与度，使每个伦敦人都能得到需要的公共服务。《路线图》从多方面积极开展公众参与，使城市发展的红利普惠公众。《智慧伦敦规划》指出伦敦应将数据视为支持高透明度、问责制、公共服务、业务创新和民间社会的基础设施。城市数据是城市生态系统的重要组成，伦敦将共享数据作为城市应对挑战、创新发展的方法之一。《路线图》将继续建设共享数据的主要平台“伦敦数据库”（London Datastore），通过开放数据资本支持政府决策和民间应用，同时将加强数据权利（保障机制）、问责制和信任度的建设。路线图通过建设各种制度和各种公共服务的监督平台网站，促进公众参与制定城市政策。例如《路线图》的项目管理工具包网站包含了工作内容、责任机构、实施进度、成果等栏目，实施进度实时更新，公众可发表意见。《路线图》期望数字经济在带来低能耗、低污染、高收益的经济效益、社会效益、环境效益的同时，能培养劳动力的数字技术谋生能力。培养对象（图4）包括高精尖群体，如公务员、高级人才、高技能创业者，以提升政府管理的数字化领导能力、科技行业的核心竞争力；中间群体，如新就业人员、青少年、一般人群、普通创业者，以培育劳动力基础队伍；弱势群体，如儿童、老年人、残疾人、贫困人群等，以提升弱势群体的生存能力。具体政策比如以学徒税支持新就业人员的培训；以及为了使公众无障碍享受公共服务，《路线图》将降低公共服务信息接触门槛，向无数字化技能人群提供信息宣传服务，提升街道的公共WiFi覆盖，从而便利市民和访客，即使流浪者也可使用免费WiFi来获取需要的信息。截至2019年10月，路线图27项子任务中的8项已正常完成，10项被推迟（表2）。2019年5月8日伦敦议会质询了与《路线图》相关的议题《数字连接和伦敦作为智慧城市》，下文即以此议题为案例，解读《路线图》实施过程中的效果和困难。改善数字连接是《路线图》的一项主要内容，会议目的是听取《路线图》实施进展，包括对不良数字连接问题的解决情况，并探讨数字连接和智慧城市如何支撑伦敦的繁荣和良好增长。答辩成员包括：智慧伦敦委员会主席、大伦敦政府首席数字官西奥·布莱克威尔、大伦敦政府数字连接首席政策官萨拉·凯利、伦敦交通运输局首席技术官兼客户体验总监沙希·维尔玛、威斯敏斯特市议会议员乔纳森·格兰兹。会议拟定了三个讨论重点：说明路线图中智慧伦敦委员会、伦敦技术和创新办公室的作用；提供改进的数字连接的成果，证明首席数字官和大伦敦政府团队取得的进展；说明数字连接的不足和改善会如何影响城市运营。会议中还延伸讨论了团队与自治市、利益相关者的合作情况。以下基于会议的讨论重点，按照《路线图》的三个特点分别讨论实施情况。
4.1 网络化治理模式
网络化治理模式在这项任务中体现了“责任方+合作者”的协作网络：责任方包括三个协同机构；合作者包括大伦敦政府的其他行政部门、自治市政府机构、私人/社会机构和市民。作为责任方的协同机构是智慧伦敦委员会、伦敦技术和创新办公室、互联伦敦团队，三者共同协作促进数字连接工作。智慧伦敦委员会向市长提供智慧城市相关的战略建议和参与机会，使商界、民间社会参与智慧伦敦议程。伦敦技术和创新办公室是大伦敦政府、伦敦市政局和各自治市之间的合作媒介，其工作任务是共享和重复使用最有效的方法、数字技能，创建通用平台，并解决阻碍伦敦扩展数字服务的问题。为了消除行政障碍，市政府还成立了互联伦敦团队，团队从威斯敏斯特、卡姆登等自治市的最佳实践中学习并分享经验。大伦敦政府的其他行政部门包括交通运输局、警察局，计划进一步使用两局拥有的城市资产共同推出包括5G在内的智慧城市技术。实践中，在建成区或非公共资产的区域推进数字连接的建设非常困难。伦敦交通运输局尝试了在地下建设各种连接设施，如利用地铁的地下空间铺设光纤，并与自治市合作，从伦敦市中心行政区、东北和西部自治市开始，将挑选确定的地铁站附近的公共建筑变成光纤枢纽，再将其扩展到社区，从而降低投资成本。自治市政府机构方面，互联伦敦团队向自治市推广了共同服务标准，但是在实施中并非所有自治市都重视数字连接的改善。目前，自治市中约有1/3尚未制定相关的完整计划，1/3尚未制定数字战略。为了进一步改善工作，团队与每个地方当局保持联系，并实施了一些对地方政府有用的计划，如举办了如何使用标准化协议的培训，组织了如5G关键问题的研讨会，宣传资金用途，提供工具包等。私人/社会机构方面，威斯敏斯特市的经验表明数字连接建设情况与利益相关者的合作程度相关。威斯敏斯特市与大宗土地所有者统一协商，提供了快速、便利的光纤铺设途径，未来希望市政府能帮助扩展该方法。另外，威斯敏斯特市目前有私人公司愿意投资光纤建设，而英国电信集团却以该项目垄断为由终止了项目。市民方面，团队在工作中注重公共利益，在考虑技术升级的同时兼顾了市民的基本数字连接需求，着力改善供应商缺乏兴趣的地区的数字连接情况。此外，还开展了技能培训，以提升市民、企业的数字技能，进一步融入5G时代。改善数字连接不仅是《智慧伦敦规划》的工作，它也与《经济发展战略》《文化战略》《健康不平等问题战略》《环境战略》《伦敦规划（草案）》《住房战略》《运输战略》的部分工作内容有关。高质量的数字连接是支撑这些城市战略的一项重要的数字基础设施。实施至今，伦敦的数字连接情况已得到改善。政府数字连接首席政策官提供了上级政府机构公布的最新地图来说明目前各类数字连接的覆盖率情况（图5）。为了解决数字连接改善工作缺乏政策保障的问题，市政府调整了新《伦敦规划》，要求所有新开发项目全部实现全光纤连接。未来，互联伦敦团队将结合该政策制定指南，为地方政府官员提供需要的信息，以便他们与开发商进行高质量磋商。
图5 伦敦市数字连接情况统计图
4.3 面向公众需求的智慧城市思维
目前，单方面依靠供应商是无法普遍推出高质量数字连接服务的，原因之一就是供应商总是秉持经济利益至上原则，而忽略了设施更新和收益不大地区的设施建设。改善数字连接工作的一个出发点就是使居民和企业普遍能以合适的价格获得优质的数字连接服务。另外，为了提高项目的建设效益，提升企业、市民的技能以使数字连接设施充分发挥使用价值，市政府采取了一系列措施。比如2015年启动的《数字人才计划》主要服务数字技能水平低下的群体，促使他们接受学徒培训，提高年轻人的创业技能；又如2019年9月开始实施的《成人技能预算》，可以为数字技能水平低或没有数字技能的伦敦人提供帮助。此外，政府还将继续建设对于公民和市政府而言都简单实用的开源平台来促进创新。总体来讲，《路线图》的实施过程中，大伦敦政府尝试依靠网络化治理模式协调多方利益，统筹多方资源，尤其是政府的各部门、大伦敦政府和各个自治市，使智慧城市建设工作的推进得到了有效的行政模式支撑。目前，各方的参与力度虽然不太一致，但是政府未来会继续推进此模式。在伦敦，政府将智慧城市视为城市的目标，也是一种城市转型升级的工具，因此智慧城市的建设是涉及多方面、多层次的工作。在实践中，《路线图》在数字连接工作中也协同实施了多项战略，促进了城市建设的协同。伦敦的智慧城市建设思维从技术优先转向注重对接公民需求，这种需求的满足从设施建设到人才培养，再到政策、法律建设均有表现，体现出公众利益在路线图中的重要性，促进了社会的公平正义。其实施的难点主要集中于法律政策的滞后、多种利益群体的利益协调困难、多自治市的行政模式壁垒的难以突破等。
5 结语
在伦敦，基于解决城市问题和创新城市发展模式的多重目标，“智慧城市”既上升为城市的发展目标，也成为落实多个城市发展战略的方法和工具，《路线图》则是具体行动计划。通过对《路线图》的内容、特点和实施情况的解读可以发现，其协同并具体化了多个城市战略中与数字技术相关的任务，同时将智慧城市新思维方式注入其中，这些工作使战略落实到战术，从而有了可操作性。通过《路线图》来协同实施城市战略，需要政府治理模式转型先行，并建立网络化治理模式奠定制度基础。此外，《路线图》的实施过程是一个动态更新的过程，针对其实施过程当中出现的技术、体制、法规、政策等方面问题，大伦敦政府已经并将继续对其进行调整完善。
作者：戴海雁，东南大学，城市与建筑遗产保护教育部重点实验室（东南大学），博士研究生。dai_ns@126.com张宏，博士，东南大学建筑学院，教授，博士生导师。zhangh555@aliyun.com
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