【摘要】本文通过分析荷兰公共土地开发模式应用于工业用地开发的背景、特征和改革方向，对比中国工业用地中土地开发模式同荷兰的差异和存在的问题，探讨其对中国工业用地市场化改革的启示。采用文献分析法和比较分析法进行研究，发现荷兰工业用地开发利用中公共土地开发模式在历史上发挥了积极作用，其改革方向聚焦于存量工业用地开发、可持续土地开发利用和提高工业物业质量。中国与荷兰在工业用地开发利用上的共同点在于政府主导工业用地供给，差异性在于中国工业用地的地价远低于土地成本价，无法实现成本回收。因此，中国工业用地政策需要改变定价方式、推动工业不动产的业态形式多样化并提升物业质量，新增工业用地面积应与存量工业用地面积相挂钩。公共土地开发模式（public land development model）是荷兰实现城市规划目标和战略的核心。在公共土地开发模式下，通常由市政府购买待开发的土地，开发成为熟地后加以出售， 通过销售建筑物地块来回收土地开发的成本。荷兰在土地开发中采取这一模式的主要原因是希望以积极主动的方式引导发展，并且希望通过出售土地所获得的盈利来收回修建基础设施和公共设施所投入的成本，比如街道、下水道和公共空间等城市发展所必需的公共投入。在其他一些欧洲福利国家，包括法国、瑞典和芬兰，也采用这种做法，但并没有像在荷兰那样引起学术界的广泛关注，因为在这些国家这一模式不占主导地位，而荷兰地方政府一直在收购土地方面发挥积极作用，为未来建设储备土地。中国与荷兰在土地产权制度和地方政府管理模式上存在着根本性差异：土地产权方面，中国是国家和集体所有，而荷兰是以私人所有为主导（但在一些主要城市，政府所有土地占较高比例，如荷兰首都阿姆斯特丹，政府所有土地占约80%）；地方管理体制方面，中国是层级管理体制，而荷兰是地方自治型管理。但两国在工业用地开发模式上却有高度的相似性，因而分析荷兰公共土地开发模式的政策演变、政策工具、存在问题和改革方向有助于推进我国对于工业用地政策的进一步完善。1.1 二战前：通过“土地分区”和《住房法》保障工业区开发和降低环境风险，并提供政府征用土地的依据荷兰政府介入土地开发始于数百年前的大型土地排水项目。荷兰工业产业规划中的第一个重要历史事件是1875年实施的《侵害法》（The Nuisance Act）。该法在荷兰引入了分区形式，第一次在住宅区内排除了某些类型的制造业，旨在降低环境风险和保护公共健康。1901年实行了《住房法》（The Housing Act），这是1965年《空间规划法案》（The Spatial Planning Act）的先驱。《住房法》赋予地方当局制定计划开发格林菲尔德遗址的权利，并在必要时征用土地。由此市政府可以开发住宅区和工业区。在荷兰，想持有工业用地基本上都需从市政府手中买地。市政当局首先进行规划选址土地，允许工业使用，在获得土地后，将其划分为小地块以及道路和绿地部分，进行基础设施配套，提供可供出售的建筑地块（或者长期建筑租约）。出售价格包含成本，但这并不意味着市政府从工业用地中获利。公共空间的所有权（ownership of the shared spaces）仍归市政府所有，并由市政府负责维护。1.2 二战后：政府积极供应土地和提供补贴以确保工业用地需求现代荷兰政府的公共土地开发模式始于第二次世界大战后。当时，由于对新建住房和工业用地的需求量很大，荷兰于1950年开始真正实现经济增长。政府为促进工业化进程，实施积极的土地供应，市政当局承担了土地开发的任务。从某种意义上说，当时在荷兰，建设用地被认为是与道路、污水系统和能源供应等其他公用事业类似的公共产品。同时，荷兰第一次在开发工业用地和港口区域上给予地方政府补贴，后期这些补贴合并至国家的空间政策中，特别针对城市边缘区进行空间开发（1950年代和1960年代），开发区被指定为增长型城镇（1970年代）。在1945年以后的10~20年内，工业区的规划和发展已成为当地经济政策的组成部分。1961年，荷兰总共开发工业区规模为10000~15000h㎡（2002年计划工业用地开发量约为8900h㎡）。1960年代—1970年代，来自中央政府的补贴使得地方政府很容易开发新增建设用地（greenfield sites），特别是在荷兰城镇边缘区。1975年，在荷兰国家规划局（Dutch National Planning Agency）的引导下，第一次调查并建立了工业区数据库。数据库的建立目的是监测工业用地的供应情况。荷兰年度开发的工业土地数量在1982年降至290h㎡的历史新低，与之对比，当年有8400h㎡存量工业空地。许多在工业区投资的市政当局面临财政困难，学术界由此产生了研究工业用地的热点。直到1990年代初，荷兰的土地开发管理一直以采用公共土地开发模式为主。在荷兰土地私有化的背景下，土地所有者以及房地产开发商能够接受公共土地开发模式，主要基于以下几个原因：（1）私人开发商对土地开发不感兴趣。荷兰的公共土地开发模式本身并不意味着市政府可以垄断土地开发，但是由于荷兰的地势特点，地块排水投资的成本很大，而市政当局能够通过大规模的开发来降低单位成本，加上工业用地库存量较高，私人开发商缺少自行购地的利润驱动。同时，自行购地涉及众多土地所有者的谈判，也使得私人开发商不太愿意进入工业地产领域。（2）《强制购买法》保障了市政府在土地开发中的权利。荷兰的《强制购买法》（The Compulsory Purchase Act, Onteigeningswet）允许市政府为了实施空间规划和住房的目的而行使土地征用权利（eminent domain）。强制购买是政府根据市场的实际价值（自由市场交易价格）对业主进行补偿，业主即便不同意土地利用规划的内容，在涉及政府强制购买的上诉中也很难起作用。虽然实际操作中，很少发生政府行使土地征用权利的情况，“钉子户”（hold-out）情况也很少，但是强制购买权利在荷兰帮助了市政府推进执行土地发展战略。强制购买只在一个特定情况下不被允许，即土地所有者声明自己能够进行开发。这种情况在1990年代开始发生。（3）较低的土地市场价值水平降低了市政府在公共土地开发中购买土地的成本。在荷兰，市政府能够相对便宜地购买农业用地用于住宅或工业开发，其成本恰好高于农业用地价格。原因在于社会住房（social housing）比重较高，因而土地的市场价值水平较低，土地所有者认为政府提供的价格合理，也未尝试建议政府提高售价。（4）地方政府出售地块价格与市场价值间差异很小。地方政府以成本价格（购买和开发土地的总成本）将地块出售给房屋建筑商，即让渡了部分市场价值。直到1990年代以前，大多数地块的成本价格和市场价值之间的差异都很小。土地管理战略通常有三个主要目标。（1）确保土地的可获得性。在城市发展和建设需要的情况下，必须能提供相应的土地。这就需要相应的政策工具，例如土地整合（land assembly）。因为在城市改造以及旧工业区更新过程中需要的土地细分（subdivision）与现有的土地所有权结构往往不相匹配，土地整合可以推动土地所有权从被动向主动的转移，并提供更有效的土地利用方式和有利可图的发展机会。（2）确保土地开发成本的回收。确保预期开发所需的公共工程的成本可以完全收回，或者至少部分收回，主要是基于新开发的土地增加值扣除开发成本后的盈余。（3）确保土地增值（land value capture）。在土地开发过程中，通过允许更高的使用价值或更高的建筑密度，使该区域土地获得新的增值，捕获过去未实现的价值增值部分，尽管这一政策目标和做法在一些国家的“政治辩论”中不能够被完全接受。为了实现这些目标，不同国家的土地开发，可以归纳为三种模式：政府主导土地开发模式（public comprehensive top-down model）、以规划为导向的准市场模式（public planning-led quasi-market model）以及私人市场开发模式（private market model），其中政府主导土地开发模式和以规划为导向的准市场模式均属于公共土地开发模式[8]。政府主导土地开发模式是积极地以计划主导全市域范围的土地开发，涉及政府购买和开发城市内所有的未来建筑用地，以确保整体规划目标的实现，并通过出售建筑地块来收回所有政府投入费用，以及获取部分土地剩余价值（改变使用后），将其用于公共用途。以规划为导向的准市场模式采用积极的以规划为导向的开发方式，通过在特定区域公开购买土地（和空置物业），然后将该土地出售给私营部门，以便针对该特定领域（重新）开发，并建立半公共性质的开发公司（semi-public development company）来运作。公共投资的成本回收通常安排在开发的后期阶段，通过开发商的贡献来发放建筑许可证，土地溢价通常不是目标。私人市场开发模式采用的规划方法比较被动，通过分区来明确禁止某些开发形式，这种模式通过在特定地区以私人公司的方式购买土地（和空置物业），以便在该特定地区实施（重新）开发计划。3 荷兰工业用地利用存在的问题和可持续利用的改革方向荷兰工业用地增长速度远远大于企业的就业增长速度。由于地方政府的战略旨在确保有足够的“库存”工业用地，用以吸引和保持就业，导致工业用地供给大于需求。现有工业用地预计已经可以满足未来10~20年内（甚至更长时间）的需求（图1）。在城市扩张过程中，工业用地面积的增长速度远远大于居住用地面积（图2）。
图1 荷兰不同地区工业用地的需求供应比
图2 荷兰建成区、居住用地和工业用地年均增长率
荷兰有许多第二次世界大战后发展起来的工业园区，现在面临建筑质量下降、老化和公共空间质量下降的问题。现有工业厂房建筑面积的33%被标定为质量“恶化”（deteriorated），这意味着必须进行必要的投资以恢复工业建筑质量和园区环境。恶化的工业园区不仅包括1990年以前开发的工业园区，也包括1990年以后开发的大部分工业园区，而且有40%的恶化工业园区是1990年以后开发的。荷兰工业用地中，约有75%由公共机构提供，如果在工业用地统计中纳入港口用地，则有80%的工业用地由公共机构提供。虽然在1990年代中期荷兰住宅供地发生变化，从过去的地方政府作为主要供应者转变为商业开发商主动供应，但是工业用地供应者尚未发生变化。由于区域内地方政府之间相互竞争提供工业用地，使得工业用地价格较低乃至接近成本，与私人企业相比，“软预算约束”的市政府能够比其他潜在供应商以更低的价格供应土地。购买熟地（serviced land）的企业（最终用户）对这种情况非常满意。如果价格上涨，商会（chamber of commerce）就会抱怨；如果出现异常成本（成本价格高于平均成本价格），经济事务部（the Ministry of Economic Affairs）则给予补贴。由于熟地价格低，生地（unserviced land）地价也被拉低。因此，要进入工业用地市场的商业开发商收取的价格不可能太高。工业用地较大的供应量和偏低的价格，使得商业开发商进入工业用地市场主要需考虑如何对抗风险，投机行为较少。工业用地的大量发展带来景观的负面外部性。空间规划部（The Ministry of Spatial Planning）认为，“荷兰的开放景观，尤其是在高速公路和郊外的景观，看似漫无边际的发展充满了曾经广阔的视野，这给景观带来了分散和城市化的特征，我们称之为景观混乱……虽然这个术语很难界定，但每个人都知道或多少涉及：开放的景观被‘工业街区’、温室、二手车停车场、各类电信发射塔、摩托场地、露营地，以及苗圃等打断”。在过去的15年中，工业用地对城市蔓延的影响非常大，远高于居住用地，居住用地反而有供应不足的迹象。荷兰城市废弃工业用地更新（the regeneration of rundown industrial sites）可以追溯到1980年代中期的城市更新计划。2002年，国家层面出台了第一个工业用地更新目标，要求至2010年改善10000h㎡衰败和废弃的工业用地，占荷兰工业和商业用地总面积的17%。目标由两个重要的政策关注所驱动：一方面，企业的选址决策受当地商业环境质量影响；另一方面，越来越多的公众要求限制新增建设用地。随后，政府在2003年进一步将需要改善的土地数量从10000h㎡增加到21000h㎡。财政政策上，自1990年代初以来，荷兰国家层面已经向市政府提供了特定的补助金，以鼓励为工业和商业用途更新废弃场地。包括1995年推出的“经济活动刺激条例”（StiREA: Stimuleringsregeling Ruimte voor Economische Activiteit），5年后的国家对省公开招标投资项目（TIPP: Tender Investerings programma’s Provincies）政策，以及2004年推出的重建园区（Topper: Topprojecten herstructurering bedrijventerreinen）项目。Topper项目将资助重点放在现有建筑物的收购和拆除上，以及基础设施和公共领域的改进。除了国家层面的补助金之外，还有各省和欧盟的财政援助。在技术支持上，荷兰园区内一体化信息系统（IBIS: Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem）起到了重要的作用。IBIS是一项每年发布的调查，收集各市政府的信息。它于1978年启动，用于记录荷兰所有工业用地的信息，在2002年进行了更新，以便监测有需要进行改善的工业用地。它参照四个不同的衰退过程来定义这些场所：（1）由于不及时维护（overdue maintenance）造成的物理恶化；（2）由于占用者需求变化而导致的功能陈旧；（3）由于法规（包括环境、安全和工作条件）变化而导致的社会过时（social obsolescence) ；（4）由于场地附近的变化（不相容的土地用途）而造成的场地过时。IBIS调查随后成为跟踪需要再生的土地数量的主要数据来源。荷兰规划正在发生的深远体制变革，转为区域经济发展、分权化、部门化和对抗性的变化。2008年新的《空间规划法案》标志着这一变化。法律废除了计划等级制度，取而代之的是各级政府确定自己的“利益”并采用规划手段来保证实施。省级和国家的计划审查被废除，国家和各省则可以制定涉及基础设施等跨境事务的分区计划。在国家层面，2012年基础设施和环境部发布了框架战略（framework strategy），该战略在确定国家利益方面非常有选择性，主要包括水管理、自然、交通以及能刺激区域经济的集群。就城市化政策而言，政府宣布不再将其视为国家利益，而由省市实施。“框架战略”几乎废除了所有的国家城市化政策，如绿心（green heart）、缓冲区（buffer zones）、零售控制（retail controls）、城市致密化（urban densification）等，取而代之的是支持规划体系运作的可持续发展阶梯（the sustainable development ladder）政策。可持续发展阶梯政策是在政府“系统责任”（system responsibility）的框架内引入的，阶梯的实质目的是鼓励以间接的方式实现可持续的城市发展。按照三步模型（因此称为“阶梯”）论证用地需求的可行性：（1）计划必须说明可预见的发展存在着区域需求；（2）如果发展地位于现有建成区外，计划必须说明为什么发展不能在现有的城市以内进行；（3）如果位于现有建成区外，该计划必须说明实现多样化交通方式的可能性和可行性。2016年，荷兰通过了新的《环境与规划法》（Environment and Planning Act），新法案将于2021年生效，它涵盖多个政策领域，包括自然、水、建筑、生活和可持续性，法案的实施将对荷兰现有规划框架产生重大影响，其目的是进一步整合土地使用治理的规则和条例，在市政府层面，将市辖区域内所有的分区规制包含在一个统一规划中，加快空间项目的决策制定。在未来十年内，所有地方性土地使用规划都将转移至这一环境规划之中。可以预见的是，如何平衡经济、环境、社会和文化诸要素，对于发挥新法案的作用至关重要，尤其是荷兰一些城市的发展正在面临社会融合、空间隔离以及如何促进增长的挑战。与大量的工业用地供应相反，荷兰缺少高端租赁工业房地产。由机构投资者拥有的新的（优质）租赁产业资产的市场规模较小，仅有约2%的工业产权由机构投资者拥有和出让，大多数公司很少或根本没有租赁新工业产权的选择。与供给端缺少租赁产权供应情况相反的是，在需求端有较多的企业对于租赁工业产权感兴趣。对荷兰工业企业的一项调查显示：28%的公司会考虑租赁权；在对超过100名员工的大公司的调查中，这一比例更高——70%会考虑租赁权；所有制造企业中有27%租赁了房产，其中8%由专业机构投资者（主要是物流房地产公司）提供。4.1 共同点：在区域层面有用地指标控制体系，政府主导工业用地供给绝大多数西方国家都没有区域层面的用地指标控制体系，地方政府自行制定本地区的土地规划，土地供给由市场决定。但是荷兰存在区域层面的土地指标控制，地方政府的用地供应规模需要与区域规模保持协调。同时，地方政府是工业用地的供给主体。与荷兰非常相似的是，中国地方政府也是工业用地的主要供给者。由于中国实施二元制的土地制度，即“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于图家所有的以外，属于农民集体所有”，因此地方政府是城市用地的最大供给者。在一级市场，根据2003—2015年的统计，中国地方政府每年出让工业用地的比例，最高年份超过40%，平均为36%，在城市建设用地所占比重平均为24%（图3）。从增长速度上比较，荷兰工业用地面积年均增长速度最快的时期为2000—2003 期间的2.6%（图2）；中国工业用地增长速度远高于这一水平，根据中国城市建设统计年鉴数据，2003—2015年的12年间，中国工业用地面积（含仓储用地）的年均增长速度为3.9%，其中2003—2009年为高增长期，达5%。
图3 中国工业用地面积和出让面积占比（2003—2015年）
4.2 差异性：中国工业用地的出让价格远低于土地成本价，无法实现成本回收荷兰的公共土地开发模式强调通过出售开发地块回收所有公共工程投入，并获得部分土地剩余价值，工业用地定价的前提是能进行成本回收。中国工业用地在一级出让市场定价不仅与成本脱离，更与二级转让市场价格有很大差异。1994年分税制改革后，中国地方政府在区际竞争压力下，为招商引资和促进本地区经济发展，以低价格甚至免费出让工业用地的方式来吸引投资，陷入竞次式竞争，工业用地出让呈现“量高价低”的局面。从2006年开始，国土资源部规定工业用地出让应采用挂牌出让方式，并满足最低工业地价规定，促进工业用地在一级市场的市场化配置。但是从实际情况看，低价出让工业用地是普遍情况。2013年，杭州市主城区工业用地价格约30万元/亩，而工业用地做地成本约达90万元/亩，根据对59宗工业用地抵押价格评估案例的分析，评估价格为33万元/亩~249万元/亩。工业用地低价出让价格机制会诱导企业多拿占地，并导致一些不以投资实业为根本目的的企业也通过一级市场圈占土地，造成建设用地资源配置扭曲。2000—2017年间，全国住宅用地价格上涨了7.1倍，商服用地价格上涨了4.53倍，工业用地价格仅上涨1.79倍。住宅用地、商业用地和工业用地的比价分别从2000年的2.03和3.55扩大至2017年的8.09和8.99，而住宅用地和商服用地同期比值相对稳定，2000年为0.57，2017年为0.90（图4）。
图4 中国工业用地和住宅用地、商业用地的价格比较（2000—2017年）
中国单位工业用地的工业总产值在2013年达到峰值140.3万元/亩后，逐步下降，从吸纳就业人口来看，2000—2015年单位工业用地的就业人口也在持续性下降。工业用地供给规模明显偏大。中国工业用地工业总产值的增加在很大程度上依赖资本投入，包括便宜的土地资本投入，而当资本投入也不足以推动经济上升，产出效率的下降显而易见（图5）。
图5 中国工业用地产出效率（2000—2015年）
5 荷兰公共土地开发模式及可持续利用的改革方向对中国的启示5.1 完善对地方政府的考核机制以及工业用地的定价方式应将降低地方政府负债率作为指导和考察地方政府业绩的重要指标，推动建立有助于经济高质量增长的制度环境和指标体系，消除因注重考察GDP指标而导致不合理土地价格产生的诱因。对企业来说，工业土地价格并不是选址时最重要的因素，根据波士顿咨询公司的研究报告，美国企业在全球投资中，平均土地成本支出仅占企业资本总支出的2%。浙江省海宁市2013年推进土地要素市场改革启动以来，通过建立要素交易公共平台，鼓励二级市场的工业用地进入要素交易平台转让，二级市场工业用地转让价格远高于一级市场，说明原有的一级市场定价水平已严重偏离市场实际情况，工业地价上升空间弹性较大。工业用地出让价格低，除了造成企业节地意识差，也扭曲了一些企业取得工业用地的动机，包括利用工业用地转让或在政府拆迁中获利]。以往大量制造业企业都是在取得土地后自建厂房，但未来的企业需求、市场需求以及土地指标的限制等都需要有多样化的工业不动产业态。企业自行建造工业厂房，开发建设过程长，而制造业企业对时间的要求非常紧迫。同时随着产业升级转型，工业企业对物业需求的类型多样化，物业标准和要求越来越高，而原有的以供地为主的单一工业用地市场已不能满足企业端的需求，新的业态需求不断出现，其中包括：物流仓储、保税区跨境电商发展带动的仓储需求、数据电商的衍生需求和对冷链仓的需求等。此外，在土地指标紧张的情况下，各地政府都提高了对企业供地的门槛，包括企业投资总额、投资强度以及最小用地面积等。大量工业企业被排除在一级市场出让门槛之外，这些企业用地需要通过标准厂房加以解决。5.3 新增工业用地的供应量应与存量工业用地的利用情况挂钩在荷兰奥斯（Oss）市，每一家向市政府申请购买土地的公司都会被进行评估，包括：它能在目前的位置扩展吗？如果不是，现有库存中可提供的建筑物将作为可能的替代方案进行调查，只有满足了评估条件，市政府才会考虑将土地出售给公司。2004年，有44家公司向该市政府咨询购买土地，一年后，其中8家公司决定停留在现有位置，9家公司在现有存量中找到合适的建筑。在产出不断增加的情况下，无法易地的企业可以更加集中地利用现有土地。因此，中国地方政府应将新增工业用地的供应与存量的使用情况挂钩，以促进企业更效地利用存量土地。要加强和完善对存量工业用地的管理，就必须对工业用地的利用状况进行动态追踪，不仅应掌握已出让工业用地的土地开发利用情况以及经济产出情况，还应追踪包括工业厂房的转租、租金水平以及再更新的状况，以正确研判市场上工业用地和厂房的供需、影响工业用地利用效率的因素以及工业用地利用方式的转变和更新趋势。目前绝大多数地方缺少系统完善的工业地利用动态数据库，数据库指标以静态为主，即工业用地出让时主要指标和工业用地竣工情况的验收信息，无法进行全过程管理，无法为精细化管理提供科学依据。作者：屠帆，博士，浙江工业大学管理学院，教授。tufan@zjut.edu.cn