全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】印度
“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。本系列梳理了“一带一路”若干国家的城市规划体系，希望规划专业人员能从中获益。
本系列文章一部分来自北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班的课程作业，还有一部分来自东南大学王兴平教授的团队（国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”）。
在此感谢北京交通大学建筑与艺术学院 张纯 副教授和东南大学建筑学院 王兴平 教授及其团队的大力支持。
1 国家概况
印度是南亚次大陆最大的国家，国土面积298万平方公里（不包括中印边境印占区和克什米尔印度实际控制区等）。印度东北部与中国、尼泊尔、不丹接壤，东部与缅甸接壤，东南部与斯里兰卡隔海相望，西北部与巴基斯坦交界（图1）。全国总人口约为12.99亿人，城镇化率为31.1%。2016/17财年印度国民生产总值（GDP）为121.96万亿卢比（约1.69万亿美元），GDP增长率为7.1%，人均GDP为93888卢比（约1301.6美元），三次产业比值为17.0:18.5:64.5[1]。
图1 印度行政地图
地图来源：中国地图出版社
印度自称有28个邦和7个中央直辖区（包括中印边境印占区，即所谓的“阿鲁纳恰尔邦”和克什米尔地区）。新德里是印度的首都，也是全国的政治、经济和文化及最重要的铁路和航空交通枢纽[2]。
2 印度城市规划行政管理体系
目前，印度城市规划的行政管理机构分为中央（联邦）、邦和地方（城市和农村）三个级别。第73条宪法修正案（农村修正案）（the 73rd amendment[rural]）和第74条宪法修正案（城市修正案）（the 74th amendment[urban]）指出在城乡地区建立第三层地方治理。
在中央（联邦）政府层面，住房和城市发展部是处理城市规划和发展问题的部门，其职责是提供技术援助以促进有序的城市化，同时发挥咨询和协调作用。住房与城市发展部主要有以下城市规划相关职能：（1）制定政策规划，并将其计划资金分配给各邦；（2）监测中央部门计划或方案；（3）提供奖励措施，形成统一的、具有可比性的有效规划模式；（4）传播新技术，提高城市规划的效力[3]。
在邦层面，城市规划和发展管理由邦城市规划法和各邦的相关法律框架管理。目前，所有邦都设有负责城市规划、城市发展、住房和治理的部门[4]。相关部门的职能因邦而异，但大体上包括编制总体规划/发展规划、区域规划、城镇规划方案、发展方案、城市发展项目、分区规划、行动地区规划、中央和国家部门方案的执行；同时制定邦层面的政策和战略规划，确保各级法定发展规划的制定和实施[3]。
在地方层面，大城市和大都市区、直辖市等的规划和发展部门是负责拟订发展规划/总体规划、区域规划和区域行动执行规划的重要机构。与此同时，当局还负责发放开发许可证和实施发展等。该部门是根据州城市规划法或单独的规划和发展部门法案设立的。在某些情况下，权力会下放给市政当局，由其制定计划和给予发展许可。如果不存在这些部门，州城市规划部门就会制定开发计划并给予开发许可。
以下重点介绍中央（联邦）政府层面的城市规划行政机构。印度住房与城市事务部有五个附属办公室，三个下属办公室，三个公共部门事业单位和九个法定/自治机构（图2）。
图2 住房与城市事务部部门架构
资料来源：笔者整理自参考文献[5]（印度住房与事务部颁布的年度报告）
城乡规划组织（TCPO: Town and Country Planning Organisation）成立于1962年，是住房与城市事务部的技术部门，负责处理城市与区域的规划和发展，中央政府计划的研究、监测、评估等有关事宜。它就邦的城市化、城镇规划、城市交通、都市规划、城市和区域信息系统和培训等问题向邦政府、城市地方机构和发展机构提供协助和建议[5]，并在所负责事项的手册和指南的制定上开展各种开创性工作。TCPO于1996年制定了第一个国家级规划指引——《城市发展规划制定与实施指南》（Urban and Regional Development Plans Formulation and Implementation [UDPFI] Guidelines），为规划的制定和实施提供了框架，并于2014年对该指引进行了修订。
与此同时，TCPO是一个节点机构，负责监测以GIS为基础的总体规划编制和改革评估的中央资助计划，包括围绕七个大都市开展的复兴与和城市转型使命（AMRUT: Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation）、国家城市信息系统（NUIS: National Urban Information System）计划，以及围绕七大城市的卫星城基础设施计划（UIDSST: Urban Infrastructure Development Scheme of Satellite Towns）。此外，它还协助邦政府处理与城市政策和发展有关的事务[5]。
3 印度城市规划法及相关法规
在独立之前，印度不同地区都有相关的规划立法，但各邦的立法没有连续性或一致性。不同的邦根据市政法令或特别法令对城市规划措施有不同的规定，例如城市改善信托法或城市规划法。印度独立后，所有的邦开始在城镇和国家规划问题上形成共同的政策[6]。
印度的城市规划立法体制是中央立法与地方立法相结合的立法体制。在全国层面实行《区域与城镇规划发展示范法》（1985），在邦层面制定地方性法规。全国有11个邦制定了综合、全面的城镇和乡村规划立法，基于超越城市界限的区域视角，与经济发展、优先事项和资源供应的总体框架协调，对城市规划和发展作出规定。
以下展开介绍印度城市与区域规划中涉及的主要国家法律规定。
（1）第73次、第74次宪法修正案（the 73rd & 74th Constitution Amendment Act, 1993）
1993年4月24日生效的《第73次宪法修正案》（the 73rd CAA）和1993年6月1日生效的《第74次宪法修正案》（the 74th CAA），开创了印度城市地方政府历史的新纪元，对邦镇和乡村规划部门的角色和职能提出新规定。
《第74次宪法修正案》（参考《宪法》第IXA部分）对地方分权做出规定，确保建立和运行地方自治的民主性，同时赋予人们为自己规划和参与决策过程的权力。《第74次宪法修正案》提出，在地区/都市地区，地区和都市区规划委员会合并由村务委员会（panchayats）和自治市编制的规划，并负责编制地区和都市区发展规划草案后报送州政府。这意味着地区和都市区发展规划将与州规划相结合。根据宪法的授权，地区和都市区发展规划必须确保协调空间规划、分享自然和其他资源、综合提供基础设施和环境保护。
（2）《区域与城镇规划发展示范法》（1985）（Model Regional and Town Planning and Development Law）
在英国1947年《城镇和乡村规划法》（Town and Country Planning Act）的规划体系基础上，印度了制定总体规划的法定程序以及全面的城镇和国家规划法案。城乡规划组织于1960年制定了《城镇与区域规划发展示范法》（Model Town and Country Planning Law），为各邦制定城乡规划法案奠定了基础。1985年TCPO将示范法修订为《区域与城镇规划发展示范法》（Model Regional and Town Planning and Development Law，下称《示范法》），以便在所有邦和联邦属地实行全面的城市和区域规划立法。该示范法以指导方针的形式确保更好地监督、协调规划与实施。
《示范法》主要规定了如下内容：（1）邦区域和城镇规划委员会对该区域的规划发展提供意见；（2）指导大都会、区域和区域规划和发展当局编制大都会、区域和区域规划；（3）在邦范围内，为不同的城乡建立大都市、区域和地区规划和发展机构，进行发展规划的编制和实施；（4）协调物质发展计划的规划和实施；（5）《示范法》的实施规定了三个步骤：①编制现有土地用途图；②拟订发展纲要和综合发展计划以及两者的执行步骤；③制定详细的发展或重建计划，作为规划与实施的设想。
（3）《城市示范法》（2003）（Model Municipal Law, 2003）
2003年，城市发展和扶贫部（后分离）制定了《城市示范法》，旨在贯彻落实第74次宪法修正案所提出的赋予城市地方机构权力的规定，为实施城市改革议程提供立法框架。该法律旨在加强城市区域局利用公共资金发展城市部门的能力，并提供一个环境，使城市地方机构能够更有效地发挥作用，确保更好地提供服务。
（4）《土地征用、恢复和安置法案》（2013）（Land Acquisition Rehabilitation & Resettlement Act）
2013年出台的《土地征用、恢复和安置法案》是一部规范土地征用并为受灾人员提供补偿、恢复和安置规则的法律。该法规定，对永久或临时被征用土地的人给予公平补偿，促使征用土地的过程具有透明度，以便建立工厂或建筑物、基础设施项目，并确保受影响的人得到善后处理。土地征用是政府和社会资本合作推动印度大规模工业化这一过程的重要组成部分，该法为土地征用奠定了法律基础。
（5）工业发展的法律要求
工业发展是印度重要的规划内容之一。在国家层面，与城市规划相关的工业法律法规有三部：《国家制造业政策》（2011）（National Manufacturing Policy）、《经济特区法》（2005）（Special Economic Zone [SEZ] Act）、《中小微企业发展法》（2006）（The Micro, Small and Medium Enterprises Development[MSMED] Act），由此可见，经济特区是工业发展的重要载体，本文将在第5节详细介绍经济特区的规划体系。
4 印度城市规划编制内容
依据《城市发展规划制定与实施指南》（2014），印度城市和区域规划体系分为两个部分：核心区域规划（core area of planning），详细投资规划（specific and investment planning）。
4.1 核心区域规划
核心区域规划由以下四个相互关联的规划组成。
（1）远景规划（perspective plan），为城市和区域发展提供远景规划和政策框架，规定区域发展方向，确定资源潜力以及重点领域的创新发展措施。规划期限为20~30年。
（2）区域规划（regional plan，或分区规划[district plan]），确定发展中的区域和区域资源，其中定居点（城市和农村）计划由地区规划委员会（DPC: District Planning Committee）制定和监管。规划区域可分为三类：一是行政区域，根据第73和74号宪法修正案的建议，可以是分区区域或都市区域；二是投资区，如新的投资制造区、工业和货运走廊、特殊投资区等，可根据国家法令/政策加以确定；三是环境/社会、经济或政治方面敏感的特别区域。规划期限为20年。
（3）发展规划（development plan），在已批准的远景规划框架内（根据相关法案）编制的法定规划。发展规划的目标是根据人民的经济和社会需要及愿望、现有资源和优先事项，以战略和实际建议的形式为远景规划和区域规划中提出的各项政策提供进一步必要的细节和预期的行动，规划范围是城市地区、在发展管理局/都市规划委员会的管辖内的城市边缘地区。规划期限为20~30年，每五年进行规划评估。
（4）地方规划（local area plan），在发展规划框架下，详述次级城市土地利用规划和城市基础设施、交通和服务的整合。地方规划是准备指导开发或者重新开发的土地，保护建筑物和物理特征。通过改善物理布局、提供基础设施和便利设施、提供管理来加强居民的健康和安全环境，以支持经济发展。规划期限为5~20年，每五年进行规划评估。
4.2 详细投资规划
详细投资规划包含以下三个规划。
（1）专项规划（special purpose plan），在地方当局管辖的区域规划、发展规划或地方规划的范围内，根据具体发展部门的经济和环境重要性为其编制专项规划，或根据特定主题编制专项规划。规划期限为5~20年，每五年进行规划评估。
（2）年度规划（annual plans），包括地方当局规划在每个财政年度执行的项目详情，以便调动必要的财政资源并监测其执行情况。在考虑上一年度的财务情况、优先级，以及经批准的区域规划、发展规划或地方规划所包含的政策与提议的基础上，地方当局确定每个财政年度的新项目并推进项目的实施。规划期限为1年。
（3）项目/研究（project/research），是一系列规划的衍生目标，重点关注项目的执行、投资、成本和回报。在远景规划、发展规划或规划系统中任何规划的框架下，项目是包含所有支持基础设施和文件（包括成本、资金来源和回收）的工作布局，提供执行所需的所有细节，包括财务、开发、行政和管理。规划期限为5~20年。
值得注意的是，以上几个规划之间并非简单的并列或上下级关系，而是有并列、有承续，在详细程度上不断深入（图3）。
图3 规划体系关系图
资料来源：译自参考文献[7]
5 印度经济特区规划体系
5.1 主要法规
1956年，印度在古吉拉特邦设立坎德拉出口加工区，面积700英亩（约283h㎡），是亚洲首个出口加工区。此后，印度的经济特区数量快速发展。1990年代以来，在新经济改革的影响下印度政府逐渐出台优惠政策以促进出口加工区的企业经营发展。2000年以来，印度在考察其他国家经济特区建设之后，决定出台法令对已有的出口开发区进行整合和管理，法令将过去的出口开发区改名为经济特区（SEZ: Special Economic Zone），从此印度的经济特区发展进入了新的阶段，与经济特区相关的法律法规也开始建立。印度政府于2005颁布《经济特区法案》（SEZ Bill），对经济特区的审批制度、准入标准、机构设置、税率优惠等方面作了全面的规定，为经济特区的发展提供了法律基础。次年公布了《经济特区法规》（SEZ Rules），进一步完善了经济特区的制度（图4）。
图4 经济特区政策法规的演进
资料来源：笔者整理自绘
（1）《经济特区法》（SEZ Act, 2005）
随着经济特区在印度的广泛发展，与经济特区相关的法律法规也开始建立。2004年，印度的古吉拉特邦（Gujarat）首先通过了经济特区立法。2005年5月，印度国会首先通过了印度历史上第一部全国性正式特区立法——《经济特区法案》（SEZ Bill）。法案对经济特区的审批制度、准入标准、机构设置、税率优惠等方面做了全面的规定，为经济特区的发展提供了法律支持基础。2006年2月，印度政府公布《经济特区法规》（SEZ Rules），对经济特区的制度进行了进一步的规定。
（2）《经济特区非加工区基础设施建设规范》（Development Norms for Non Processing Areas in SEZs, 2008）
2008年印度经济特区委员会出台了《经济特区非加工区基础设施建设规范》，涵盖经济特区非加工区内的各类基础设施项目批准的参考条件，包括经济特区的面积、加工区与非加工区之间的区域分布、各类用地占比、预计员工人数、经济特区的位置和其他相关因素。该规范是指示性规范，设施的实际设置亦受到当地城市规划规范的限制。作为一项内部保障措施，各类基础设施与加工区内产生的实际活动水平相联系，在可能的情况下分阶段进行施工。在开始施工前，开发商应从地方机构获取已批的总体规划，以便了解当地的社会发展状况。
《经济特区非加工区基础设施建设规范》对三大类特区分别进行了规范，包括综合型经济特区（Multi Product SEZ）、专业型经济特区（Sector Specific SEZ）以及特殊行业经济特区（IT/ITES、生物技术、宝石和珠宝行业）。其中综合型经济特区的非加工区最大面积为500h㎡，专业型经济特区（Sector Specific SEZ）的非加工区最大面积为50h㎡，特殊行业经济特区非加工区最大面积为5h㎡。
综合型、专业型经济特区的各类基础设施用地比例相同，特殊行业经济特区的基础设施用地比例对住宅用地有所倾斜，商业设施用地占比偏低（表1）。综合型、专业型经济特区的基础设施用地、开放空间用地以及预留用地比例相同，特殊行业经济特区对基础设施用地有所倾斜，开放空间、预留用地偏低（表2）。
表1 不同类型经济特区建设指引
资料来源：译自参考文献[14]
表2 土地利用比例及面积建设指引
资料来源：译自参考文献[14]
5.2 行政管理机构
2006年审批印度经济特区的唯一官方机构——印度中央政府经济特区审批委员会（Board of Approval）成立。
经济特区的运作由两级行政机构管理。中央政府经济特区审批委员会是最高机构，由商务部秘书（the Secretary of Department of Commerce）领导。一旦经济特区获得批准, 中央政府发出经济特区规划范围的通知公告后,经济特区便可设立发展单元。区域审批委员会（The Approval Committee）负责经济特区发展单元的审批、监督以及其他相关事宜。区域审批委员会由发展专员（Development Commissioner）、海关部门（Customs Authorities）和邦政府代表（representatives of State Government）组成，其中发展专员行使区域审批委员会主席职权。
5.3 编制内容
2010年印度经济特区委员会出台了《经济特区发展指南》(Guidelines for Development of Special Economic Zones，下称《指南》)，共分五部分，对经济特区的选址与土地收购、发展规划、基础设施、小型发展单元、工业镇建设进行了指引说明。
在选址与土地收购方面，《指南》提出了六条建设指引，关注环境、资源、土地类型、设施以及社区发展。在发展规划制定方面，《指南》提出了八方面的要求，包括场地分析与评估、空间框架、节点规划、专项基础设施规划、规划期限、阶段实施计划、开发强度、环境要求。在基础设施方面，《指南》对开发商提出了信息通信、供水供电、排水系统、污水处理、固体废物管理、医疗与食品设施、人力培训、区域发展合作方面的配套要求。同时，《指南》鼓励经济特区优先建设、引入小型发展单元/小型企业，IT/ITES经济特区的发展专员应当确保IT/ITES经济特区设立至少200个座位的孵化器。另外，《指南》指出邦政府应依法将经济特区设为工业镇，并从长远发展的角度进行基础设施建设。
感谢王兴平教授对本文的指导
国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”（2016YFE0201000）
参考文献
[1] National Accounts Statistics 2018[R]. Government of India, Ministry of Statistics and Programme Implementation.
[2] 对外投资合作国别（地区）指南：印度（2017）[R]. 商务部国际贸易经济合作研究院,中国驻印度大使馆经济商务参赞处, 商务部对外投资和经济合作司, 2017
[3] UNCHS. A review of urban development and planning regulations in selected Asian cities[EB/OL].(1992)[2018-12-10]. http://www.archidev.org/IMG/doc/A_REVIEW_OF_URBAN_DEVELOPMENT_AND_PLANNING.doc.
[4] Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, Japan. An overview of spatial policy in Asian and European countries: India[EB/OL]. (2017-03)[2018-12-10]. http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/india/index_e.html.
[5] Annual Report 2017-18[R]. Government of India, Ministry of Housing and Urban Affairs.
[6] SHANKARALING S K. Urban planning standards for Athani town[EB/OL]. (2014)[2018-12-10]. http://shodhganga.inflibnet.ac.in/bitstream/10603/21354/7/chapter-4.pdf.
[7] Urban and Regional Development Plans Formulation and Implementation(URDPFI) Guidelines, 2014[Z]. Town and Country Planning Organisation, Government of India, Ministry of Urban Development, 2014.
[8] The Constitution (seventy-third amendment) ACT, 1992[Z]. Republic of India, 1992.
[9] The Constitution (seventy-fourth amendment) ACT, 1992[Z]. Republic of India, 1992.
[10] Model Regional and Town Planning and Development Law, 1985[Z]. Republic of India, 1985.
[11] Model Municipal Law, 2003[Z]. Republic of India, 2003.
[12] Land Acquisition Rehabilitation & Resettlement Act, 2013[Z]. Republic of India, 2013.
[13] Special Economic Zone (SEZ) Act, No. 28 of 2005[Z]. Republic of India, 2005.
[14] Development Norms for Non Processing Areas in SEZs, 2008[Z]. Government of India, Ministry of Commerce and Industry, Department of Commerce, 2008.
[15] Guidelines for Development of Special Economic Zones, 2010[Z]. Government of India, Ministry of Commerce and Industry, Department of Commerce, 2010.
作者：高舒欣，东南大学建筑学院，硕士研究生
李冬雪，东南大学建筑学院，博士研究生。lidx@seu.edu.cn
编辑：张祎娴
排版：徐嘟嘟
——to be continued——
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