张康之|论风险社会中的决策
作者简介
张康之，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心首席研究员，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授，主要从事行政哲学与文化研究。
文章摘要
在工业社会中，政治的文明化和科学技术的进步意味着人的一切理性化的行动都是在决策的前提下进行的。民主决策和科学决策是两种基本的决策模式，特别是在20世纪得到了自觉的建构，成为成熟的决策模式。这两种决策与工业社会中普遍存在的社会化大分工是一致的，都是专门性的活动。民主决策表现为政治精英和社会治理专家的职业活动，而科学决策则属于政策科学家的专业活动。因而，都存在决策者与执行者相分离的问题。与一切社会活动一样，专业化使决策显示出优势，但在风险社会中，也就是在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，这种分离则会使决策脱离实际和出现时间滞后等问题。因此，我们主张一种新型的“行动中的决策”。行动中的决策是一种即时决策，行动者既是决策者也是执行者，是决策与执行的统一化。
关键词：风险社会；民主决策；科学决策；合作行动
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在风险社会中如何进行决策，是一个需要思考的问题。显然，工业社会常态发展中的决策及其行动，都不再适宜于风险社会。在决策的问题上，20 世纪具有较大影响力的观点可以归结为民主决策和科学决策这两种主张。就民主决策来看，只要人们更多地关注自我的利益或自己所属群体的利益，就不会无条件地进入合作过程，而是会在一切需要合作的时间和地点去寻找可以进行讨价还价的机会。这正如艾丽斯·M.杨所说：“各种群体或派别之所以会拒绝合作，其原因在于，至少在他们看来，他们的经验、需要与利益已经被排除在政治议程之外，或在政治议程中处于边缘化的地位，或者在各种讨论与决策制定的过程中是受压制的。只有各种明确的、具有差异的包容形式，才能够消除诸如此类的拒绝合作的情况发生，特别是当某些群体的成员在某些方面或者许多方面拥有更多特权的情况下更是如此。”［1］139
在高度复杂性和高度不确定性的条件下，特别是在风险社会中，人类成为命运共同体，以至于人的共生共在成为一个压倒一切的问题。在这种条件下，即使个人以及所在群体的利益显得非常重要，也不应成为合作的障碍，反而恰恰需要在合作的行动中去寻求将之予以实现的可能性。如果说民主决策的主张根源于近代民主政治理论的发展，那么，管理学科在20 世纪的发展则把科学决策的观念推向了前台。出于适应科学决策的要求，在20 世纪中期也产生了“决策科学”这门学问。正是“决策科学”的出现，使得科学决策能够实现程式化，具有了较强的可操作性，并显示出优势。进入21 世纪后，即便是在科学决策的视野中，也遇到了一个如何在风险社会中开展行动的问题，科学决策是否可行，也同样是一个需要去进行检验的问题。即便我们坚持科学决策的立场，也需要去考虑已经实现了模式化的科学决策是否可行的问题。总之，当我们把风险社会作为决策的基本前提对待时，就会看到，在工业社会发展中形成的民主决策和科学决策都有可能存在是否具有可行性的问题。我们的基本判断是：风险社会中的决策是在行动中发生的，可以理解为决策与执行的一体化。
一、民主决策是否可行
在工业社会中，无论是在话语形态还是实践形态上，民主政治都处于支配性地位。人们往往把民主视为一种制度、一种生活方式或人应有的权利保障，实际上，民主主要是一种决策机制。当社会治理以“议”“行”分离的方式出现时，民主属于“议”的过程，也就是一个决策过程。在几百年的工业社会发展过程中，产生了许多民主理论。其中，协商民主属于最为晚近的一种理论，在某种意义上，也更多地靠近了民主的理想模式。协商民主理论把民主作为一种决策机制的内涵直接地烘托了出来，剔除了人们长期以来附加到民主政治中的其他价值。也就是说，协商民主理论试图在具体的决策过程中推进民主的，而且希望在每一次行动中都能收获实效。就此而言，协商民主理论也是一种最具有现实主义精神的民主理论。不过，也许是因为协商民主理论更多地关注了微观意义上的现实及其细节，以至于无法落实到决策的实践中，从而成为民主理论中最具理想主义色彩的理论。这也许是一种悖论，或者是反映在理想与现实之间的一种辩证法。
协商民主理论最突出的特征就是激烈地反对任何形式的支配，要求人们在每一项决策事项上都能够平等地参与到协商过程中来。根据协商民主理论的看法，工业社会因为财富的占有和资本的运行而造成了整个社会的结构性不平等。那些拥有财富和掌握经济权力的人，特别是他们以群体的形式出现时，往往会排除其他群体的影响力，使之边缘化。在协商民主理论的视角中所看到的是：“在存在着由财富与权力引起的结构性不平等的地方，形式上的民主程序有可能会强化这些结构的不平等，因为有权有势者能够使那些拥有较少权力的人的声音与议题边缘化。由于这些体现在结构性不平等的条件下民主政治的某些真实情况，所以，有些协商民主理论家主张，只有在民主政治所在的社会不存在支配——特别是由经济权力所导致的支配——的情况下，某种政治过程才可能在严格的意义上讲是民主的过程。”［1］42 因此，协商民主理论批评道：“那些具有结构性不平等的形式上的民主过程看起来既像会促进更大的正义，又像会增强不正义。”［1］42
只要存在不平等的问题，就会在人们的关系上生成排斥。所以，艾丽斯·M.杨认为，在民主政治中通常存在反民主的排斥行为。艾丽斯·M.杨在对排斥行为进行梳理后，归类出外部排斥和内部排斥两种类型。所谓外部排斥，就是“各种本来应当被包括进来的群体和个人被有意无意地排除在讨论与决策制定的论坛之外”［1］66。所谓内部排斥，就是那些看似已经被包括进论坛及其讨论过程中的人的意见和主张受到了忽略而未得到认真对待。艾丽斯·M.杨为了强调民主政治的包容性，对所存在的任何排斥都表示出强烈的反对。她认为，只有当民主政治没有排斥和充分实现了政治平等与包容时，结果才具有道德上的正当性。然而，民主政治的现实却是处处存在排斥。不仅围绕资源与权力的斗争总是将许多受到相关影响的人排除在决策制定过程之外，造成了外部排斥，而且，即便是一些人被正式地接纳进决策制定过程之中，其意见和主张也往往受到有意或无意的忽略，形成了一种内部排斥。
其实，只要人们基于自我的利益考量去开展社会活动和参与政治过程，他们之间就是相互排斥的。然而，在风险社会中，人类已经成为一个命运共同体，人与人之间的任何排斥都会对人类命运共同体构成挑战。所以，基于排斥性的民主决策，无论通过协商达成什么样的妥协结果，都无法满足人们在风险社会中生存和生活的需要。正是因为公共讨论和决策过程中无处不存在的排斥问题，为民主政治事后的补救留下了空间，即允许人们对排斥和基于排斥而做出的决策提出批评。所以，我们才看到，“在各种形式上的民主政治中，许多斗争都会涉及揭露诸如此类的排斥并且迫切要求进行制度变革的努力——这些努力会更好地确保在决策制定过程中将那些受到更多影响的人真正地包容进来”［1］67。除了允许事后的批评和揭露以外，还会做出某些预防措施，即“通过管制决策制定过程来促进那些潜在地处于社会边缘的选民的参与”［1］68。应当说，关于平等的追求在近代几百年中似乎取得了长足进展，又似乎总是在原地踱步。人们在某个领域解决了某个不平等的问题，但在另一个领域又会产生另一个不平等的问题。到了20 世纪后期，似乎人的不平等问题愈发严重了，以至于民主政治也一直受到这个问题的困扰。在人的平等追求似乎永远无法实现的情况下，人类却走进了风险社会。在风险社会中，人们平等了，但那是在风险面前的平等，即表现为一种并不是人所追求的“消极平等”，是一种“被平等”。在这种消极平等的条件下，人们在政治过程中的相互排斥也许会把整个人类都拖入非常危险的境地。
在民主政治的语境中，会经常提及民主与集权的问题。根据一般性的认识，民主与集权意味着两种不同类型的决策模式。从行为的角度看，民主与集权是相对的概念，持有民主立场的人是坚决地反对集权的。有趣的是，坚持集权做法的人往往会表达对民主的赞赏甚至向往民主。这是因为，他们在民主决策机制中总是看到可以推卸责任的广阔空间，可以在遇到一切需要承担责任的问题时非常方便地“甩锅”他人。所以，那些缺乏道德意识的集权者既会表现出对权力的贪恋，又无比羡慕民主决策中的那种可以推卸责任的优越之处。就民主实践来看，所遇到的则是另一个问题，即无论民主过程得到了多么精心的设计而显得多么完美，也都无法摆脱集权问题的困扰。因为民主过程中的任何一种不平等都会演化为集权，而且民主从来也没有能够避免不平等存在于民主过程之中。民主政体中的任何一位痛恨集权的人都表现出一种渴望集权的状况，绝不放弃任何一个哪怕极小的集权机会，而且不断地通过设置各种各样的议题去追逐霸权。所以，在民主政体运行需要的呼唤中出现了通过政治—行政二分的设置去建立一个合法集权领域的治理结构，并以此来为民主的运行提供保障。即便如此，亦如艾丽斯·M.杨在谈到协商民主时所指出的，共同善或普遍利益的观念并不适用于协商对话的过程，因为“在社会不平等的环境中，那种关于某种共同善或普遍利益的观念可能通常会被用来作为一种排斥的手段”［1］53。
为了论证“共同善或者普遍利益的观念”有可能会在决策过程中被作为排斥手段而加以利用，艾丽斯·M.杨希望人们设想这样一种情境，“各位参与者在其中由于社会地位或者文化方面的原因而具有差异性，并且，其中某些群体拥有比其他群体更大的象征性的或实质性的特权，或者其中存在着某些在经济上或者社会上处于弱势地位的少数派。在这种情境中，各种对于共同善的界定在通常条件下很可能会表达那些处于支配地位的群体的利益与观点。那些拥有较少权力的人会被要求将有关他们经历的表述搁置起来，而这就可能需要一种不同的言说方式；或者，他们的各种冤屈、愤恨与诉求必然会为了实现某种共同的善而被暂时剥夺，这种关于共同善的界定由于无视他们而存在着偏颇”［1］53。也就是说，在协商对话过程中，会存在以话语权形式出现的支配力量。显然，话语权所实现的支配不同于任何物质形态的支配，会非常隐蔽，似乎会表现出受支配者乐意接受和听从的状况。可是，一旦出现了话语支配，那些拥有特权的人也就掌控了整个决策议程。这就是艾丽斯·M.杨所说的，“与人们相信政治仅仅是赤裸裸的利益竞争的观点相比，这种关于超越所有差异与分歧的具有普遍性和无偏私性的公共利益观念，更加难以揭示出那些拥有特权的人的观点是如何支配公共议程的”［1］53。话语支配也是一种支配，又必然导致协商对话中政治平等的丧失，并使决策背离共同善的目标。本来，民主被寄予实现共同善的期望，而实际结果却总是相反。这就是民主决策一直无法克服的问题。
关于民主与集权的争论往往会走到为国家贴标签的地步，即把某些国家说成是民主国家，而把另一些国家说成是集权国家。在艾丽斯·M.杨看来，其实根本就不存在什么民主国家或集权国家，他们都是相对而言的。“就某些制度与议题而言，现有的民主国家事实上仅仅在某些方面是民主的。实际上，大多数社会都会具有某些民主的惯例与实践。民主并不是一种要么全有要么全无的事物，而是一种具有程度差异的事物；各个社会在其对民主实践做出承诺的范围与强度上可能会具有多样性。某些或者许多的制度可能都是通过民主方式组织起来的；同时，在所有诸如此类的正式民主制度安排中，其民主实践的深度也可能是变化着的”［1］7。这显然牵涉了对民主做何理解的问题，或者说，艾丽斯·M.杨的这一讨论将会把人们引向究竟民主的概念所指为何的争论。事实上，艾丽斯·M.杨也表达了她自己对民主概念的理解，“民主实践是一种促进正义的方式，它要求扩展与深化民主政治，超越许多社会所支持并且采取某些措施予以实施的那些表面文章”［1］7。可是，从实践来看，艾丽斯·杨所表达的仍然是一种理想，在现实中，民主政治恰恰成为斗争的工具，每个人在民主政治中所关心的都是自我利益能否实现的问题，政治家正是出于迎合人们的这种追求而使他们自己的利益得到最大限度的实现。
艾丽斯·M.杨对既有民主提出了批评，认为它是一种只做“表面文章”的形式民主。艾丽斯·M.杨认为应当关注“民主实践的深度”，这可以说是一个关于民主的新视角，即在超越形式民主的追求中去寻找走向实质民主的道路。在这种追求中，艾丽斯·M.杨引入了包容的概念，试图以此来改变民主的属性，使其摆脱形式主义的纠缠。实际上，艾丽斯·M.杨在引入“包容”的概念时很难说能够在超越形式民主的道路上实现突破。不过，在矫正形式民主的排斥性、封闭性和程序刚性等方面，则不失为一项具有积极意义的建言。特别是从决策的角度看，她的意见还是具有参考价值的。艾丽斯·M.杨说：“某项民主决策所具有的规范意义上的正当性取决于那些受其影响的人在多大程度上被包容进决策制定过程，并且拥有影响其结果的机会。各种对包容的呼吁来自人们所遭受的排斥的经历，也就是来自各项基本的政治权利、各种参与的机会以及那些霸权式的辩论条款……那些受到压迫的和边缘化的群体要求作为平等的和完全具有资格的公民被包容进他的政体中。各种要求拥有选举的诉求曾经是某些社会运动的中心；然而，特别是在今天，当大部分社会中的大多数成年人拥有各种名义上的选举权的时候，选举权平等仅仅是政治平等的最低限度的条件。”［1］7
除了选举以外，民主还应反映在更为广泛的政治和社会生活之中，但是，除了选举权上的平等以外，在广泛的政治和社会生活中，却无处可见平等，由不平等带来的排斥甚至压迫反而随处可见。正是看到了这些问题，艾丽斯·M.杨希望将“包容”引入民主政治之中，即将包容作为阿伦特所说的民主政治“行动原则”而列入民主制度的规范之中。总之，不平等是民主之癌，致使民主政治实践在人们已经拥有民主原教旨主义信仰的情况下也不能在决策过程中表现优异。所以，对于工业社会的人们而言，民主仅仅是一种信仰，作为一种在现实中运行的政治，很难经得起理性的审视。这样一来，我们又怎能奢望这种民主政治在风险社会中一反常态而表现优异呢？实际上，当我们置身于风险社会中，深切地感受到，蕴含在民主决策深层的平等要求是何等的重要。因为在风险社会中，决策过程中的任何不平等，都会将部分人的生命财产安全置于危险的边缘，然而，恰恰是这一点，工业社会民主政治的几百年实践都未有所突破，从来也没有在民主决策的过程中真正实现平等。所以我们认为，已经构成了工业社会传统的民主决策是无法满足风险社会中的决策要求的，决策过程中的不平等妨碍了民主决策在风险社会中的可行性。
二、科学决策存在的问题
从20 世纪的情况看，在国家建设和发展中，科学决策的思路往往造成极其有害的误导，因为这种思路往往“将政策问题塑造为一个在互相比拼的选项之间进行的决策，更重要的是将选项视作世界上互相较量的各个国家形态，都给政策分析蒙上了一层阴影。这个将政策举措视为在可比较的国家形态之间的抉择的简化结果，实在是限制了我们从其他如机制建设或政策演变等方面理解政策举措的能力。首先，从认识论上说，这个描述实现了将‘思执’这一概念模型诠释到实际实践中。作为一个中立远观的决策者，他只须审视一下世界上可供选择的国家形态，选一个就是了。这个过程无视处于改革的世界中的决策者所占据的真实而重要的地位，也无视政策凭借一系列行动方针以改变社会现实的重要特性。将政策视为纯粹的决策过程忽略了面对社群、调动和组织、寻求共识、培训基层政策实施者承担新角色、反观过去以预测未来所得及政策举措的各个面向的必要性”［2］29。
在这里，雷加诺是因为意识到科学决策的缺陷而要求求助于民主。这其实是一个很奇怪的现象：民主理论家们往往崇拜科学，而政策科学家们则把问题解决的希望寄托于民主。这是因为他们各自在自己的研究中发现了诸多无法由自身来加以解决的问题，以至于以为自己不熟悉的东西就是救星。当然，从现实来看，就资本主义国家的社会治理结构而言，由于公共领域与私人领域的分化、分立，国家决策并不直接地决定着私人领域中的行动，所以这些国家层面上的科学决策并未显现出立即就把一个国家引入灾难边缘的状况。重要的是，在时间的延展中往往能够发现问题，并加以矫正。可是，进入风险社会后，这种科学决策的思路在何种程度上还可以继续进行下去？答案必须是否定的，因为风险社会是经不起这类折腾的。
科学决策很容易把人们引向强调科学而忽略实际的道路上去。其实，一旦走上了这条道路，也就成为在科学面目下的反科学。因为脱离了实际也就不可能是科学的了，如果固执地捍卫科学，只能说是反科学的。这个问题在发展中国家尤其明显。这并不是因为发展中国家的人们有着更为强烈的借鉴发达国家决策理论和经验的要求，而是对科学的迷信和对自我的不自信等都会转化为忽视现实、无视现实的行动。于此之中，我们还会发现，这种误导会扩散和变异，即转化为对专家的迷信，因为在人们看来，专家代表了科学，代表了发达国家的成功经验。
在风险社会中，如果决策基于某种信念、信仰做出而不顾实际情况的话，无论表面看来多么科学，都必然会带来严重的消极影响。特别是在需要应对危机事件的情况下，会造成更大的危害。比如，在2020年全球性新冠肺炎疫情爆发期间，美国以总统为代表的政客群体试图追求某种剑走偏锋的效应，在应当“抗疫”的时候不断地制造政治责任的话题，冲淡甚至抵消了“抗疫”的力量，致使整个美国陷入新冠肺炎疫情爆发的灾难之中。这就是行动与实际相脱离的后果。我们认为，就政客这样做而言，可能其中会有一些属于政客天生的“权术”本能发挥了作用，但就政客身边总有大量的智库人士或政策专家而言，他们的每一项行动都应当是科学决策的结果。正是那些智库人士或政策专家，可以为政客提供一个永远有效的经验模型，那就是，在任何一种危机面前，都要高调地开展政治斗争。的确，在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，这是政客经常使用的一种非常有效的逃避责任的方法，但是在风险社会中，当社会为此而付出了极其惨痛的代价后，即使政客通过这种严密的科学谋划而逃脱了责任，也必然会将自己钉上历史的耻辱柱，特别是所造成的那种灾难，是无法得到弥补的损失。与美国相比，中国在2020 年的新冠肺炎疫情爆发期间表现优异，主要原因就在于，中国的政治以及社会治理体系坚持了“以人民为中心”的理念。在这一理念下开展行动，即使不去考虑科学决策的问题，也能够确保方向的正确。在“以人民为中心”的理念和原则下，任何运用科学决策去逃避责任的做法，都会立即暴露在人们面前而无所遁形。事实上，在风险社会中，这种从某个基本理念出发而开展的行动，具有更大的可行性。
在很多情况下，决策以及行动是建立在人的信念和信心之上的。对此，在工业社会的思维惯性中，显然会被斥为主观主义；在理论上，则会被打入神秘主义之列。然而，大量的经验事实却又证明这并不是一种虚妄的想法。对此，奈特甚至做了虽然无力却颇有争鸣意味的申辩：“由于某种‘预感’或‘直觉’，我们可能会认为某种情况一定会按某种方式实现。这种感觉越强烈，持续时间越久，由此而来的信心也就越强。我们对基于直觉的预测抱有信心，这似乎是无稽之谈。但是，既然存在我们未经注意却悄然而至的感觉，既然这种意识可能是我们深思熟虑的对象时，这种情况就不再虚妄不经。”［3］
科学的观念中包含怀疑的情结，但并不意味在任何时候都应带有排斥取向。虽然科学研究在形成某个结论时包含“不是什么”的排除，但这种排除并不意味着在其他地点、其他事项形成其他结论都是错误的。或者说，这个排除只意味着在意识中所确立的某个边界之内，这个结论才是正确的。更为重要的是，科学态度中不应包含可以去证明某个结论是错误的或某种现象是虚妄的这样一种先在性的取向。然而，按照这个标准去衡量现代科学活动时，就会发现，许多科学家是不合格的。特别是在把科学看成“证伪”时，不仅使许多本应成为科学研究对象的事物受到了排斥，而且似乎一切科学结论都是为了受到否定才被提出来的。就此而言，经验决策中决策者的智慧以及预感、直觉等受到排斥也就不难理解了，是因为错误的科学研究取向以及开展科学活动的那些人不合格，造成了放弃对诸如信念、预感、直觉等现象的科学研究，并将这些现象归入神秘之列。一旦科学研究者抛弃了这种非理性的排斥取向，上述问题也就会成为科学研究的重要课题。那样的话，经验决策也许就拥有了理性的属性，就会获得很强的可操作性，就会推广而为更多的人所掌握，从而对人在高度复杂性和高度不确定性条件下的行动提供有力支持。显而易见的是，在风险社会中，因地制宜的经验决策会成为更为重要也更为流行的一种决策模式。
在低度复杂性和低度不确定性条件下，基于哲学意义上的同一性、普遍性追求，在决策过程中所反映出来的就是，“决策分析模型将人类动机简化为效用，将复杂整体简化为一体国家。决策行为也绝大部分成为了客观现象，即在相同的选择和效用领域中，同一个决策在任何语境下都一样有效。这便造成了历史、文化、道德、困惑、犹豫不决、爱及定义人类存在的其他本质在这个模型中的缺失”［2］28。事实上，所缺失的这些，恰恰是决策必须面对的实质性因素。当然，在低度复杂性和低度不确定性条件下，决策针对所面对的问题而达成形式层面的解决方案已经能够取得满意的效果，即实现效用目标，至于那些为决策者所忽视的或舍弃的实质方面，可以在执行的过程中通过行动来做出补救，即使未能得到补救，也不会导致决策全面无效和失灵的后果。
实际上，由于执行者是根据官僚制组织起来的，官僚制的价值“祛魅”和“非人格化”也决定了执行者是无法对决策舍弃的那些实质性因素进行补救的，因而对实质性因素的舍弃是决策与执行中的一项缺憾。在低度复杂性和低度不确定性条件下，这并未对人们的科学决策信念造成伤害。然而，在高度复杂性和高度不确定性条件下，这种决策的形式化追求不仅会显现出因为舍弃实质性因素的消极后果，甚至根本就不能适应行动的需要，即无法付诸执行的行动。因为行动的环境、任务等都具有高度复杂性和高度不确定性，其实质性的方面随时都会显现为或塑造出一个特殊性的问题，而行动恰恰是针对特殊性的、具体的问题做出的。这就意味着，高度复杂性和高度不确定性条件下的决策必须做到“具体问题具体分析”，不能再做同一性、普遍性追求，应当抛弃任何普遍适用的决策分析模型。综述之，在高度复杂性和高度不确定性条件下，行动者必须时时警醒自己，应防止把政策“理解成一个单一的维度”，不应让决策的形态仅仅表现为“理性认知”［2］29。也就是说，在高度复杂性和高度不确定性条件下，一切决策都应合乎实际情况。这样一来，“理性认知”无非是反映实际情况的一种形式或一种途径，不能成为唯一的认知途径，不能排斥人类事实上具有的其他认知途径。
在前面我们指出，民主决策过程中的人向往科学和科学决策中的人崇尚民主，但它更多地属于一种心理上的波动。就现实而言，我们更经常看到的一种现象是“决策科学总是以科学的名义排斥政治”。其实，“作为一个社会过程，政策制定必然是一个政治过程（让政体参与进辩论、形成共识和谬误推理的过程中）。另一点则单纯与实用性相关，愿景是可以企盼的，而实际行动却都是发生在此时此地”［2］30。鉴于决策科学产生之后一直存在科学与政治的争议，对这种争议的超越，就是对另一种行动模式的选择。我们主张把社会的高度复杂性和高度不确定性这一背景因素纳入进来，进而在合作行动模式中确定“实际行动都是发生在此时此地”的理念。特别是在风险社会中，坚持这样一种“此时此地”就是决策的基本依据的原则，就能够实现对工业社会中所形成的一切科学决策和民主决策的超越。
在工业社会的低度复杂性和低度不确定性的条件下，是可以提出这样一种要求的，“对于政策分析家来说，需要一定的远距离方能高屋建瓴，统筹规划整个社会的最大利益。可以这么理解，理性模型并非深处浩瀚汪洋中的游鱼，而更像攀上城堡高处驻足俯瞰汪洋的哈姆雷特。这正是我们为获得清晰的分析所追求的认知距离”［2］30。因为这种距离，决策者应能够排除各种感性因素的纷扰，从而更加理性地进入决策过程，以科学的理念和标准进行权衡取舍，然而，在高度复杂性和高度不确定性条件下，特别是在风险社会中，我们更为认同“春江水暖鸭先知”的认知模式——只有处于风险之中的人才会真切地体会到风险，而不是那些与风险保持一定距离的人。可以肯定地说，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，决策与执行的分工结构消失了，不再存在专门从事决策活动的决策者，决策与执行都由同样的行动者来承担，承担任务的行动者既是决策者又是自己决策的执行者，所以对行动者的理性的认知能力和决策能力都会提出更高的要求。行动者所拥有的理性是不同于工业社会分工条件下的理性的，或者说，是将科学理性和价值理性统而为一的经验理性。这就意味着所有的决策都是直接面对实际做出的，是行动者在行动中做出的决策，而不是由那些独立于行动过程之外的人去为行动做出决策。
三、在行动中进行决策
贝克认为，风险社会是系统性的。在风险社会中，社会风险在空间形态上是对整个社会全覆盖的。风险社会在一定程度上也可以认为是在社会运行和社会变化加速化过程中呈现出的一种社会属性。在此条件下，所有社会构成要素之间的关系比以往任何时候都更是紧密地、普遍地联系的，而且处在急剧的互动、联动之中。罗萨指出，长期以来，现代社会的一种矛盾的现象困扰着涂尔干、齐美尔、韦伯以及埃利亚斯、福柯等社会学家，那就是“现代社会的特征是相互依赖的程度很高，而且依赖幅度以难以置信的程度不断增长。社会互动紧密交织成非常复杂的网络，互动链与依赖链交织延伸得越来越长。因此，生产与分配，乃至于教育和娱乐、政治和法律，当中的过程包含了无数的个体和行动，并且产生自社会和地方各自的决策。这样的过程显然会需要大量的社会调节与社会合作，以及彼此的同步性，而且这种调节、合作与同步化的需求远远超越了所有其他已知的社会组织形式的需求”［4］99-100。
总的说来，工业社会中的人们推崇的是一种自由秩序而不是权力整合。可是，在社会密切互动和复杂因素交织缠绕的情况下，又会对社会整合提出很高的要求。如果排除了权力整合的话，那么，自由秩序的保障也就只能寄托于伦理规范了。根据罗萨的看法，“社会生活被社会规范和伦理规范非常严格地管制与控制，这些社会规范和伦理规范相当细致地操纵了个体的行为，以让互赖链能够非常紧密地联结在一起，并且让互动过程可以不间断地持续运作”［4］101。基于某种想象，罗萨对这种由伦理规范所形成的社会整合表示赞赏，“现代社会中的个体在道德方面和伦理方面会感受到前所未有的自由，没有人会规定要做什么，要信仰什么，要怎么过活，怎么思考，怎么去爱，也不会有人规定要住哪里，要跟谁住。从现代自由主义的意识形态以及从个体自我感知的观点来看，几乎没有社会规范、宗教规范或文化规范的约束；在社会生活所有领域中的无数选项之间，对美好生活的看法非常多元，也有相当广泛的选择自由。因此，现代社会和个体会觉得自己无疑‘极度自由’”［4］101。
在罗萨的描述中，我们似乎看到的是一种更多地具有农业社会色彩的追求自由的愿望，在今天这样一个风险社会中，这显然是一种空想。显然，人们的相互依赖、交往和互利的行动选择本身就为人的行动确立了一个方向。可是，人的自由追求又必然会导致人的行动偏离这个方向。为了把人的自由追求校正到这个方向上来，肯定要求助于社会规范、伦理规范等。这在逻辑上是没有任何漏洞的，但是为什么现实却往往无法提供证明这一逻辑的证据呢？长期以来，正是这个问题一直令社会学家们困惑。罗萨认为，造成这种困惑的是真正发挥规范作用的因素未被发现，而不是一个没有规范的问题。也就是说，罗萨认为自己把长期以来一直在现代社会中发挥规范功能的因素揭示出来，那就是“时间规范”。“通过行事日程和截止期限的规则，通过临时通知和立即性的力量，通过迫切的满足与反映，这些规范……对产生‘有罪的主体’有压倒性的影响力：在一元结束之时，我们觉得自己有罪，因为我们没有满足（社会的）期待。我们终究从来也未能够完全做完我们的要事清单，而且事实上，每天的要事还会堆积得越来越多”［4］102-103。
与其说发现新的社会规范，倒不如去打破既有的规范。比如，在2020 年的新冠肺炎疫情爆发期间，在拥有了成熟法治规范的国家中，保持社交距离、戴口罩、居家隔离等竟然成为人们无比纠结的要求，甚至通过聚集、游行等去表达反对和进行抗议。如果想到病毒随时可能侵害和危及人的生命的话，那么，为了自由、民主等这些法治规范所确立的内容而开展的抗议活动是多么不理智？然而，人们正是为了那些规范而不去考虑新冠肺炎病毒大流行这样一个必须面对的实际。如果不打破这种捍卫旧规范的惯性思维，罗萨希望建立诸如“时间规范”等新规范的要求也就不能付诸实施。可以认为，在2020 年全球性新冠肺炎疫情爆发期间，美国是一个最为典型的失败案例，它具有无限多个可供分析的层面。无论是美国政客对生命的漠视、推卸责任的“甩锅”行为以及“抗疫”行动的犹豫和反复，还是公众的形形色色非理智的行动，都在这样一次危机事件的应对中受到了病毒的嘲弄，更不用说有什么对时间规范的遵从了。本来，按照世界卫生组织的推断，中国的“抗疫”行动为全世界赢得了两个月的宝贵时间，而美国却运行在旧规范所形塑出来的社会运行惯性之中，浪费了这一宝贵的时间，所以这是一种极大的严重失误。
在风险社会中，一切行动都必须将时间因素考虑进来。其实，西蒙已经意识到这一问题，并提出把时间要素引入决策过程的要求。西蒙说：“如果某个目的是实现过程中的某种条件或状态，那么在某个时点只会实现一种状态，但是在一段时间里会实现许多状态，抉择不仅受到特定目的影响，还受到时间要素的影响，也就是受到不同时点预计会实现的目的的影响。抉择提出了两个问题：（1）如果要在给定的时间里实现某特定目的，那必须放弃哪些备选的目的？（2）如果要在给定的时间里实现某特定目的，这个任务对于在其他时间实现的目的会产生什么限制？”［5］由于注意到时间要素，使西蒙的决策理论的现实性得到了增强。其实，无论是手段还是目的，不仅因场景不同而异，而且在不同的时点上也是不同的。如果价值具有相对稳定性的话，那么时间要素本身就构成了事实的一部分，所以在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，在风险社会以及危机事件应对中，任何一项决策都必须考虑其所在的时点。
当然，从西蒙的论述来看，他是假设了时间的连续性，或者说，他是假设手段与目的在时间的维度上构成了一个具有连续性的价值链，突出强调的是在这个连续性的时间线条上的具体时点上的决策。应当说，这是合乎人们在低度复杂性和低度不确定性条件的时间观念常识的，是在这种时间常识基础上所形成的关于决策的意见，然而，我们今天正处在一个时间观念发生变化的时代，迄今为止关于时间的笼统认识需要改变。也就是说，我们需要把时间区分为自然时间、社会时间、物理时间、心理时间等，以适应高度复杂性和高度不确定性条件下社会建构和行动模式建构的需要。总体看来，在高度复杂性和高度不确定性条件下，人们更多的是依据社会时间去开展行动的。社会时间是非线性的，并不以稳定的流速从过去到现在再到未来流动，或者说，社会时间是具有非连续性的，每个场景和具体条件下的时间都可能是独特的，因而西蒙的观点应当得到修正。也就是说，决策不仅是在某个时点上做出的，而且是在某种具体的时间条件下进行的。
从时间的角度去看决策，即使在西蒙所提供的决策规划中，也可以看到，只有“即时决策”，才是能够准确地卡在“时点”上的决策。如果决策是由一个专门的、独立的系统做出的，然后再交由行动者去执行，那么，就不可能有任何一项决策是卡在时点上的。因此，我们认为，只有当决策权交给了行动者，让行动者根据行动场景中的实际需要去进行即时决策，才能从根本上解决决策滞后的问题，更不会出现脱离实际的执行。既然决策不是可以单独开列出来的事项，而是包含在行动之中的，那么，行动者也就不能被作为政策的执行者来看待，而是应当把行动者也看作决策者，决策和执行都是由行动者去体现其自主性的同一个行动过程。行动者的自主性是完整的，是包括决策的自主性在内的，而且这种决策主要是以创新为前提的。显而易见的事实是：如果组织成员被塑造成执行者而不是行动者的话，他就以服从命令为其全部职责，在命令—服从的响应机制中，一切以命令为转移，没有命令，他就无所适从，因而不会产生创新的愿望，更不会有创新的追求；如果行动者需要更多地去自主开展活动，在承担任务和解决问题的过程中更多地需要自主决策，他就会生成强烈的创新愿望，会把追求创新当作职业活动的主要内容，甚至会养成创新的敏感性以及创新的习惯。由于拥有创新意识和创新追求，他就会把更多的注意力放在现实的变动中，努力去发现现实中的一切新的迹象，并做出行动的决策。
总体看来，执行者对现实的变动是迟钝的，而决策者对现实的变动往往显得较为敏感，但是在决策与执行相分离的情况下，决策者对现实变动的敏感会受到各种各样因素的制约，以至于总是遇到决策滞后的问题。在高度复杂性和高度不确定性条件下，特别是在风险社会中，这种决策滞后所造成的损失可能是巨大的。只有当行动者既是决策者又是执行者的时候，才能使行动者既拥有决策者的敏感度又拥有执行者的事务处置能力。当然，人们可能会想到决策与执行的统一化有可能带来的频繁失误的问题。其实，如果在行动体的小型化和合作的网络化中去看这个问题的话，即使出现了失误，也能随时得到纠正。在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，特别是在风险社会中，一切行动都是以合作行动的形式出现的。合作行动采取的是即时决策，决策权是掌握在每一个行动者手中的。无论行动者是以个人还是组织的形式出现，都意味着不再存在部门分立和层级节制，因而不再会出现由组织的某个层级或部门去专门从事决策活动的情况。
面对高度复杂性和高度不确定性的行动环境和任务，由专门的决策部门进行决策并交付行动者的做法已变得不再可行，即使依据最先进的科学决策手段，也不可能预先穷尽任务和承担任务环境的各种变量，更不用说需要通过很长时间去达成共识的民主决策了。在高度复杂性和高度不确定性条件下，在风险社会中，任何一种先于行动的决策，都可能成为束缚行动的绳索，而不是为行动提供可行的路线，甚至不可能为行动提供基本的指导方针。任务以及承担任务的环境所具有的高度复杂性和高度不确定性特征，决定了行动必须依任务和承担任务的环境而随时进行调整。面对这种情况，显然只有行动者能够拥有根据条件的变化而进行随机决策的资格。这也说明，当我们置身于风险社会中的时候，在决策机制的问题上，我们需要对在行动者之外设立专门决策部门的做法进行反思。我们认为，应当去寻求的是一种决策与执行合为一体的决策机制，它就是我们所说的，行动者既是决策者也是执行者。
参考文献
[1] 艾丽斯·M.杨.包容与民主［M］.彭斌，刘明，译.南京：江苏人民出版社，2013.
[2] 劳尔·雷加诺.政策分析框架——融合文本与语境［M］.周靖婕，等，译.北京：清华大学出版社，2017
[3] 弗兰克·奈特.风险、不确定性与利润［M］.郭武军，刘亮，译.北京：华夏出版社，2011：174.
[4] 哈特穆特·罗萨.新异化的诞生：社会加速批判理论大纲［M］.郑作彧，译.上海：上海人民出版社，2018.
[5] 赫伯特·西蒙.管理行为［M］.詹正茂，译.北京：机械工业出版社，2004：68.
引用格式
张康之. 论风险社会中的决策[J]. 行政论坛，2020，（4）：5-12.
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