郑跃平，等丨地方政府部门数字化转型的现状与问题——基于城市层面政务热线的实证研究

大数据与人工智能等新技术的迅速发展让数字化成为各部门、各行业发展的重要动力。新技术的应用改变了社会结构和社会整体运作方式，也促进了不同组织间的协同整合[1]，而数字化快速推进为公众参与治理及政府回应方式带来的创新改变，也给国家治理带来了全新需求及不确定性挑战[2]。治理环境与需求的改变要求政府不断通过创新和转型来改善适应性治理能力，提升治理现代化水平。

当前，从中央到地方都对数字化转型作出了一系列战略部署。2016年，中共中央、国务院印发了《国家信息化发展战略纲要》，明确提出要深化电子政务应用，用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策，推进国家治理体系和治理能力现代化。随后，国务院相继出台了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》等一系列政策文件，并将建设网络强国、数字中国、智慧社会上升为国家战略，将政府部门数字化转型作为国家发展的重点任务推进。与此同时，地方政府也掀起了数字政府建设的热潮，如广东的“数字政府”建设、浙江的“最多跑一次”改革和“城市大脑”建设、上海“一网通办”和“一网统管”建设等。这些数字化转型方面的积极探索，有效推动了治理体系和治理能力的现代化建设。

然而，地方政府部门在数字化转型方面也暴露了许多问题。有学者指出，政府的数字化转型停留在辅助性工具层面，距离形成多元化、多层次数字治理模式仍存在一定距离[3]。同时，数据管理缺失、技术支持不足、数据安全与隐私泄漏风险等诸多问题也困扰着政府的数字化转型进程。如何妥善处理这些问题从而更好地推进地方政府部门的数字化转型，成为了当前治理体系与治理能力现代化建设中不可回避的问题。

基于此，本文提出研究问题：当前我国地方政府部门数字化转型的现状如何，转型中存在哪些问题，又当如何改善？2020年12月，李克强总理在国务院常务会议上提出，政务热线是促进政府科学决策、解决公众问题的重要渠道，要优化流程与资源配置，强化技术支撑，让热线接得更快、分得更准、办得更实。近年来，各地政务热线在数字化转型方面积极探索，改善了管理能力和服务质量，成为地方政府部门数字化转型的典型代表。本研究选取城市层面的政务热线部门作为研究对象，对采集到的79个城市政务热线的在线问卷调查数据进行实证分析，从而了解我国地方政府部门数字化转型的现状与问题，并结合相关理论为其改善提出建议。

本文主要分为七个部分：第一部分为引言，介绍研究背景并提出研究问题。第二部分为文献综述，梳理已有研究对数字化转型、现状、影响因素及挑战等的理论观点和探讨。第三部分在此基础上提出地方政府部门数字化转型的三个维度。第四部分为研究方法，介绍本研究的数据采集与分析概况。第五、六部分分别为研究发现和讨论，介绍数据分析结果，探讨地方政府部门数字化转型存在的问题并提出对策建议。第七部分研究结论中讨论了该研究的不足，并对未来研究提出建议。

（一）政府数字化转型的内涵

数字技术多指近年来出现的移动互联网、大数据、云计算、人工智能等，这些技术逐步被应用于各类组织中来推动其业务结构和流程的数字化，以更好地实现组织目标[4]。政府部门也正在借助这些数字技术推动自身的转型，这种转型的关键在于运用多重数字技术建构数字技术生态系统，促进政府组织内部数字化运行与发展，从而推动整个经济、社会和政治结构发生转型，即“数字化转型”[1]。

已有研究对数字化转型并未进行清晰地界定，多基于联合国教科文组织（UNESCO）提出的电子政府理念对政府数字化转型进行阐释。Bannister和Connolly[5]对其的定义侧重于运用多重数字技术手段来提升政府内部行政效能，而Klievink和Janssen[6]则强调不仅要关注组织内部数字化运行与管理的“电子政府”，也要关注政民关系互动下的“电子治理”。韦斯特[7]指出转型和建设要实现的功能目标层次，包括信息公开“公告板”、部分服务提供、提供系统服务的“门户网站”和互动式民主等。Janowski[8]则进一步提出政府数字化转型的四阶段模型——数字化（数字技术）、转型（电子政府）、参与（电子治理）和情境化（政策性电子治理），强调数字化转型过程中复杂化和专业化的动态发展趋势。

已有研究对政府数字化转型的内涵界定虽没有达成共识，但多视其为一个不断变化和改善的过程，通过综合运用多重数字技术来满足多元主体对公共服务质量提升的需求，以加强政府与公众之间的互动关系，改善政府组织内部运作，推动政府治理范式以及社会、经济的数字化转型发展变革。其中，技术视角下数字技术生态系统的建构在其内涵演进过程中发挥着不可取代的作用[1]。

（二）政府数字化转型的概况

信息技术的快速发展、公众服务需求的结构性变化、政府技术应用理念和管理模式的不断优化等，共同促进了政府的数字化转型。运用数字技术推动政府数字化转型，已成为新公共管理运动后公共部门运行，尤其是政府转型改革的趋势所在[9]。英国、美国、德国、新加披、日本等发达国家数字政府建设起步较早且取得了一定成效，同时发展中国家也相继推动政府数字化转型的迭代与升级[10]。

我国各级政府也在不断推动数字化转型进程。中央围绕“互联网+”与“放管服”不断部署和进行改革创新，地方政府部门先试先行探索数字化转型新思路。浙江、江苏、广东、贵州、上海等相继开展“最多跑一次”“不见面审批”“数字广东”“云上贵州”以及“一网通办”等。这些代表性地方的政府部门基于大数据、人工智能、物联网等数字技术，改善着政府的治理思路，优化了政府职能的数字化转型，在全国起到引领与示范作用[11]。

从整体来看，我国地方政府的数字化转型是一个技术与治理领域不断交织互动的迭代升级过程[12]。相关探索取得了积极成效，政府审批效率提升，公共服务质量改善，政府决策和监管能力增强，治理现代化建设不断进步。与此同时，在认知、技术和治理等多个方面仍存在亟待解决的问题。例如，数字政府转型观念缺乏，部门利益难以协调；技术发展不均衡不充分，地区间存在明显差异；体制机制不健全、基础设施建设不完善、资源投入不全面，难以推动政府数字化转型深入发展等[13]。

（三）政府数字化转型的影响与挑战

现有研究主要从组织、社会与公众等维度探讨政府数字化转型带来的影响。在政府组织方面，数字技术提高了组织运行效率，包括自动化、业务流程改造以及运作成本节约[14]。云计算和大数据分析的运用加快了决策过程，使得更快速的响应成为可能；人工智能的嵌入，进一步实现了自动化的算法决策[15]。在社会与公众方面，政府数字化转型带来治理模式和服务质量的提升，从单一方式的公共服务提供转变为跨部门整合、个性化、及时性、参与式及协作式等的公共服务供给，改善公众获取服务体验，提升社会整体数字化转型发展潜力[16]。

与此同时，政府数字化转型过程中面临着诸多困难和挑战。首先，从政府组织运行角度看，政策制度架构不够完善，尚未建立起完善的法律基础和营造出良好的政府规制环境[1]；属地管理体制架构阻碍跨区域、层级、部门之间的协同发展，条块之间的上下联动与协同运行不足[3]；部门本位主义和部门利益博弈[17]导致部门间数据共享水平较低；政府部门数据管理和技术支撑力不够，固有的数据管理体制和数据管理思维[18]阻碍着数字化转型的进程。同时，从社会发展角度看，数字鸿沟进一步加剧，不同群体间在获取信息和数字技术运用能力方面存在巨大差距[19]；隐私保护面临严峻挑战，公众数据被广泛采集，法律、制度和管理的缺失增加了隐私泄露的风险[20]。

（四）文献述评

在政府数字化转型这一主题下，现有文献探讨了其概念及内涵，介绍了国内外政府数字化转型的概况，并对数字化转型带来的影响以及当前面临的挑战进行讨论。然而，当前政府部门数字化转型的相关研究仍有未尽之处。第一，在概念界定方面，已有研究并没有形成对政府数字化转型的清晰界定，多沿用电子政府的国际通用概念，对数字技术、数字化以及数字化转型三者存在混淆使用；第二，在研究内容上，现有文献对政府数字化转型现状与问题缺乏聚焦性探讨，尤其对部门层面的数字化转型较少涉及，也缺乏从技术迭代视角对数字化转型的讨论；第三，在研究方法方面，现有文献多进行理论探讨和观点梳理，但缺乏实证支持，难以客观反映政府数字化转型的现状。为此，本研究旨在从技术演变视角理解数字化转型，聚焦于政府部门层面，借助实证研究方法来反映政府部门数字化转型现状与问题，从而对已有研究进行补充，为政策优化提供理论与数据支持。

政府部门数字化转型是技术要素、公民诉求以及制度环境交互影响的结果[21]，其中技术要素的作用至关重要。技术应用不仅提供新的治理工具，也重塑着政府的管理模式、服务流程和决策方式等，从而推动治理范式的转变。过去十年间，技术快速迭代发展，从网络化到数据化，再到智能化，成为地方政府部门数字化转型的重要依托，也是理解数字化转型的三个维度。网络渠道成为政府服务和信息资源流动的重要平台，形成的海量数据也是政府改善管理、服务和决策的重要支撑性资源。政府部门数字化转型的关键在于如何有效利用网络化渠道，将海量数据转化为治理资源来有效赋能治理，并借助智能技术切实改善治理能力。

本文尝试从技术迭代发展的视角来构建框架，探讨地方政府部门数字化转型的现状。具体而言，网络技术的应用让政府部门拥有了成本更低、效用更强的信息获取与传输渠道。部门内部的信息畅通、部门间的跨组织协同以及政民间的有效互动等都具备了现实层面的可行基础。大数据技术的引入则使政府部门在治理能力上实现了变革，数据成为了有效的治理资源，提升了政府对公共需求的识别能力、对城市治理问题的分析与决策能力、对政策执行效果与风险的预测能力等，推动着治理迈向精准化和智慧化。人工智能技术的嵌入则进一步驱动了常规管理、业务和服务的自动化，并在AI技术的支持下改善政府部门在复杂场景中的分析与决策能力，实现了技术对人与组织的有效赋能。

（一）网络化转型——融合性的服务体系

网络化强调政府部门服务渠道的数字化拓展，以及在此基础上构建的融合性服务体系。无论是政府内部的横纵向合作，还是政府外部的多元协同，都体现着主体连接网络化成为政府数字化转型的重要方向[21]。

现代社会的运行与高频的人际互动越来越依赖数字渠道[2]，为政府部门打造高效通畅的线上服务渠道提供了契机。同时，公众在服务获取偏好和互联网使用上的差异决定了线下与线上相结合的渠道体系会更好地满足多样化服务需求。因此，政府部门服务渠道转型呈现出由单一到多元，由线下到线上-线下结合的特点，并在公众需求推动下建立起了融合性的渠道体系。多元融合渠道体系的建立是提升服务质量的保障，而不同渠道的利用效率及使用定位则能反映渠道服务的状况及问题。所以，网络化的推进需要融合性政务服务体系的设计与规划，需要渠道管理规范与标准的统一，还需要数据共享以及完善的协调管理机制。

（二）数据化转型——体系化的数据治理

网络化旨在为政府与公众搭建便捷的连接渠道从而改善服务质量，而在此基础上的数据化则是将网络化渠道和平台上汇聚的海量数据，转化为治理的基础性资源，通过精细化的管理和应用来赋能治理的优化与提升。政府部门数据化涉及从数据标准、数据管理、数据共享及开放、数据应用到数据安全的，全方位、多层次的数据治理体系的建立。数字时代，数据已成为政府治理能力建设与提升的核心资源，是优化协同治理的战略资产和改善服务供给的基础资源[1]。与网络化侧重于拓展信息流动和服务提供渠道不同，数据化侧重于通过数据的精细化管理、分析和应用，实现对政府部门管理、服务、监管、决策等的系统性提升，以及政府部门间、政府与其他主体间等基于数据共享开放的协同能力改善。这是治理理念和治理范式的重大转变，也是政府部门数字化转型的重要内容和目的所在。

数据化转型要求政府部门构建完善的数据治理体系，具体包括：①科学统一的数据标准。通过数据标准化建设，让数据管理有据可循。②精细专业的数据管理。对数据存储、质量、人员等进行科学管理，为数据价值的发挥提供保障。③规范透明的数据开放与共享。这一方面有助于“释放”数据价值，另一方面也鼓励多元主体参与到治理当中提升跨层级、部门和主体的协同治理能力。④问题和场景导向的数据分析。数据分析要有明确的问题导向，要从初步的描述性统计提升为深入的原因分析，为管理和决策提供切实有效的支撑。⑤体系性的数据安全保护。要健全管理制度和技术应用，通过完善的风险防控与安全保护机制来确保数据安全与用户隐私，保障部门数字化转型的安全及可靠性。

（三）智能化转型——智能化的管理运行

智能化转型是在网络化和数据化基础上，在管理、服务流程清晰完备的前提下，旨在借助人工智能技术，改善服务效率和体验，以及数据分析应用的精准性，是网络化和数据化转型的重要“助推器”。政府部门智能化转型的关键在于使人工智能技术精确嵌入部门内部管理及服务流程中，让技术在特定情形下实现其辅助和提升作用。而这一目标需要通过技术、资源支撑体系的完善，以及应用场景和需求的明确来实现。在支撑体系建设方面，依托大数据和人工智能技术的数据管理系统，需要与政府部门管理和服务需求形成高度匹配。只有这样，才能够帮助政府有效地实现公共服务的优化组合，点对点精准提供服务和信息[10]。而相关资源的持续性投入则能够保持智能化转型的稳定性与前瞻性，更好地服务于政府部门数字化转型的规划与方向。

与此同时，智能化转型要求政府部门明确技术的应用场景。对于向公众直接提供服务的政府部门而言，需要从使用侧与服务侧来进行统筹考虑。从公众使用侧来看，需要借助人工智能技术改善服务获取的便捷性和政民互动的效率，例如通过语音导航、智能问答、在线机器人等智能化工具来提升服务体验以及公众的参与反馈。服务侧场景主要涉及政府部门借助人工智能技术改善信息数据处理加工能力，以及提升组织运行、服务提供、部门决策等。例如，政府通过新技术的应用实现对政务大数据的智能检索、智能监控及智能分析等，从而改善政策制定和实施的精准性，并提高突发事件的预警和应急能力。

（一）案例研究

本研究选取政务热线部门作为案例，通过对城市层面政务热线数字化转型的相关数据进行采集、统计和分析来反映地方政府部门数字化转型的现状与问题，并提出改善建议和对策。

近年来，各地政务热线在网络化、数据化和智能化转型中取得不错成效，也暴露出一些问题，在反映地方政府部门数字化转型方面具有较好的代表性。广州、深圳、杭州等地的政务热线开拓了网站、微信等互联网服务渠道，探索将大数据、人工智能等技术应用于服务优化和部门协同中，逐步成为便捷高效的服务平台、协同治理重点枢纽和智慧治理有力支撑。与此同时，各地政务热线面临着数字化基础设施不完善、数据精细化管理能力不足、技术应用不够成熟等问题[22，23]，制约着数字化转型的进一步推进。

2021年1月6日，国务院办公厅发布《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号），指出要推动地方政务服务便民热线归并优化，进一步畅通政府与企业和群众互动渠道，提高政务服务水平，建设人民满意的服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。当前，政务热线的数字化转型是推动政府治理现代化建设的重要载体，作为研究选取的代表性案例具有现实意义。

（二）样本选取

研究共选取全国23个省份共计79个大中城市的政务热线部门作为研究对象，覆盖华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北等七个不同区域，包括多个副省级城市和地级市。样本选取在地域分布以及城市类型上具有一定的代表性（参见表1）。

表1　样本城市及区域分布

（三）数据采集与分析

⒈数据采集

研究在文献梳理和实地调研的基础上进行问卷设计，以全面了解政务热线数字化转型的现状及存在问题，具体包括网络化、数据化和智能化3个一级指标、10个二级指标和29个三级指标（参见表2）。在此基础上设计问卷，并于2020年10-12月期间对我国代表性城市的政务热线部门进行在线问卷调查，有效回收问卷79份。

表2　政务热线数字化转型评估指标体系

⒉数据分析

研究通过数理统计和对比分析方法对采集到的问卷调查数据进行多维度对比分析，旨在了解政务热线数字化转型过程中网络化、数据化、智能化三个维度的发展现状及存在问题，探讨未来改善的方向与路径。

五、研究发现

（一）网络化转型现状

研究发现，网络化是近年来政务热线数字化转型的重要着力点，许多城市通过开拓和宣传在线服务渠道等方式引导公众通过互联网接入政务热线，推动热线话务运营压力分流和服务效率提升。

⒈渠道建设

⑴渠道多元化

数字化转型首先要求热线开拓多种在线渠道为公众提供高效便捷的公共服务。调查结果显示，政务热线开通了政府网站、移动政务APP、微信、小程序等四类服务受理渠道的比例分别为93.75%、56.3%、77.5%和18.3%。此外，部分城市还为公众开通了邮件（如三亚、宜春）、微博（如成都、株洲）等在线渠道。利用互联网实现渠道多元化不仅能够降低热线的话务成本，还能更好地满足公众个性化的服务需求。

⑵渠道融合性

服务渠道之间互联互通是让渠道多元化建设发挥其应有价值的必然要求，也是推进政务热线数字化转型的重要条件。调查结果显示，93%的政务热线实现了渠道间管理规范与标准的统一，还有90%的热线实现了渠道间的服务融合与数据共享。南宁市12345政府服务热线是渠道融合的成功案例，该热线在设立网站、App等多个服务渠道的基础上利用智慧管理系统实现了渠道的统一接入，热线工作人员可在一个系统内处理来自所有渠道的诉求，有效提升了热线的工单流转效率。

⒉渠道服务状况

在线渠道的使用频率及其在政务热线服务中的角色也是衡量热线网络化转型成效的重要方面。研究发现，2020年1-11月各地政务热线的微信平均服务量约为11.7万件，约占同期热线服务总量的12%；热线的网站平均服务量约为3万件，约占同期服务总量的3%；热线的APP平均服务量约为8000件，占同期服务总量不足1%，而热线电话的平均服务量约占同期服务总量的84%。数据显示，虽然电话仍然是政务热线最主要的服务渠道，但微信、网站等在线渠道对其产生了明显的业务分流，体现了网络化转型对于缓解热线话务压力、提升服务能力、推进热线整体数字化转型的积极影响。

（二）数据化转型现状

随着大数据理念的广泛传播和技术的逐步应用，数据治理正在成为地方政府部门数字化转型的方向。如何通过有效的数据治理来对数量大、真实性高、时效性强的政务热线数据进行有效管理和应用，成为政务热线部门探索的重要内容。研究发现，政务热线正在从数据标准、数据管理、数据共享与数据开放、数据应用、数据安全五个方面入手，推动热线数据的挖掘与应用，为发挥热线数据的治理价值作出有益探索。

⒈数据标准

建立统一的数据标准有助于政务热线形成高效规范的数据管理体系。调查结果显示，89.3%的政务热线已经制定了数据采集的规范和标准，为热线数据管理提供明确依据。其中，晋城市12345政务服务热线受理中心为话务接听制定了全面详细的工单记录与标准，为话务员选择工单类型、描述工单内容、填写公众诉求和记录特殊情形工单提供了科学指导。

⒉数据管理

⑴数据存储

安全便利的数据存储是政务热线数据管理体系运作的基础。研究发现，当前97.4%的政务热线建立了科学的数据存储方式。其中34.2%的热线选择使用公有云存储数据，26.3%的热线选择使用私有云，6.6%的热线选择使用混合云，42.1%的热线选择自建机房，还有11.8%的热线选择了其他方式存储数据注1。

政务热线总体上认为其采用的数据存储方式较为安全，也对不同数据存储方式在数据调用时的便利性表示满意。94.7%的热线表示他们的数据存储方式足够安全，有96.1%的热线认为他们调用数据时比较便利或非常便利。

⑵数据管理

在日常运行中，政务热线探索建立科学规范的数据管理方式，对不同属性和类型的数据进行精细化和专业化管理，包括主数据管理、元数据管理、数据质量管理和数据生命周期管理等。

主数据是指在组织中需要进行跨部门共享的、描述组织核心业务实体状态属性的基础信息[24]；元数据是指描述数据的组织、特征及其内部关系的信息[25]。调查结果显示，78.9%的政务热线通过云存储、云备份、统一数据接口等方式对主数据进行管理；65.8%的热线通过制定元数据标准规范、建立元数据模型等方式进行元数据管理。

数据质量管理是指对全流程数据的真实性、准确性等方面特质进行的管理活动。调查发现，78.9%的政务热线对其业务数据进行数据质量管理，包括数据清洗、数据监测、数据校验等。数据生命周期管理是指在数据发生、在线处理、归档销毁的数据生命周期三大阶段内，组织以维持和提升数据价值为目的对数据开展的管理活动。数据分析结果显示，当前71.1%的政务热线对其数据进行数据生命周期管理，具体形式包括实时更新数据状态、定期归档备份等。

⑶人员管理制度

针对热线数据管理人员建立相应制度有助于保障数据管理体系的良好运行。调查结果显示，81.6%的政务热线制定了针对其数据管理部门及人员的管理制度，为热线数据的科学管理和价值发挥提供制度保障。

⒊数据共享与开放

⑴数据共享

政务热线的数据共享指的是政务热线部门与其他部门实现跨部门、跨层级和跨地域的数据合作与系统对接，是数据治理的重要内容。调查结果显示，73.7%的政务热线有在将热线数据共享给其他政府部门，为这些部门的业务改进提供支撑。热线数据共享的对象主要包括应急管理局、城管委、人社局等市级职能部门，这些数据帮助他们有效识别城市综合治理、民生保障等的痛点，改善政府对公众诉求的回应，也提高了政策执行的精准度。在抗击新冠肺炎疫情期间，杭州市12345市长公开电话通过对话务数据的分析成功发现健康码试点中的痛点，累计向健康码研发团队提交了12条改进意见，推动健康码代办功能、异地登录等问题的顺利解决。同时，有65.7%的政务热线表示他们获得了来自其他政府部门共享的数据，数据来源主要为交通运输局、城管委、人社局等市级职能部门，这些数据能够有效帮助热线完善知识库并进行及时的突发问题和事件的预警。

技术条件和管理制度影响着政务热线与其他政府部门数据共享的实现。其中，技术条件包括信息系统兼容度、数据共享渠道和数据安全等三个方面。第一，信息系统兼容度。32.8%的热线认为部门间信息系统在数据共享过程中兼容度很高，43.8%的热线认为部门间信息系统的兼容度比较高，有18.7%和4.7%的热线认为兼容度一般和比较低。第二，数据共享渠道。84.6%的政务热线表示他们有相应渠道与其他政府部门进行数据共享，包括数据共享交换平台、工单信息表镜像、邮箱等，其中数据共享平台正在逐步成为热线部门进行数据共享时应用最广泛的渠道。第三，数据安全。85%的热线认为他们在与其他政府部门进行数据共享时有相应的安全保障措施，包括信息脱敏、数据加密流通、访问限制等手段。在管理制度方面，69.4%的热线制定了数据共享的管理规范与机制，例如设置数据分类分等级处理标准、设置数据共享的正式程序等。此外，有56.7%的热线设置了针对不同层级和部门间进行数据共享的管理制度、规范等。这些积极的探索推动着政务热线与职能部门建立安全高效的常态化数据共享机制，进一步发挥数据价值。

⑵数据开放

数据开放是指政务热线部门将其拥有的数据向社会开放，是推动多元主体参与数据治理的重要方式。调查发现，有62%的热线通过网站、微信公众号、新闻媒体等渠道向社会开放数据，所开放的数据主要包括工单办理情况、来电热点问题。安康、东莞、绵阳等城市政务热线还向社会开放了部分特殊案例的相关数据。同时，有46.2%的政务热线在2018-2020年间开始向社会开放数据，25.6%的热线在2015-2017年间开始开放数据，分别有10.3%和17.9%的热线在2012-2014年和2011年及之前就已经开始开放数据。在管理机制上，68.9%的热线表示已经出台了数据开放的相关制度与规范，对数据开放工作进行管理。整体来看，大部分热线的数据开放刚刚起步，数据开放水平不高，一些相关实践严格意义上应当被视为是信息公开而非数据开放，数据开放制度建设也有待完善。

⒋数据应用

⑴数据分析成果

有效分析政务热线海量数据并形成辅助管理和决策的成果是政务热线数据化的重要内容。调查发现，政务热线对数据的分析手段较为多元，94.2%的热线对数据进行了统计分析与描述，82.6%的热线对数据进行了可视化分析，71%的热线对数据进行了关联分析，52.2%的热线对数据进行了预测分析，还有10.1%的热线采取了其他手段对数据进行分析。

分析报告是热线数据分析成果的主要展现形式，各地政务热线在2020年平均完成了1份年报、3份季报、12份月报、45份周报、166份日报和28份专报等。丰富的分析手段和简明统一的数据分析成果有助于热线及时为政府决策提供数据支撑。

⑵应用效果

数据分析成果能够服务于热线部门管理、其他部门业务开展和地方政府决策等的优化提升，是政务热线推动数据化的重要价值所在。在应用场景方面，80.6%的热线将数据分析成果应用于优化热线部门内部管理，65.7%的热线应用于改善其他政府部门的业务，82.1%的热线应用于优化地方政府决策。热线数据分析成果在这些场景的应用总体上取得了较好的成效。86.6%的热线认为数据分析成果在改善热线内部管理方面取得了比较好或非常好的效果；88.1%的热线认为数据分析成果有效改善了其他政府部门管理和服务；86.3%的热线认为数据分析成果在改善地方政府决策中发挥了积极作用。

热线数据的实效性决定了其在辅助决策中的价值，因此政务热线探索便捷高效的渠道将数据分析成果及时共享给决策者和相关部门。调查结果显示，97.1%的热线部门可以通过政务内网报送、线下定期报送纸质报告、领导通报等渠道将数据分析成果及时上报，且大部分热线最快可在1天内送达。整体而言，政务热线对于呈送机制的便捷性评价较高，90.9%的热线认为这些呈送渠道非常便捷或比较便捷。参与此次调查的市级政务热线部门的数据分析成果在2020年平均获得11次市政府领导班子成员的批示，被其他政府部门应用13次，被媒体对外发布24次。

⒌数据安全

⑴数据安全机制

数据安全是政务热线数据化转型的重要基石。调查显示，87.9%的热线建立了风险防范机制和数据安全保护机制，为数据治理提供安全保障。东莞市12345政府服务热线近年来逐步建立了一套完整的数据安全应急响应机制，按照“谁主管，谁负责”的原则明确数据安全职责安排，并为突发事件制定了方向明确、内容具体的操作指引，进而形成了数据安全应急响应框架。

⑵用户隐私保护

近年来隐私保护成为社会热点话题，建立用户隐私保护机制也成为政务热线数据化过程中的重要工作。此次参与调查的热线部门均表示已经建立了保护用户隐私的相关机制。如珠海市制定了《珠海市市民服务热线保密制度》，从工单信息保密、工作场所保密、信息发布管理、移动介质使用管理等四个方面对热线的信息保密工作进行详细规定，为公众隐私保护提供了要求明确、责任清晰的制度依据。

（三）智能化转型现状

近年来，人工智能技术的兴起为政务热线应对话务量激增和推进数字化转型提供了新的契机。各地政务热线逐步通过建设支撑体系、丰富应用场景两种方式将人工智能技术嵌入热线内部管理和服务流程之中，推动热线的智能化转型。

⒈支撑体系

⑴技术应用

人工智能技术的有效应用将提升政务热线在话务服务和数据管理中的工作效率。调查结果显示，当前60%的政务热线已经将智能化工具嵌入到热线的工作流程之中，被采用智能化工具包括智能语音、智能质检、智能工单分配等，为热线服务能力改善提供了技术支撑。例如广州市12345政府服务热线于2020年上线了智能坐席助手2.0、文字机器人、疫情助手等智能系统，有效推动了热线管理效能和服务质量的提升。日照市12345政务服务热线于2018年上线了智能预警系统，通过在系统中设置交通堵塞、噪音扰民等民生问题敏感词实现了智能系统与热线服务的融合，当一些诉求问题出现上升趋势时该系统即可迅速察觉并帮助政务热线及时为相关部门推送预警信息。

⑵资源支持

充分的资金、人员等支持是政务热线智能化转型得以持续的物质基础。调查结果显示，66%的政务热线表示其内部有针对热线智能化建设的专项资金投入，同时42%的热线表示其内部配备有负责热线智能化建设的团队。然而，从整体上看，政务热线在智能化建设方面所投入的资源依旧是不足的，难以形成长效稳定的支持。

⒉应用场景

⑴使用侧

使用侧应用场景是指公众通过多种渠道主动接入政务热线时所接触到的智能化工具应用情况，主要涉及语音导航、智能问答、在线机器人、语音识别等。调查发现，58%的政务热线将智能化工具应用于语音导航场景，38%的热线将智能化工具应用于智能问答场景，26%的热线将智能化工具应用于在线机器人场景，还有36%的热线将智能化工具应用于语音识别场景，智能化工具在这一侧的应用较为多元化。

⑵服务侧

服务侧应用场景是指政务热线在管理和服务等各类情境中对智能化工具的应用情况，主要涉及派单、知识库检索、数据分析、预警、质检、回访、培训等。调查发现，40%的政务热线应用智能化工具实现了自动派单，65%的热线应用智能化工具实现了知识库自动检索，49%的热线实现了数据智能分析，38%的热线实现了智能监控，40%的热线实现了智能质检。然而，仅有11%的热线实现了智能回访，实现智能培训的热线也仅占比15%。

武汉、南京、安阳等城市的政务热线多在服务侧开展智能化转型，在知识库检索、数据分析、工单回访等场景中进行了智能化探索。广州、深圳、杭州等城市则同时在使用侧和服务侧都大力推进人工智能技术的应用，在智能问答、在线机器人、工单质检等多个场景中全面推进智能化转型。

⒊应用效果

各地政务热线的智能化工具应用效果呈现明显差异。调查结果显示，在热线内部管理优化方面，28%的政务热线认为智能化工具的应用取得了很好的成效，42%的热线认为应用成效比较好，还有30%的热线认为成效一般。在热线服务质量改善方面，28%的政务热线认为智能化工具的应用取得了很好的效果，44%的热线认为应用效果比较好，26%的热线认为效果一般，还有2%的热线认为效果比较差。

（一）数字化转型存在的问题

本研究通过问卷调查来了解我国79个城市层面政务热线部门网络化、数据化、智能化转型与建设情况，旨在全面反映我国地方政府部门的数字化转型现状。研究结果显示，地方政府部门虽然在数字化转型方面取得了一定的进展和成效，但从网络化、数据化和智能化等三个维度看，数字化转型多集中在数字基础设施建设和工具引入层面，未能构建起与之配套的制度、管理和应用体系，难以有效支撑治理范式的数字化转型。

在网络化方面，多元服务平台的融合不足，导致线上线下服务割裂，制约着服务质量的提升。网络化转型要求政府部门以“用户为中心”，借助互联网为公众提供多渠道、一站式的服务[26]。但由于政府部门建设服务平台时缺乏整体性规划，平台建设和管理缺乏统一性，平台相互割裂和服务碎片化，严重影响公众使用体验，制约着数据化和智能化转型的推进[27]。研究发现，虽然各地政务热线开通了多个在线渠道（网站、微信小程序、App等），但渠道间管理标准不统一，服务融合与数据共享差，导致服务体验不好效率不高，在线渠道和平台使用率偏低，未能有效分流传统电话端的服务量与压力，没有真正实现网络化的转型与目标。

在数据化方面，数据管理体系和配套制度建设落后于现实需要，难以有效支撑数据治理和数据化转型。虽然政府部门逐渐意识到数据化的社会价值，但是传统的数据管理体制无法满足大数据的管理要求[18,22]。这一问题充分反映在政务热线的数据化工作上：一是数据管理体系不完善，数据分类管理和数据管理部门制度建设都存在空白。二是数据共享和开放水平不高，热线与其他部门的数据共享范围小，技术条件和管理制度的支持度不够，数据开放起步晚、程度低、制度不健全，部分热线将数据开放等同于传统的信息公开。三是数据应用效果没有达到预期，数据分析多为初步的数据统计与可视化，数据分析成果在改善热线内部管理、其他政府部门业务、支持地方政府决策等方面的效果有限。

在智能化方面，政府部门的智能化转型刚刚起步，人工智能技术未能有效嵌入到政府治理过程中。基于网络化和数据化进行的智能化建设是驱动政府治理模式创新的重要动力，这一方面体现为将智能化工具直接应用于公共服务，实现服务流程创新与质量提升；另一方面体现为对政府管理和决策体制的重塑，亦即将智能化工具融入政府管理和决策体系内，推动智能决策、科学决策[28,29]。然而，针对政务热线的调查结果显示，政府部门的智能化建设水平依旧偏低，面临多方面问题与挑战。首先，政务热线缺乏专门的智能化技术工具。一方面因为人工智能的发展不够成熟且多集中于商业领域，无法直接应用于政务热线当中；另一方面则是因为政务热线部门自身技术能力与积累不足，面对复杂的需求和管理体系，对如何将人工智能与热线管理服务有效结合缺乏清晰的思路。其次，政务热线的智能化建设缺乏长远规划，导致智能化技术应用的碎片化和不平衡。当前的应用多集中于一些简单的任务情境，在工单处理、数据分析等复杂任务情境中应用不足，价值没有充分发挥，没能有效支撑政务热线管理和服务的创新与发展。

（二）数字化转型改善建议

⒈三个维度全面推进数字化转型

从技术迭代发展视角出发，差异化的技术形态赋予了“数字化转型”不同的内涵与方向，但是最终服务于治理模式现代化的共同目标。因此，需要从网络化、数据化和智能化这三个相互关联的维度出发，全面推进地方政府部门的数字化转型。

首先，要围绕“融合性政务服务”闭环推进网络化转型。具体而言，就是要从公众需求出发建立一体化、融合性的“互联网+政务服务”体系，统筹线上线下各类服务平台的建设与运行，实现服务融合与数据共享，推动前台综合受理和后台分类办理的紧密衔接。对政务热线而言，就是要推动渠道间的标准统一与数据共享，实现跨渠道、跨平台的服务协同，建设整体性的热线服务体系，为公众提供一体化的服务体验。

其次，要围绕“智慧化数据治理”闭环推进数据化转型。具体而言，就是要通过统一数据标准、制定数据使用规范等方式建立完善的数据管理体系，为数据采集、存储、管理、分析、应用全流程提供支撑，改善数据质量和分析能力，赋能服务与决策创新。对政务热线而言，对内需要建立完善的数据管理体系，对热线数据进行系统性、精细化管理；对外则要提升数据共享与开放水平，通过合作协同推进数据治理。

此外，要围绕“智能化管理运行”闭环推进智能化转型。具体而言，就是要明确智能化建设的定位和思路，将人工智能技术嵌入到部门运作、政务服务与数据管理全流程之中，探索通过智能化工具改善服务质量、重塑管理和决策流程，推动智慧政务建设。对政务热线而言，需要明确智能化工具在热线转型发展中的角色与价值，制定智能化建设的长期规划，将人工智能技术融合到热线管理和服务全流程之中，推动智能化工具的多场景、本地化应用，提升热线服务和数据管理体系的智能化水平。

⒉完善数字化转型的支撑体系

地方政府部门的数字化转型，需要科学的技术应用来推动管理和服务流程的重塑，也需要在顶层设计、资源投入和管理机制等方面构建完善的支撑体系，从而为治理范式的转型和治理现代化建设提供稳定而有力的保障。

在顶层设计方面，政府部门要在相关政策文件指导下结合部门发展需要，明确战略目标并制定清晰的数字化转型规划。一方面要积极响应国家和上级部门的相关部署，明确部门数字化转型的战略目标和方向；另一方面要结合部门发展需要，制定清晰适用的数字化转型规划，对相关资源投入和管理机制优化提供指引。对政务热线而言，要在《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》等相关政策文件指导下，明确政务热线在治理现代化建设中的角色和定位，结合政务热线转型发展现实需要，制定数字化转型长期规划。

在资源投入方面，政府部门需要加大对数字化转型工作的资源投入，创新资源投入机制。首先，制定数字化转型的目标及其相应的资金和人才投入规划，优化投入结构，推动资源向网络化、数据化、智能化等方面适当倾斜。其次，通过与高校智库、科技企业等外部力量合作来创新资源投入机制，探索建立一套将数字技术与公共管理良好结合的政府部门数字化转型方案。对政务热线而言，要结合地方经济发展水平与自身转型进程制定长期资源投入规划，逐步引进大数据、人工智能等技术，同时要借助外部力量，实现数字化工具与政务热线管理和服务流程的深度融合。

在管理机制方面，政府部门需要对内优化组织架构和运行机制，对外完善部门协调机制并提升多元主体合作协同水平，为数字化转型营造有利的组织环境。对内，政府部门需要在管理和服务中实现权责匹配，在引入数字化工具、改善管理架构和重塑服务流程的相关工作中进行充分授权；对外，政府部门需要与其他部门构建制度化、常态化的协调机制，实现数据共享和业务协同，推进外部合作与协同，拓展合作主体范围，丰富合作形式，合力推进政府部门数字化转型。对政务热线而言，要理顺主管单位、运营单位、合作方等多方主体间的关系，同时要探索建立长效运行的跨部门联动和外部合作机制，推进高层次的协同共治，助力热线数字化转型。

七、结论

当前，大数据、人工智能等技术正在改变着社会结构与运行机制，也影响着政府治理的手段和方式。如何更好地适应数字时代的治理环境与形势是地方政府部门面临的新挑战。在实践上，从中央到地方都对政府部门数字化转型作出了战略部署，并进行了积极的数字化转型探索。当前地方政府部门的数字化转型现状如何，存在哪些不足又当如何改善，成为了亟待关注和探讨的问题。

本研究结合已有文献提出了地方政府部门数字化转型的三个维度——网络化、数据化和智能化，结合79个城市政务热线部门的问卷调查数据来分析探讨地方政府部门数字化转型的现状与不足，并基于此为数字化转型改善提出建议。研究发现，虽然地方政府部门在数字化转型方面作出了积极探索并取得了一定进展，但也存在多方面的问题与不足。在网络化方面，线上与线下渠道标准统一性不足、数据共享不够，没能构建起融合性的服务体系，制约了服务质量与效率的提升；在数据化方面，数据管理体系和配套制度建设不够完善，数据精细化管理、数据共享与开放、数据分析应用、数据安全等均存在不足，导致数据质量不高，没能在管理、服务及决策优化中发挥其应有的价值；在智能化方面，由于缺乏清晰的建设思路与目标、完善的支撑体系等，智能化技术未能有效地嵌入政府部门管理服务实践当中。为此，为进一步推进数字化转型，政府部门一方面要以应用为导向，从网络化、数据化和智能化三个维度全面推进数字化转型；另一方面则要完善数字化转型的支撑体系，包括：强化顶层设计，明确战略定位，制定数字化转型长期规划；加大资源投入力度，创新资源投入机制，探索将数字技术与政府管理实践深度融合的数字化转型方案；对内优化组织架构，对外加强协同共治，构建有利于数字化转型的组织环境；等等。

本研究存在一些不足。首先，样本选取代表性不够。本研究的数据来源于各地政务热线自愿填写的问卷，最终得到的数据多来自于数字化转型成效较好的城市，因此与数字化转型的客观现实情况之间存在一定偏差。其次，研究缺乏原因机制分析。本研究通过对城市层面政务热线部门的问卷调查来反映地方政府部门的数字化转型现状，但未能对存在的问题与不足进行深入的原因分析和解释。未来研究需要优化样本选取来对地方政府部门数字化转型进行更准确的介绍，也需要进一步探讨影响数字化转型的因素与机制，从而为地方政府部门实现更高水平的数字化转型提出方向与建议。

注1：由于部分热线同时采取不同方式存储数据，本部分的统计百分比汇总超过100%。

参考文献：

（略）

作者简介：

郑跃平，中山大学政治与公共事务管理学院副教授，中山大学数字治理研究中心主任，研究领域包括数字治理、移动政务、大数据与公共治理、智慧城市等。

梁灿鑫，中山大学政治与公共事务管理学院学生，中山大学数字治理研究中心研究助理，研究兴趣包括数字治理、移动政务、智慧城市等。

连雨璐，中山大学政治与公共事务管理学院学生，中山大学数字治理研究中心研究助理，研究兴趣包括数字治理、数字鸿沟、数据安全和隐私治理等。

曹贤齐，中山大学政治与公共事务管理学院学生，中山大学数字治理研究中心研究助理，研究兴趣包括数字治理、数据安全和隐私治理、适应性治理等。