工业园区环境污染第三方治理发展实践新趋势

工业园区环境污染第三方治理发展实践新趋势

21世纪以来，国内开展了一系列环境污染第三方治理实践与探索。中央和各级地方政府出台了一系列政策和指导意见，推动环境污染治理更好地运用市场的力量、专业化的服务、产业化的途径，引导鼓励多样化的资本积极参与，全面提升治污效率和专业化服务水平。环境污染第三方治理已在城镇污水和垃圾处理、工业污染治理、环境监测等领域得到了广泛应用，在市政环境公共基础设施建设运行、企业达标排放，特别是工业园区集中式污染治理设施建设、运行及提标改造等方面取得了积极成效，并衍生出多种服务方式和类型。环境污染第三方治理在发展过程中优点突出，具有广阔的发展前景，但实践发现仍需突破瓶颈和挑战，特别在国家大力推进碳达峰碳中和目标和工业园区加快绿色低碳发展背景下，全面深化园区环境污染第三方治理的机遇和挑战并存。本文首先对中国环境污染第三方治理的发展过程及实践形成的基本模式进行概述；其次对2016年以来工业园区推进第三方服务、改善生态环境质量的实践创新进行分析；最后结合国家碳中和碳达峰的新要求，以及园区所处区域、产业结构及环境问题特点等方面，提出了工业园区第三方污染治理的若干政策建议。

环境污染第三方治理指排污主体为实现达标排放、提高污染治理绩效等目标，与专业化的环境服务供应方开展合作，通过合同约定治污绩效，付费购买污染治理服务，并由政府实施监管的模式。这种模式可有效发挥各方优势，提高污染治理效率，并降低综合治理成本。实践中所谓的“第三方”，实质上是一种市场力量，根本目的是解决政府在污染治理中财政投入有限的困难，推动污染治理从依靠政府向依靠市场转变。

环境污染第三方治理实践中已发展出多种业务领域：以政府或园区为责任主体的第三方治理，业务领域主要集中在污水、垃圾处理方面；以企业为责任主体，第三方服务主要集中在电力、钢铁、水泥、煤炭、有色、化工等污染物排放量较大的流程型工业，多以污染物达标治理的方式进行管理，旨在实现污染物长期稳定达标排放。

国家层面的环境污染第三方治理政策始于2002年住建部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。此后，国务院、国家发展改革委、原环境保护部等部门发布了多项政策，推动环境污染治理的社会化、市场化和专业化。党的十八届三中全会发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“环境污染第三方治理”这一术语，董战峰等对2016年之前的政策及实践进行了综述。

历经十余年的发展，第三方服务迎来新发展机遇。2016年，中央政府发布多项政策推进环境污染第三方治理，更加侧重对第三方专业能力和综合能力的考核（表1）。以2019年国家发展改革委和生态环境部发布的《关于深入推进园区环境污染第三方治理的通知》为起点，环境污染第三方治理进入了全面深入推进阶段。当前，针对部分园区存在的集中式污染治理基础设施能力不足、污染治理与监管的专业化能力欠缺、环境风险隐患突出等问题，国家开展园区环境污染第三方治理试点遴选，通过创新机制与模式，全面推进环境污染第三方治理，提升园区污染治理水平，培育壮大节能环保产业。

以国务院办公厅发布的《关于推进环境污染第三方治理的意见》为开端，迄今已有二十余个省（自治区、直辖市）发布了指导意见或实施方案。中西部地区环境污染形势较严峻，对污染治理的需求尤为迫切；东部沿海地区环保产业发达，具有较好的环境污染第三方治理基础。相对而言，东部沿海地区出台的地方性指导意见较为全面深入；中西部省份则处于打基础补短板阶段，更强调污染治理的急迫性和有效性。

国内对于环境污染第三方治理的业务领域、合作模式、法律关系等已开展较多讨论，典型的研究有：董战峰等总结提出了政府、产污企业、第三方治理企业的治理模式架构、主要业务领域及相互间的权责关系；周珂等梳理了环境污染第三方治理法律责任体系，既论述了其巨大变更，也指出了制度存在的不足。总体上，排污企业与治污企业间的环境污染治理可分为委托治理和托管运营服务两类，双方通过合同约定职责关系并界定各自的责任，二者间发生纠纷时多由政府部门进行责任认定。政府部门与第三方治污企业之间的业务合作主要集中在由政府承担的环境监测、生态环境修复、环境基础设施建设运行等，政府对第三方治污企业的诚信进行监管、对其污染排放进行监测监控，并提供必要的资金支持。

基于污染责任主体不同，实践中形成了“政府—企业合作”和“企业—企业合作”两种主要的合作模式，运行中则发展出了合同服务、特许经营、委托运营等多样化的模式。近年来，政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）的模式发展较快。政府与企业间通过民事合同关系合作提供公共产品或服务，形成“政府—公众”合作关系并发展出了多种具体运营模式。随着环境公用设施经营管理体制改革深化，污水、垃圾等城市环境基础设施领域的市场化程度进一步提高，PPP模式在各地得到积极运用。但欠发达地区解决环境污染问题时政府财政投入有限，政府普遍负债过高，PPP模式仍需在体制和机制上进一步创新，以减轻政府投入的压力。

环境污染第三方治理将传统的“谁污染、谁治理”模式变为“谁污染、谁付费、专业化治理”，实质是从管制型模式转变为合作共赢型模式。环境污染第三方治理是大势所趋，拥有广阔的发展前景，优点主要体现在以下方面：①市场化水平高，治理技术专业化，帮助提高排污企业的治污成本有效性；②吸引更多社会资本进入环境保护市场，有效降低政府的环境监管成本，减轻政府财政的压力；③有利于培育中国的环境服务专业化企业；④社会资本的引入有效地促进了生态环境保护的市场化机制形成，政府、污染者和第三方治理机构之间新的交互合作形态形成，有利于发挥各自的优势；⑤第三方运用专业知识和能力，更加成本有效地实现污染治理，通过对被委托工程进行污染治理实现共赢，逐步向源头污染预防拓展。

环境污染第三方治理越来越呈现出复杂系统工程的特征，实践中也面临着更深刻的客观问题，如管理体制与机制模式创新的协调性、污染物治理的行业和地域异质性等，实践中尚存在一些障碍，具体如下：

（1）呈现“三多三少”失衡现象。在发达地区、大中型城市和大型园区中应用多，在欠发达地区、规模较小的省级园区实践少；在综合实力较高的大企业应用多，在中小规模的企业中实践少；在工业生产领域应用多，在服务业领域实践少。

（2）主体责任界定需进一步明晰。第三方治理主要涉及两个主体，但环境损害事实仅有一个。我国目前尚未出台针对第三方治理中各方责任分配问题的法律法规，存在着责任主体应承担责任认定的法律依据不足、责任判断标准缺失、责任认定程序欠缺、承担责任方式模糊、承担责任的配套措施迟滞等问题；加上污染产生原因复杂，环境侵权事件发生时常存在排污主体与治污企业间相互推诿的情况。

（3）进退机制不健全。2014年原环保部出台了新的准入政策，取消了对环境污染治理服务企业的资质审批许可管理。新准入政策降低了专业环保企业的行业门槛，较好地激发了市场活力，但第三方的良莠不齐也给污染主体、管理部门选择治污合作伙伴带来风险。另外，第三方环境治理成效的评判标准缺乏，退出机制尚未建立。

（4）第三方治污企业间的不正当竞争引致治理市场环境仍较混乱。政府监管资源及能力不足，导致对第三方治理的绩效尚缺乏充分有效的监管，针对第三方的信用等级体系亟待建立，加之环保企业投资回报期长的项目意愿低，使得市场生态仍较混乱。

（5）工业领域第三方治理“重建轻运”依然多见，亟待加大设施运行管理和持续性环境监管等方面的第三方治理探索。实践中第三方治理企业面临的融资难、运营成本高等问题尚未根本性解决，虽然行业、企业持续推进融资模式、技术运营模式和产业模式创新，但解决之道仍待完善。与此同时，需持续完善并强化环境执法以保障市场稳定有序。

（6）政府购买服务范围及具体操作程序仍待兼顾效率和透明度。政府现有政策、资金使用管理规定等对购买环境服务的决策效率有一定限制。这些问题已成为制约环境污染第三方治理工作能否继续深入推进的关键。

近年来工业园区环境污染第三方治理发展迅速。生态环境部对外合作技术交流中心评选发布了园区环境综合服务和污染治理的第三方治理典型案例。分析该中心2018年和2019年两批次入围答辩案例的服务内容和特点（图1），参评的55个案例中，80%的案例服务对象为园区，剩余案例中企业占11%，政府占9%；其中园区指园区管理委员会，企业则为位于园区的大型企业，如钢铁企业、能源化工企业等，政府指地方政府。特别地，由于为园区服务的对象是园区管理委员会，本质上也是政府，即以政府为主体的项目占总案例数的89%，说明现阶段政府仍然是环境污染第三方治理的主要推动力，政府购买服务仍是其主要形式。

上述参评案例的服务内容中，55%为针对污水处理厂的改扩建项目，其次为“环保管家”和智慧平台类综合性的服务项目，分别为16%和13%，且都集中在园区。这说明我国的环境污染第三方治理现阶段总体上仍主要针对园区环境基础设施，特别是水污染防治成为园区环境第三方治理的重点领域。值得注意的是，东部地区随着《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）以及环保督察的多轮推进，末端治理设施建设基本完善，园区环境污染第三方治理的重要发展趋势为智慧化的综合服务，针对园区整体提供综合性服务的“环保管家”和智慧平台类服务项目近年来发展较快。

这些案例的主要利益相关方有地方政府、园区管委会、排污企业和第三方，环境要素主要以水、气为主，治理模式多为综合环境治理，即第三方整合产业链条，提供投资、技术、建设、运维、管理、装备等一体化的服务，越发要求其具有较强的资金、技术、管理能力。

“环保管家”是一种近年得到工业园区大量应用的第三方治理模式。其本质是客户定制化的第三方服务，核心是为企业、园区提供专业化的综合服务，解决实际环境问题，是环境污染第三方治理的深化发展阶段。原环境保护部2016年在《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》中提出，“推进环境咨询服务业发展，鼓励有条件的工业园区聘请第三方专业环保服务公司作为‘环保管家’，向园区提供监测、监理、环保设施建设运营、污染治理等一体化环保服务和解决方案”。

“环保管家”的主要特点表现为环境污染第三方治理机构的几个转变：一是从帮助企业完成环保行政审批手续到解决企业环保“卡脖子”问题的任务转变；二是从提供相对单一的标准化产品到客户定制产品的能力转变；三是从业务全能到资源整合的模式转变；四是从“头疼医头”到全链条全过程污染防治服务转变。

2014年，中国宜兴环保科技工业园将企业、人才、技术和资本等要素有机整合，参考医院的组织方式构建一站式、“全科”覆盖的综合服务平台，提出了“环境医院”模式，以期为园区环境问题的诊断和治理提供系统解决方案。宜兴园区以中宜环保学院、同济大学、南京大学、哈尔滨工业大学研究生教育实训基地为基础，建设环保联合大学，以提升环保产业的专业化、国际化水平，并建立高质量人才输送渠道。宜兴“环境医院”定位三大重要功能：一是整合多方资源；二是加强技术集成与工程应用的能力建设；三是在产业化过程中开展全流程便捷服务。环境医院的两个建设重点分别为产业团队力量整合和环境治理系统解决，在建设实践中形成了企业池和资金池双池运作机制。

当前，工业园区环境污染全过程防治及综合管控的重要发展方向之一是运用现代信息技术，支撑其科学决策与精准管理。一些化工园区已开展以智慧园区建设为载体，以安全环保精细化、科学化、智慧化管理为核心的第三方服务实践探索。2015年，工信部组织召开智慧化工园区试点工作启动会，随后印发《关于促进化工园区规范发展的指导意见》，鼓励“有条件的园区全面整合园区信息化资源，以提升园区本质安全和环境保护水平为目的建设智慧园区，建立安全、环保、应急救援和公共服务一体化信息管理平台”。在工信部指导下，中国石油和化学工业联合会于次年开展中国智慧化工园区试点示范评选工作。

智慧化工园区运用大数据、物联网等集成技术，支撑园区管理决策，建设目标在于提升园区实时动态的监管能力、推动园区环境质量提升、强化化工生产本质安全。智慧化工园区系统的定位是为园区管委会实现精准、实时动态园区管理提供数据驱动的决策支撑，通常由大数据平台、一体化指挥中心、若干关键业务系统和一套保障体系组成，整合了园区安全、环保、资源能源、安防、应急、服务等数据资源并实现可视化，典型案例有鲁西化工园区、嘉兴港区等。

工业污染治理仍是当前及今后一个时期环境污染防治的重点领域。工业园区是国家生产空间和区域经济活动的重要载体，其经济发展对社会和环境带来一系列的影响，因而面临越来越大的能源和环境压力。因此，园区绿色发展必将在生态文明建设中发挥重要作用，将是环境污染第三方治理最大、也是最重要的舞台。以下对国家层面关于工业园区绿色发展的政策趋势、工业园区污染防治的机遇与挑战进行分析。

随着生态文明建设的深化，以及污染防治进入持久战阶段，工业园区绿色发展程度的不断加深，国家层面推进绿色发展的相关政策中针对园区生态环境保护的要求也呈现出新的特点，主要表现为以下三个方面：

（1）系统优化和生命周期思考成为核心思想。更加强调从系统工程和全过程防控的角度寻求解决资源环境问题的新策略；需要构建源头预防—过程优化—末端控制的全过程、全链条多级污染防控体系，以防为主、防治结合，从产业结构优化升级、清洁技术开发应用、生态产业系统构建、管理创新等多方面系统施策。

（2）实施资源消耗总量和强度双控。推动园区资源能源消耗从相对脱钩向绝对脱钩发展，国家层面要求部分园区温室气体排放率先达峰。园区推进绿色发展不仅局限于污染防治一个维度，而是以节约、提效、开源为原则，从能源、水、土地的使用全过程出发，提高生态效率，防控污染物的产生。

（3）提出更严格更透明的治污排污及环境监管要求。针对水、大气、固体废物常规污染物持续提高排放标准，强化排污者责任。同时更加重视特征污染物、新兴污染物的控制及区域和大尺度环境效应的削减。

工业园区污染物具有多源、多因子、时空多维度的特点，因此实施精细化污染防治面临统计监测难、污染物溯源难、治理难和管理难等难点。针对以上的特点和难点，结合工作实际，目前我国工业园区在强化污染治理推进绿色发展过程中存在的挑战可从硬件和管理两个层面进行总结。

硬件层面主要表现为：①安全环保问题仍较多。企业间、园区间的安全环保生产水平差距显著，不少企业、园区尚不能稳定达标排放，安全环保生产事故多发频发。②园区规划布局不合理。许多园区因多种原因，存在“一区多园”的现象，导致土地空间碎片化，不便于集中式基础设施和园区空间上整体规划布局。③发展水平差距大。园区经济规模差异大，国家级园区和省级园区的差异很大，部分省级园区乃至国家级园区还面临生存发展危机；园区间两极分化的趋势加剧，小规模园区生存发展难度加大；园区内企业间发展水平差距也很大，小企业提升难度大；许多园区企业间上下游合作仍较弱，且同质化竞争多见。④产业类型差异大。园区主导产业类型近十余年来调整力度显著，逐渐形成了与地域特色相适应的产业门类，“区域资源—产业—环境问题”之间的锁定效应越来越强。⑤基础设施尚不完善。尤其是欠发达地区的一些园区尚未建有集中式污水处理厂，一些园区的基础设施技术水平仍较落后。

管理层面主要表现为：①较多园区在精细化管理的理念、意识、人力、财力、技术水平方面仍待提升，园区生态环境管理及安全管理人员明显不足。②园区数量、面积、功能定位等基本要素的实际情况的底数不清。最近两次的园区清单更新间隔12年，且只覆盖省级及以上园区，特别缺少对地市层级园区的统计及有效、统一的规划管理机制。③统计数据问题较多。一方面是统计口径多，不利于形成数据驱动的科学决策，另一方面是近年来园区信息透明度未有明显提升，许多园区网站主页或消失或无法打开或内容简单。④第三方服务的市场机制、标准、规范等尚未建立。第三方服务良莠不齐，且园区间缺少交流生态化发展、绿色发展的平台。

改革开放以来，中国工业园区得到了长足发展，根据2018年六部委发布的开发区目录公告，全国有2543家国家级和省级开发区（园区），其工业产出占全国工业总产出的半数以上，有力地推动了国家和地方的经济发展。但工业园区因企业密度大、生产活动集聚、资源能源消耗集中，污染物产生量大，对区域生态环境带来较大压力。

园区既是区域生态环境问题的制造者，又是解决以上问题之肯綮。园区绿色发展，是由园区自身经济社会发展的需要和我国资源能源环境形势决定的，对推动中国工业实现高质量发展意义重大。近十年间，我国国家层面陆续出台了多项政策，各政府部门在各自负责的领域积极推进园区的绿色发展，并对其进行规范和指导。这些政策均与园区绿色低碳循环发展密切相关，体现了园区绿色发展对加快经济高质量发展，深化生态文明建设的重要意义。

工业园区通过建设统一的供热、供电、污水处理、固体废物处理等基础设施，为企业提供稳定可靠的资源和能源供应，对园区的安全环保生产发挥着重要的作用，但同时也成为园区主要的污染物排放源。其中，集中式能源设施和集中式污水处理厂是园区重要的基础设施，其升级改造已成为园区第三方服务的重要领域，图1中示范案例类型也佐证了这一判断。

对园区能源基础设施而言，Guo等针对1600家工业园区的园区能源基础设施开展研究，显示其温室气体排放占比高，平均占园区能源消耗温室气体排放的75%，且排放锁定效应具有普遍性。燃煤机组装机容量占比高，能占到园区在役能源基础设施总装机容量的87%，其中燃煤小机组能效低、排放高，数量占比高，单机容量100MW以下机组数量占80%，但容量仅占24.5%。因此园区能源基础设施的污染减排、低碳化对园区绿色低碳循环发展意义重大，这将是园区进一步推进污染第三方治理的重要领域。

对园区集中式污水处理厂而言，国家“水十条”要求工业园区建设集中式污水处理厂，安装在线监测设施并与环境管理部门联网。当前，大部分的国家级和省级园区已完成此要求，但这仅是园区深化污染防治的基本门槛。实践中园区主要采用以下水处理模式：车间废水经企业处理后纳管排放至集中式污水处理厂，达标后排放进入环境。园区集中式污水处理系统当前仍存在一些共性问题，如对水体中的特征污染物去除效果较差，亟待提标改造；高盐、难降解工业废水及多产业门类的混合工业废水处理仍面临挑战；主体的厌氧/好氧生化工艺以及由此产生的污泥采取焚烧处理，投料多，能耗大，导致了温室气体的大量排放。解决好这些问题，也将成为园区污染第三方治理的重要着力点。

工业园区的环境管理是全方位多层次的系统工程。一般而言，工业园区面积较大，相应的管理半径和管理纵深也随之变大，精准治污、准确决策的难度大大增加。为了有效弥补园区及企业环境管理专业性能力的不足，基于现代信息技术的智慧化管理是园区环保第三方服务的必然发展趋势。深化园区智慧管控，实践中需要突破3个主要难题。

（1）更有效且可视化的信息化管理。工业园区，特别是化工园区，主要风险因素源自种类繁多、数量庞大的化学品，尤其是危险化学品。以化学品为中心形成复杂的物流、生产、安全、环保、节能等信息体系，信息缺失、失真、滞后、传递不良等易造成园区管理的巨大不确定性和环境安全风险。智慧园区第三方服务实践中，一个尚待突破的重要任务是为管理者更有效且可视化地提供园区信息化管理服务。

（2）更系统的专业化管理。工业园区的管理是由多个复杂学科构建而成，在实际管理中，如何协调环境安全、节能、经济管理等复杂而系统的专业性需求，与园区环境安全管理人员队伍编制有限、专业性不足等局限性之间的矛盾，是管理成败的关键，这也是进一步深化智慧园区第三方服务的重大需求。

（3）更依赖基于数据驱动的综合决策的精细化管理。以智慧园区平台等为载体，运用现代信息技术提升园区污染防治的精细化、信息化、动态化和预防性是园区污染综合管控的重大需求。当前智慧园区建设实践中，普遍能实现多源数据的可见、可闻、可感，但这些多源时序数据的关联分析及深度挖掘，实现安全、环保的阈值预判，即数据驱动的园区“智慧大脑”的真正运转，尚未有根本性突破。

工业园区面临各类常规及非常规污染物交织的复合型环境问题，加之因环境污染在多介质之间的转化及环境问题转移带来的环境问题的复杂性，因此环境污染第三方治理几乎涉及园区生态环境、安全生产、产业发展、风险防控、能源管理等经济活动的全方位，需要一个第三方的集合体提供专业、及时、有效、系统、长期的服务。

环境问题不仅是污染问题，其影响因素涉及人类活动的各方面，因此工业园区环境污染第三方治理的内涵和定位也不应当仅仅局限于污染治理一个角度，而应当扩大到园区管理和绿色发展的全过程（图2）。由此而言，工业园区环境污染第三方治理仅仅是工业园区第三方环境服务的初级模式，其真正内涵应理解为工业园区生态环境质量改善第三方服务创新，是高技术含量、高附加值的生产性服务业，在园区未来的发展中前景广阔。

鉴于当前绝大部分的园区实行以园区管委会主导的政府派出机构管理模式，园区管委会在园区环境治理中仍将起着不可取代的作用并承担着重要的属地管理责任。因此，园区环境污染第三方治理可定位为服务于政府（园区管委会）的园区环境公共领域全科“环境医院”，包括决策与规划咨询、监督监测、运营维护、环境（政策）风险防范、培训宣教等。在当前环保督查及党政同责的规制环境下，园区管委会对环境污染第三方治理的基本诉求为：确保园区企业达标入网（排放）及集中式治污设施达标排放；确保环境污染治理设施正常运行、排放稳定达标，掌握即时运行情况，及早发现环保（安全）隐患；发生污染时能及时找到源头并短时间内采取切实有效的补救措施。

实践中发现，传统的环境污染第三方治理及综合服务仍存在若干重要问题，已无法满足工业园区环保信息化建设的要求，更无法响应风险预警、应急处置等深层次环保工作的需求。同时，在国家碳达峰碳中和目标下，已有的工业园区第三方治理也需要调整既有路径和模式，以应对工业园区减污降碳协同增效的新要求。

在此背景下，工业园区第三方污染治理模式的完善和发展方向主要有以下6点：①建立园区实时动态的、以数据驱动为特征的智慧管控体系，增加和完善碳达峰碳中和管理功能，支撑精细化、数字化和科学化监管与决策。②加强对企业基于工艺过程的产排污和碳排放监管，推动企业及园区深入开展全过程、全链条、全生命周期环境友好且经济可行的减污降碳协同行动。③进一步规范第三方治理的专业化、市场化评价，及分类和监管体系，建立“进退双名单”制度。④明确第三方治理体系中各利益相关方的责任、权益和风险分担机制，完善激励机制和政策保障。⑤重点面向欠发达地区中小规模园区和企业，加大与发达地区的先进工业园区管理能力提升“结对子”，多渠道融资，引导鼓励园区结合突出环境问题，推进第三方治理模式实践创新，加快补齐环境污染治理短板。⑥建议管理部门搭建第三方治理交流与信息共享平台，推动园区间的交流学习，更好地发挥第三方治理最佳实践案例的示范引领作用。