【规划师论坛】国土空间规划体系下详细规划编制的新需求与应对
本期主题：国土空间规划体系下的详规编制探索(上)
[编者按]2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》把国土空间规划分为“五级三类”，明确了“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。详细规划在国土空间规划体系中具有承上启下的重要作用，如何科学编制好详细规划，建立科学有效的传导机制，实现总体规划向详细规划的有效传导，保障国土空间规划的权威性与实施性，成为亟需探讨的课题。本期和下一期“规划师论坛”栏目以“国土空间规划体系下的详规编制探索”为主题，探讨详细规划编制的新思路、改革方向与技术路线，并对北京、深圳和武汉等城市的详细规划编制实践进行介绍，以飨读者。
【作者简介】
徐家明，华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生
雷诚，博士，注册城乡规划师，苏州大学建筑学院教授、博士生导师，苏州苏大建筑规划设计有限责任公司规划师
耿虹，通讯作者，华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系主任、教授、博士生导师
姚怡冰，华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生
摘要
详细规划是落实国土空间总体规划战略意图、衔接相关专项规划特定要求、面向开发建设实施等的主要途径。在国土空间规划体系重构过程中，详细规划编制方法和编制技术的改革与创新迫在眉睫。文章总结了改革开放以来我国详细规划相关法律法规的演变，从全域统筹的空间治理、上下传导的空间治理和法定系统的空间治理三方面探讨国土空间规划体系下详细规划编制的新需求，提出了“分类细化管控重点，落实全域空间治理”“分级落实上下管控，积极响应地方发展”“探索多元协同机制，提升空间治理效力”方面的详细规划编制策略，以期为我国空间治理的创新实践提供理论参考。
[关键词]国土空间规划；详细规划；规划编制；空间治理
[文章编号]1006-0022(2021)17-0005-07
[中图分类号]TU981
[文献标识码]A
[引文格式]徐家明，雷诚，耿虹，等．国土空间规划体系下详细规划编制的新需求与应对[J]．规划师，2021(17)：5-11．
0 引言
2019 年5 月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)，明确了“详细规划是对具体地块用途、开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可和进行各项建设等的法定依据”。详细规划作为国土空间规划“五级三类”体系的重要组成部分，不仅是落实国土空间总体规划战略意图、衔接相关专项规划特定要求、面向开发建设实施等的主要途径，更是全面促进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
长期来看，详细规划特别是控制性详细规划( 以下简称“控规”) 一直是城乡规划管理、维护开发建设秩序的重要工具。然而，在国土空间治理能力现代化视角下，详细规划已从城乡开发建设活动的“管理”工具蜕变为全域国土空间开发、保护、利用、修复的“治理”工具，其编制方法和编制技术的改革与创新迫在眉睫。如何在落实原有刚性管控、建设管理等功能的基础上，回应社会和市场的需求变化，实现国土空间的精准与高效供给，是当前详细规划面临的重要挑战。为此，本文从详细规划相关法律法规的演变着手，明晰不同时期详细规划编制的重点任务，探讨国土空间规划体系下详细规划编制的新需求与新策略，以期为空间治理的创新实践提供新思路。
1 改革开放以来详细规划相关法律法规的演变
新中国成立后，我国在1952 年召开了第一次城市建设座谈会，奠定了城市规划建设工作指导思想的基础。但从大跃进时期开始，由于我国政治、经济的曲折发展，城市建设进入无序发展阶段，第九次全国计划大会甚至宣布“三年不搞城市规划”；在随后的文化大革命时期，城市建设工作更是停滞不前，使已经逐步建立的城市规划制度遭受了重大打击。改革开放后，伴随着我国国民经济建设进入新阶段，城市规划迎来了新的发展机遇，相关详细规划的立法工作也逐步开展( 表1)。
表1 改革开放以来我国详细规划相关法律法规的演变
1.1 面向开发建设阶段(1978 ～1990年)
面向开发建设阶段，详细规划主要为建设范围内的各项建设作出具体的布置安排。在经历大跃进、文化大革命时期的社会动荡后，政府部门开始意识到城市建设工作亟需通过法律法规的形式来保障城市规划的法定性与权威性，为城市规划工作提供技术支持和法律保障。因此，1980 年颁布的《城市规划编制审批暂行办法》首次提出城市规划按其内容和深度的不同，分为总体规划和详细规划两个阶段，明确详细规划是总体规划的深化和具体化内容，主要任务是对近期建设范围内的工厂、住宅和交通等作出具体的布置安排。随后，1984年颁布的《城市规划条例》和1989 年通过的《中华人民共和国城市规划法》明确详细规划应对城市近期建设区域内各项建设作出具体的规划，首次以国家法律确立以总体规划和详细规划为主体的规划编制体系。
1.2 面向规划管理阶段(1991 ～2018 年)
面向规划管理阶段，详细规划顺应经济发展和管理体制的改革，分为控规和修规。该时期详细规划的改革与城市土地出让制度改革紧密相连，因城市大规模土地开发、建设活动管理等的需要，以“摆房子”为主的详细规划难以适应城市建设的需求。因此，上海市城市规划院通过借鉴美国区划技术，探讨了以土地出让为导向的详细规划形式。从明确的规划建设安排转为抽象的控制指标引导，详细规划的发展也从面向城市开发建设转向面向规划管理，并依据管理方式的不同分为两个时期。
1.2.1 行政管理期(1991 ～ 2006 年)
详细规划在行政管理期主要依据规划管理部门的行政权力，通过控规进行规划管理。1991 年颁布的《城市规划编制办法》提出详细规划分为控规和修规，主要任务是详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或直接对建设作出具体的安排和规划设计。随后，1995 年实行的《城市规划编制办法实施细则》和2005 年出台的《城市规划编制办法》一方面明确控规的控制指标分为规定性和指导性两类，另一方面明确了修规的成果要求，从而搭建了完整的详细规划编制内容框架。总体而言，该时期详细规划的技术体系日益完善，但由于其在《中华人民共和国城市规划法》的整体框架下，管理部门依法行使行政权，实质是通过各类强制性技术规范构成约束条件；加之法律条文中并没有明确规定控规是规划管理的拘束性依据，导致控规实质上只起到了作为政府内部“技术参考文件”的功能，不编、不报、不批、随意修改、废止等情况随处可见。
1.2.2 法定约束期(2007 ～ 2018 年)
详细规划在法定约束期主要依据2007 年出台的《中华人民共和国城乡规划法》( 以下简称《城乡规划法》) 进行规划管理。主要特点体现为：一是控规法定效力的确定。《城乡规划法》提出在国有土地划拨或出让前，规划管理部门必须依据控规进行建设用地规划许可，并将其作为规划管理的重要依据，至此控规从可有可无的“技术参考文件”发展为必须执行的“法定文件”；《城乡规划法》还规定了控规修改的法定程序，随意修改、废止等情况受到了有效约束；随后，2010 年颁布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》进一步规范了城市、镇控规的编制和审批工作。二是取消重要地块城市修规的审批。为积极适应经济社会发展需要，优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量，2012 年实行的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》取消了重要地块的修规审批。
1.3 面向空间治理阶段(2019年至今)
面向空间治理阶段，详细规划主要对具体地块用途和开发强度等作出实施性安排。《意见》明确详细规划强调实施性，一般在市县以下组织编制，是国土空间开发保护、用途管制、规划许可等的法定依据，主要特点体现在：①空间范围上。详细规划分为城镇开发边界内和开发边界外两类规划，将乡村规划纳入了详细规划范畴，同时需要与水利、农业、生态环境保护等涉及非建设空间的专项规划做好衔接，并纳入其主要内容。②编制方式上。详细规划不仅要依据批准的国土空间总体规划进行编制，落实其强制性内容，还要响应地方以人为本的开发建设需求，实现空间的有效与精准供给。③治理体系上。详细规划不仅需要完善法规政策体系，强化规划权威性，还要因地制宜地确定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间，坚持上下结合与社会协同，完善公众参与制度。从强制性指标管控到上下统筹的空间治理，详细规划的发展也从面向规划管理走向面向空间治理。
2 国土空间规划体系下详细规划编制的新需求
从相关法律法规的演变来看，详细规划已从面向开发建设阶段“摆房子”的“统筹安排”到面向规划管理阶段划定抽象指标的“强制性管控”，再到面向空间治理阶段上下结合的“全域统筹与共享共治”。在这过程中，城市规划也从“计划经济时期的集权控制”走向“市场经济时期的满足多元主体需求”，旨在全面提升国土空间的精准化供给与现代化治理能力。鉴于国土空间规划中详细规划功能定位与现行控规大致相同，加之国务院已取消重要地块的修规审批，本文探讨的详细规划编制的新需求主要是在现行控规基础上，以城镇建设空间、乡村建设空间及农业、生态等具有详细规划特点的非建设空间为研究对象展开。
2.1 全域统筹的空间治理需求
2.1.1 城镇建设空间：响应品质空间营造的需求
伴随着城镇开发从“增量扩张”转向“存量挖潜”，建设活动也从“大拆大建”转向“更新改造”，更加关注品质空间营造、特色空间塑造和社会空间治理等。然而，以“功能分区+ 指标管控”为主导的控规编制虽然适用于土地出让管理和整体开发控制，但是已经无法满足空间发展的多元价值诉求，主要问题体现在：①品质空间营造不足。现行控规主要运用“平面化、指标化”的控制方式进行城镇空间建设，对不同区域空间肌理的复杂性、功能的复合性、生活的多样性等关注欠缺，导致空间千篇一律。②社会空间治理欠缺。存量开发背景下以局部改造、综合整治为主的开发建设涉及大量产权问题，需要将个人权属关系、多元利益诉求和公共利益保障等纳入详细规划编制，现行控规对该方面的关注尚有不足。
2.1.2 乡村建设空间：响应乡村振兴发展的需求
乡村建设空间包括集中建设空间(住宅用地、产业用地和公共设施用地等) 及外围弹性建设空间。随着《中华人民共和国土地管理法》(2019 年修订版) 明确“规划为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用”，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍。作为乡村一二三产业融合发展的重要载体，集体经营性建设用地为乡村产业发展提供了空间保障。在乡村振兴背景下，集体经营性建设用地要素流通加大，需要借助详细规划落实用地入市规模、控制指标和功能布局等管控内容，为各项建设提供法定依据，对统筹城乡建设用地市场、盘活乡村闲置资源和提高乡村空间治理水平意义重大。然而，现行控规重点关注城镇建设空间，对乡村建设空间的治理较为欠缺。
2.1.3 非建设空间：响应全域全要素统筹的需求
落实全域空间用途管制是空间治理的基础，其要求管制对象从“点”扩展到“域”，从过去局限在城镇建设空间转向全域国土空间。同时，乡村经济的发展依靠农业、旅游休闲和近郊服务等业态，故农业、生态等非建设空间是乡村经济的重要载体，对其的合理利用更是实现乡村振兴的重要途径。然而，非建设空间治理存在以下问题：①消极治理。当前对非建设空间的治理以生态、农业保护为导向，编制生态保护专项规划，对开发建设活动实施强制性管控，严重限制了现代农业配套设施等的建设，对乡村的合理建设诉求响应不足。②缺乏统筹。现有管控体系包括林业、农业和水利等多部门的空间管控要求，不仅存在交叉重叠的问题，还存在各部门管控冲突的问题，“九龙治水”现象严重。
2.2 上下传导的空间治理需求
《意见》明确国土空间总体规划是详细规划的依据，同时详细规划又是国土空间开发保护、用途管制、规划许可等的法定依据。因此，一方面详细规划要自上而下落实总体规划的战略性与强制性内容，如城市发展目标与定位、“三区三线”管控、公共服务保障等；另一方面详细规划作为实施性规划，也要把握自下而上的开发建设需求。然而，现行控规仍存在以下问题：一是自上而下的管控缺乏统筹。目前以单个地块编制控规存在空间破碎化问题，导致总体规划的战略性、强制性等目标缺乏统筹。二是对自下而上的开发建设需求考虑不足。在《城乡规划法》颁布后，许多城市在短期内进行控规全覆盖总体规划区的实践，导致控规管控与后续开发建设需求脱节，需求侧与供给侧的“盲区”凸显。
2.3 法定系统的空间治理需求
详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，其实质是对空间中的开发权益进行分配，故需要控规在开发建设中起到法定文件的功能，同时保障多元主体的利益。然而，现行控规在编制、调整、审批等过程中存在以下问题：①规划频繁调整与随意修改。以往控规在“土地财政”和“增长机器”的双重推动下，时常沦为地方政府和开发商的“牟利工具”，导致规划出现频繁调整、随意修改等问题，其法定地位受到极大挑战。②多元主体协同参与机制不完善。从空间治理视角审视规划调整问题，发现其在很大程度上是由治理机制不完善所引起的，主要体现为参与主体单一、缺少利益协调平台、决策过程封闭和公众参与程序流于形式等问题，尚未形成政府、开发商和公众等多元主体协同参与的治理机制。
3 国土空间规划体系下详细规划编制应对
3.1 全域性：分类细化管控重点，落实全域空间治理
在全域空间治理需求下，详细规划要依据各类空间的建设特点，从品质性、实用性和积极性3 个角度分类细化管控重点。
3.1.1 品质性：城镇建设空间治理
在存量更新背景下，“小规模、渐进式”的开发建设活动将是空间发展的“主旋律”，对城镇建设空间的治理应关注以下两点：①整合优化现状要素，分类塑造高品质空间。详细规划编制要对现状肌理、建筑形态、功能布局等空间要素进行评价、整合与优化，重点关注特色空间营造与高品质空间塑造。一方面，充分尊重、挖掘和提炼现状空间特征，将管控要素通过图示语言与文字说明相结合的方式进行控制引导，塑造特色空间形态；另一方面，通过附加图则的方式将城市设计的重点研究内容纳入详细规划，分类型、精细化打造高品质空间形态(表2)。②从单纯的物质空间形态管控深入到社会形态治理。面对存量地区复杂的产权关系，详细规划编制要进行深层次的社会调查，从空间形态延伸至空间权利，尊重和保护主体产权，在兼顾市场利益的同时保障公共利益的落实。
表2 城市设计分类的重点研究内容和推荐的强制性控制要素
资料来源：依据《上海市控制性详细规划成果规范(2020 试行版)》整理。
3.1.2 实用性：乡村建设空间治理
对乡村建设空间的治理，要在现行控规指标、功能等管控的基础上，分类细化建设空间治理，打造实用性乡村规划，助力乡村振兴。在集中建设空间治理方面，对于集体经营性建设用地，通过“详细规划+ 规划许可”和“约束指标+ 分区准入”的方式，依据乡村产业发展所需，统筹增量与存量，助力乡村产业发展。对于住宅用地，通过“约束指标+ 形态管控”的方式，维持、提炼和优化现有乡村空间肌理，塑造特色乡村空间形态。对于公共设施用地，按照人均建设用地指标对各类配套设施用地进行治理，旨在提升乡村生活的适宜度与便捷度。在外围建设空间治理方面，在强调生态、农业空间保护的前提下，以“约束指标+正负面清单”的方式进行治理，同时促进零散建设用地的集中与规模化发展。
3.1.3 积极性：非建设空间治理
非建设空间治理是实现全域、全要素及全方位空间治理的重要一环，应重点关注两方面内容：一方面是从消极管控转向积极治理。依据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，在落实生态保护红线和永久基本农田保护红线的底线管控基础上，赋予非建设空间多元功能和实用价值，通过“约束指标+分区准入+ 正负面清单”的方式强化空间管制。例如，根据用途分区制定准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，对建设规模、位置、环境保护等核心指标进行管控，同时响应乡村现代农业、旅游业等发展的空间需求。另一方面是通过“一张图”融合不同职能部门的专项规划。为解决“多规”交叉与矛盾管理的问题，应通过国土空间规划“一张图”系统整合与统筹林业、农业等多部门的管控要求，明确各部门之间的管控界限与责任边界。
3.2 协调性：分级落实上下管控，积极响应地方发展诉求
详细规划从“管理”走向“治理”，需要关注落实上下管控与响应地方发展之间的协调性关系。一是分级落实上下管控，详细规划编制要从“地块”向“单元+地块”的综合治理转型，首先要确定“详细规划单元”的主导功能、开发强度、公共设施配套等战略性与强制性内容；其次要在单元内部划分“详细规划地块”，进一步落实和细化管控要求；最后要在满足相关规范的基础上，在整体单元层次统筹单个地块的管控要求。二是积极响应地方发展，首先要精准把握发展诉求。通过调研不同主体的开发建设需求，打通需求侧与供给侧的“盲区”，在保障公共利益底线的同时响应市场主体的多元开发诉求。其次要留有弹性发展余地，通过实线控制、指标控制、虚线控制、留白控制和点位控制等刚弹结合的管控方式，为未来发展的不确定性留有余地( 表3)。
表3 详细规划“刚弹并举”的控制方式
3.3 制度性：探索多元协同机制，提升空间治理效力
详细规划作为国土空间治理的法定技术文件，不仅需要关注法定系统的制度性要求，强化规划的法定地位，还要关注政府、开发商、公众等多元主体协同参与的治理机制，助力空间治理能力现代化建设：①强化规划的调整管理。从“底线”和“原则”两个角度界定详细规划的修改情况，规范详细规划的局部调整与技术修正行为(表4)。②明确修改法定程序。一方面通过城乡规划( 国土空间规划)委员会审议制度提高详细规划修改的科学性；另一方面要鼓励公众、相关利益群体等的全过程参与，增加调整过程中的决策透明度(图1)。③搭建多元利益协同治理平台。通过国土空间综合信息管理系统，搭建政府、市场等多元主体利益协同平台，探索相关利益主体的表达和协调机制，提升空间治理效力。
表4 详细规划的调整与修改情况界定
资料来源：依据广东省《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）》整理。
图1 详细规划调整与修改程序界定
资料来源：依据广东省《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）》整理。
4 结语
详细规划历经“面向开发建设—面向规划管理—面向空间治理”的阶段性成长，不仅反映了我国城市规划工作从“计划经济时期的集权控制”向“市场经济时期的满足多元主体需求”的转变，更体现了我国经济社会的不断发展及宏观政策导向、新旧制度体系等的不断转变。从各项建设活动“一步到位”的具体安排到“统筹协调”的共商共建，作为地方治理工具的详细规划要在对象与要点、传导与落实、治理机制与体系等方面做出适应性调整，以满足社会经济快速发展带来的创新需求。总体而言，详细规划的发展要紧扣社会发展的主要需求，不断作出主动的改革与创新，以实现详细规划治理效率与治理能力的全面提升。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2021年17期
《国土空间规划体系下详细规划编制的新需求与应对》
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