【专题研究】广州市国土空间规划的体检评估
摘要
作者中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会秘书长何正国，广州城市规划技术开发服务部有限公司周方，广州市规划和自然资源自动化中心办公室主任、信息项目管理师胡海在《规划师》2020年第22期撰文，本文结合广州市国土空间规划改革试点工作经验，对空间规划体检评估的内容及方法进行探讨，构建基于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的约80个参数的指标体系，借助大数据及传统数据，使用指标完成率的方法对国土空间规划进行评估并提出相关规划对策和建议。国土空间规划的体检和评估可以帮助规划者了解城市的体征和运行状况，对于科学编制国土空间规划具有重要的指导意义。
[关键词]空间规划；大城市病；指标体系；体检评估；广州
[文章编号]1006-0022(2020)22-0060-05
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]何正国，周方，胡海．广州市国土空间规划的体检评估[J]．规划师，2020(22)：60-64．
0 引言
2017年9月和11月，广州市分别成为城市总体规划和土地利用总体规划“两规”编制的“双试点”城市。2018年3月，国家机构改革，自然资源部成立，同年11月，自然资源部要求广州市结合已开展的“两规”编制试点工作，进一步统筹全域要素配置，整体谋划新时代市级国土空间开发保护格局，健全市级国土空间开发保护制度，为新时代我国市级国土空间规划编制工作提供先行先试模板。广州市也把国土空间规划试点作为推动广州特大城市空间治理改革的重要平台，以及提升城市综合实力的重大契机。
随着我国城镇化进程的加快，出现了交通拥挤、空气质量恶化等“城市病”问题。“城市病”的出现有极其复杂的原因，既有对城市发展的认识问题，也有城市规划问题，还有城市建设与管理问题。王桂新认为城市规划的不合理，是造成“城市病”的直接原因。为此，2020年5月《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》提出，要依法依规编制规划、加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”的要求开展城市体检评估并提出改进规划管理的意见，以促进城市的健康发展。
要对空间规划的实施情况进行监测和评估，首先需要明确从哪些方面进行评估，因此建立一套完善的评估体系非常重要。
1 空间规划体检评估指标体系的构建
自2000年开展城市发展战略规划以来，广州市逐步建立了每3年开展一次战略规划评估和调整的机制，对“两规”的实施情况进行年度评估，并连续8年向市人大报告城乡规划实施情况。国内有不少学者对规划评估进行了研究，如田莉等人应用GIS技术，以《广州城市总体规划(2001—2010)》为例，介绍了城市总体规划的评价方法并分析了影响规划实施的因素；龙瀛等人提出GIS的时空动态的规划评价方法，并以北京城市总体规划为例进行实证分析；张舰从规划实施过程的角度构建城市总体规划评估指标体系，并得出“优秀、良好、合格、较差、差”5个综合评价等级；白晓辉将传统评估数据与城市动态数据相结合、空间地理数据与社会属性数据相结合、城市定量工具分析与专家经验分析相结合，实现规划动态评估；安童鹤运用互联网大数据工具，分析天津市2006 年版城市总体规划实施情况和城市发展实践，提出关于城市发展和总体规划编制的一些具体思考；桂明、沈炜彬等人提出构建控规层面的市政评估指标体系，并对评估内容及方法进行了探讨。
1.1 指标选取原则
为使空间规划评价结果科学、准确和合理，必须在指标体系的构建过程中严格遵守相关原则。本文依据广州市的发展实际和发展目标，对空间规划评价内容进行梳理和总结，在借鉴国内外指标体系相关原则的基础上，提出以下原则：①准确性原则，所选取的指标应该与城市空间规划有密切关系，能够准确反映空间规划实施的情况；②全面性原则，空间规划是一项公共政策，对城市经济结构、空间结构和社会结构发展进行规划，对城市建设有很强的引领作用，空间规划的评价指标体系应充分反映空间规划内容涉及的方方面面；③时效性原则，按一定时间段获取评价指标，即时反映空间规划的实施情况；④可计算原则，每个评价指标均能准确定义并能计算；⑤独特性原则，每个评价指标均能唯一反映某一方面的情况，反映城市特色，不能重复交叉；⑥对比性原则，便于城市完成与国家标准的对比或者城市之间的横向比较，如基础设施和公共服务设施水平。
1.2 体检和评估指标构建
结合广州市国土空间规划编制工作，其评价指标体系的构建原则为落实“美丽宜居花城、活力全球城市”的战略目标，着力解决人们日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，结合部门事权，建立经济动力、交通枢纽、创意创新、国际声望和生活质量五大维度80余项的参数指标，按照“目标指标化、指标空间化”的要求在空间上进行逐层传导和层层分解，制定具有广州市特色的指标体系(表1)。
表1 国土空间规划体检评估指标
2体检评估
城市空间规划评价指标体系综合反映了城市体征特征，是进行体检评估的重要前提。
2.1 评估方法
目前国内外对城市空间规划的评估主要有定性(是否达到规划目标) 方法、定量(具体量化目标的数值) 方法以及定性与定量相结合的方法。广州市采取“目标指标化、指标数量化”的方法对每个指标进行逐一评估，指标评估结果用“指标完成率”来描述。
其中，“评价年份指标规划值”可根据2019年、2020年和2035年指标规划值的年均增长率进行推算。指标实施完成率取值区间与评估结果的对应关系如表2所示。
表2 指标完成率取值区间与指标评估结果的对应关系
2.2 体检评估流程
首先，以行政区(市、区、街道、社区)为空间单元，对各指标进行标准化处理，标准化处理后每个指标值介于(0，1) 之间。其次，选用常用的半梯形隶属度函数，实现标准化的指标值 到决策评语集合{ (较差)， (一般)， (良好)， (优秀)} 的模糊映射。
较差计1分，一般计2分，良好计3分，优秀计4分，得出综合评价的分值
体检评估流程如图1所示：首先根据空间规划的体征指标和评价等级确定半梯形隶属函数；然后根据函数运算来描述各个评价指标对不同决策评语集合的隶属程度；最后根据各指标的权重，计算出年度体检报告和规划评估报告。
图1 国土空间规划体检评估流程
2.3 体检评估系统实现
地理信息系统(GIS)具有将空间位置和数据信息链接起来的能力，在空间信息查询分析、制图和规划决策方面有着不可替代的作用，同时也在指标量化计算方面有着天然的优势。因此，采用GIS进行国土空间规划的体检评估设计，以确保空间规划体检评估系统是一个图形、指标数据、指标说明和计算方法的图文一体化系统(图2)。
图2 单个体征指标展示系统
指标数据的收集是空间规划体检评估系统构建的核心。根据事权关系，广州市空间规划的指标数据由责任主体部门负责采集，纳入政府信息共享目录，各权责部门依职定期更新。由于大数据时效性强、覆盖面广，可以将人、物、地等进行集成综合分析，可采用网络爬虫获取某些指标的数据，并与其他的多源数据进行融合分析，以佐证职能部门提供的数据(图3)。
图3 结合互联网大数据与上报指标数据综合展示系统
3 体检结果分析：人口指标
根据构建的指标体系，通过汇聚年度城市体检监测指标的评价结果和目标数据，广州市综合体检结果评级为“良好”。表明广州实现了空间规划的年度目标，发展健康、可持续城市，但是部分产业创新、民生发展方面还需继续加强。此处以人口相关指标为例，对体验进行分析(图4)。
图4 人口规模评估
(1) 人口吸引力保持稳定增长。2019年广州市市域常住人口规模为1530.59万人，相比2018年增加40.2万人，最近5年平均每年人口增加约40万人，人口吸引力稳步提升，但距离2035年目标值尚有一定差距。
(2) 各年龄层次人口分布不均。2019年广州市人口主要分布在越秀区、荔湾区、天河区和白云区，主要受产业布局、就业、教育等因素影响。过去5年，其人口重心不断向天河、增城、白云区东翼、黄埔区偏移，中心城区人口密度呈下降趋势。
(3) 人口城镇化水平较高。2019年广州市常住人口城镇化率为86.46%，相比2018年增长了0.08%，户籍人口化率79.9%，已达2020年目标，但距离2035年目标值尚有一定差距。分区来看，荔湾区、海珠区和天河区等区的常住人口城镇化率已达到100%，花都区、从化区等区的常住人口城镇化率只有68%。
(4) 老龄化程度高，老城区进入重度老龄化社会。2019年广州市人口老龄化率为18.4%，60岁以上户籍老年人数量为175.5万人， 比2018年增长了13.66万人。分区来看，从化区、南沙区和黄埔区等区的人口老龄化率较低，而越秀区、海珠区和荔湾区等区的人口老龄人口数量占全市的45%，老龄化超过20%。
4 规划建议
针对体检评估的结果，对照发达城市指标标准，结合国土空间规划编制试点工作，本文提出以下发展策略和建议:
(1) 根据人口发展情况，深化公共服务设施配置的规模与结构。首先，按照2 500 万人口的标准配置公共服务设施；其次，研究广州老龄化、生育政策的影响，在用地配比及布局、公共服务设施配置等方面进行适应性的规划。
(2) 构建宜居宜业优质生活圈。结合人口老龄化、流动人口增多的趋势，完善友好型公共服务，增加文化、教育、体育等方面设施，如博物馆、养老院、幼托设施、全民健身中心等，结合“15分钟社区生活圈”形成全年龄段与全覆盖的公共服务网络。
(3) 建设深度融合的公交系统。结合人口分布不均、中心城区人口密度过大的现状，积极拓展个性化、多样化的公共交通服务，注重公共交通系统内部衔接，形成深度融合的公交网络。强化公共交通对居住、就业的支撑作用，促进中心城区人口向从化、南沙、增城转移，提高城市韧性。
5 结语
本文在分析国内外城市规划年度实施评估相关报告、指标体系的基础上，结合广州市空间规划制定的指标体系，采用单个指标完成率的评价方法及综合体检评估方法，构建空间规划体检评估系统，对空间规划实施进行监督和评估研究，及时发现规划实施中的问题并予以纠正，为国土空间规划编制提供参考。广州市作为空间规划编制试点改革城市，时间紧、任务重，体检评估指标选择的科学性、全面性有待进一步提升。同时，本文的空间规划体检评估所采用的各指标数据除公众调查数据外，其余均来自政府部门，下一步应考虑逐步引入第三方评估机制，让体检评估更加科学、客观。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年22期
《广州市国土空间规划的体检评估》
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