【规划师论坛4】国土空间规划时代城乡规划学科建设的思考

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本期主题：城乡规划学科发展与实践能力建设 

【编者按】

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，确立了空间规划体系的总体框架，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。这对城乡规划学科的发展和城乡规划专业人才的培养提出了新的要求。在此背景下，本期“规划师论坛”栏目以“城乡规划学科发展与实践能力建设”为主题，对城乡规划学科进行讨论，分析城乡规划教育存在的“旧疾”和面对的“新题”，探讨国土空间规划时代城乡规划学科发展、教育调整及实践能力培育的机制、路径和方法等，以供规划教育界及相关人员参考。

【规划师论坛4】

国土空间规划时代城乡规划学科建设的思考

作者东南大学建筑学院副教授、硕士生导师陈宏胜，南京大学建筑与城市规划学院副研究员陈浩，同济大学建筑与城市规划学院副教授、博士生导师肖扬，中国城市规划学会理事，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师、院长李志刚在《规划师》2020年第7期撰文，国土空间规划是新时代规划体系的重要内容，将对城乡规划学科的发展产生深刻的影响。文章分析了当前城乡规划学科建设出现的“强化传统”及“迎变而上”两种发展思路，从外生与内生发展机制分析城乡规划学科的发展模式，提出适应时代发展要求的学科发展建议。文章认为，国土空间规划的出现对城乡规划学科的影响是全方位的，使城乡规划学科出现向综合型“大学科”转变的重大机遇；在应对规划实践层面的变化上，城乡规划学科要全面评估行业变化与城镇化阶段对学科发展的影响，加快新学科内核和新学术共同体的形成，探索更为多元和更为包容的学科发展模式，以更好地适应经济社会发展的新要求。

[关键词]国土空间规划；城乡规划学科；内生机制；外生机制；学科建设

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)07-0022-05

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]陈宏胜，陈浩，肖扬，等．国土空间规划时代城乡规划学科建设的思考[J]．规划师，2020(7)：22-26．

一

城乡规划学科建设的新问题：是“强化传统”还是“迎变而上”？

（一）国土空间规划影响下的城乡规划学科建设

从2013年中央城镇化工作会议到2015年中央城市工作会议，中国城乡规划加快从部门规划向国家治理工具转变，城乡规划定位的明确为学科的拓展和转变奠定了基础。笔者认为，国土空间规划时代的到来实质性地促进了城乡规划学科的大转变。国土空间规划改革并不是某一规划层面或某种规划类型的变化，其形成具有深刻的时代内涵，故对国土空间规划的恰当应对是未来保持城乡规划学科发展活力的关键。城乡规划不仅要在应用层面全面融入和支撑国土空间规划体系，还要从学科体系构建上全面适应新的实践变化，为国土空间规划及新时代国家治理源源不断地培养人才。直面国土空间规划改革，城乡规划学科已经处于一个新的学科变革的关键节点。

当前学界和业界在对国土空间规划所带来城乡规划学科建设的影响的认识上存在一定分歧，主要存在两种学科建设趋势的判断：一种是将国土空间规划的影响框定在规划业务类型的变化范畴，既有的城乡规划学科体系能够应对国土空间规划带来的新需求，通过强化学科传统领地或范式及适度补充国土空间规划应用技术加以应对；另一种是借国土空间规划改革的契机全面评估及调整城乡规划学科体系，将国土空间规划的影响最大化及最优化，全方位地应对国土空间规划的变革。在前者的认识基础上，所采取的应对措施很可能是在专业课程或技术方法上的增补，在保持学科传统的基础上，将外在的行业影响最小化，并努力影响行业及管理部门，以获得更多的认同与支持；而在后者的认识基础上，则可能对培养体系、师资结构及学科方向等方面进行系统的变革，或将非城乡规划学科的邻近学科(专业) 转换为国土空间规划学科(专业)，以加快形成全新的国土空间规划学科及其专业体系。

是“强化传统”还是“迎变而上”，不同的学科发展立场将深刻影响学科及专业的未来，包括学科资源、学科地位、学生培养和行业影响等。在不同的认识影响下，不同院校在城乡规划学科体系的调整方式上也不同。目前多数院校城乡规划学科的调整主要集中在研究生培养体系探索性调整阶段，应对方式主要包括在城乡规划学科下新设国土空间规划方向及在非城乡规划学科(如土地学、地理学、管理学等) 下设国土空间规划方向两种类型。但当前的调整仍然是具有临时性的，较少涉及城乡规划本科专业基础课程的调整。不过，从城乡规划学科的长远发展看，的确有必要从时代变化的角度去思考国土空间规划改革对城乡规划学科的影响，并深度思考学科的发展方向，也需要更多地考虑未来社会需要城乡规划学科培养什么类型的人才，当下空间规划实践需要城乡规划学科提供什么样的理论和技术方法支持，等等。即使在沿用现有的学科体系之下，也要充分考虑到城乡规划学科所培养的学生的再学习能力，毕业生所获得的“学科赋能”对他们将来的发展有多大的帮助并对社会及行业的发展产生什么样的影响，这些均是当前急需关注的学科建设问题。

（二）国土空间规划时代的城乡规划学科发展要求

国土空间规划是建立在以往“多规”历史传统上新的统一的规划体系，全面整合城乡规划、土地利用规划和环境保护规划等多类规划，并要求在统一的空间信息平台上实现规划的实施与管控。在“多规合一”时期，不同类型规划是不同类型学科的应用实践端，如城乡规划主要对应城乡规划与人文地理学、土地利用规划对应土地资源管理学等，同时不同学科领域均交叉参与相关规划的研究及编制工作。进入国土空间规划时代，城乡规划学科将全面参与国土空间规划的研究及编制工作。新时代发展情境对城乡规划学科提出多方面的转变要求，可粗略归结为：①以城乡规划学科本体为依托的多学科交叉融合；②从强调物理空间的设计思维转向面向社会发展需求的治理思维；③从城镇化的空间现象研究向城镇化的空间规律研究转变。首先，城乡规划学科在多学科交叉融合上并不是单一地引入其他学科的内容，而是要求以自身为主体设立学科融合的接口，以利于促进不同学科在国土空间规划编制中的相互支持、衔接、(横向)传导与融合。其次，国土空间规划的设立直面中国城镇化向高质量转型的关键发展阶段，不仅从增量发展转向存量挖潜，还面对更为复杂的经济社会发展环境，面向不确定性、不稳定性及复杂性更大的未来，要求城乡规划学科从传统强调空间设计思维转向空间治理思维，进一步强化“空间—社会”的互动，以更好地适应本土城乡可持续发展的要求。最后，经历30余年快速城镇化历程，国土空间规划制度建立的时代背景已远不同于以往，所面向的未来也越来越难以从某个发达国家中找寻到样板，以往曾经出现的“移植式规划路径”已很难再适用于越发独特的中国国情，特殊的国情要求城乡规划学科更多地从人类先进文明、本土历史文化、城镇化发展规律和地方特色的治理需要等多维度获得“答案”，特别是对本土发展经验、实践及规律的总结和转化应用越来越重要。

二

城乡规划学科外生与内生发展机制分析

（一）城乡规划学科外生发展模式

不同学科之间总能找到交叉之处，新学科的产生往往源自成熟学科间交叉领域的“自成体系”。学科的发展存在明显的外向性，不仅其自身的发展受益于其他学科的知识输入，其自身还对临近学科产生积极的知识外溢。外生发展模式是城乡规划学科的重要发展机制之一，是指在城乡规划学科的发展过程中与其他相关学科的互动发展过程(图1)。与城乡规划学科相临近且彼此互动频繁的学科涉及地理学、经济学、社会学、环境科学、公共管理学和公共卫生学等(城乡规划学科也被认为是建立在建筑学基础上的学科)。外生发展模式包括知识输入和知识输出两条循环路径。在知识输入上，不同学科对城乡规划学科的影响程度不同，主要可分为理论输入和技术方法输入两大类，前者主要为从城乡规划学科视角对相关理论的转化和应用并获得新的理论注解，后者主要为城乡规划学科对邻近学科常用技术工具、分析方法和分析思路的转化与应用。如果以“规划”作为学科的主要学术内核，无疑未来可整合入城乡规划学科的领域将非常广阔，但也存在城乡规划学科的内核被其他学科整合的可能性(替代效应)。通过知识输入不断扩大城乡规划学科的领域和触角，促使其向更为完善和规范的学科体系发展。在知识输出上，目前城乡规划学科的知识输出主要为应用性输出，城乡规划也被作为邻近学科的主要应用领域，同时也表现为邻近学科专家学者对城乡规划工作的深度关注与参与，在城乡规划编制与管理过程中也以更加开放的姿态汲取其他学科的智慧。但与邻近学科的知识输出相比，城乡规划学科在对邻近学科的知识输出层面还略显不足。

（二）城乡规划学科内生发展模式

一门学科的发展不仅包括与邻近学科的交叉与融合，学科内部还存在不同方向或子学科的发展演化和成熟过程，学科内部由学科整体与子学科构成内生发展体系。学科发展之初，学科先贤致力于厘定本学科的基础概念和理论框架，划定学科边界，为学科的规范发展奠定基础；随着学科领域的拓展及知识的外溢，学科边界不断拓宽，进一步反馈并影响学科业已形成的内核(图2)。总体来看，学科的发展既是不断细化的演化过程，也是不断整合的过程，从而形成充满活力的“学科发展之树”。城乡规划的存在历史很长，人类对自然界的改造和对美好生活的空间塑造均有城乡规划行为与知识的存在，在不同的文明发展阶段“类城乡规划理论”具有不同的特点。但城乡规划学科作为独立一级学科的发展历程还相对较短，在其被制度性确立为一级学科之后，学界曾兴起过对其发展的热烈讨论。新中国成立后，城乡规划学科的“内环”以工学建筑类学科为主，发展的路径依赖性明显，但由于具有地理学背景，其发展也相当活跃。目前，城乡规划学科体系仍处于探索发展期，学科范式、方向和子学科设置等均有调整与优化的空间。

（三）城乡规划学科内外互动机制

不同的学科所思考和探索的内容存在巨大的差别，特别是随着专业领域的不断细分，学科内容上的差别不断拉大。不同学科可简单划分为社会科学与自然科学，存在学理探索与技术探索等不同类型，甚至出现纯学理学科与纯技术学科的发展两端。城乡规划学科则处于两者之中，既需要探究社会发展规律，也需要通过空间技术手段创造符合社会发展要求的人居环境。但从历史演化的学科发展脉络看，城乡规划产生于人类对人居环境的创造过程，是从实践到理论，再从理论到实践的过程，人类的空间改造实践对城乡规划学科的形成和发展产生重要的影响。从狭义的层面看，城乡规划学科可分为理论层和应用层两个维度(图3)。一般而言，理论层存在学科内核，学科内核侧重于学理的探索和提炼，是超出现实需求和技术应用层面的学科内容，也是城乡规划学科有别于其他学科的特性所在；应用层具有学科直接为社会发展和人们日常生活所提供的服务功能，是“有用”的层面。学科内核指引不同实践应用领域的发展，同时实践应用层面也反作用于学科内核的发展，在良性的循环过程中，学科理论层和应用层均得以不断完善。社会需求为学科的发展提供了持续的人力、物力，是学科持续发展和持续存在的保障，但学科不能拘泥于只满足社会的当下现实需求，要具备预测需求及创造需求的能力，这也是学科内核的重要指引作用所在。一方面，长期以来的实践应用助推了城乡规划学科的繁荣，特别是在过去30多年的快速城镇化进程中，为城乡规划学科提供了广阔的应用舞台，大量的实务工作为专业工作者提供了丰富的实践素材；另一方面，过度注重物质层面的操作性实务内容使城乡规划学科在理论层和应用层的发展逐渐失衡，长期的工具化导向致使学科的理论层出现发育滞缓危机，这对城乡规划学科下一阶段的发展提出了更高的要求。

三

城乡规划学科建设建议

（一）渐进式优化和丰富学科体系

城乡规划学科的发展离不开经济社会发展需求的驱动。在改革开放后数十年的快速城镇化历程中，国家和地方的经济社会建设活动给予了城乡规划学科广阔的实践平台，也促进了学科队伍的壮大和学科体系的拓展，城乡规划学科一度成为“显学”。在实践层面，城乡规划学科的发展建立在经济发展需求和国家制度保障的基础之上，是“国家—地方”发展和治理体系的重要组成部分。面向新时代，国土空间规划走上历史舞台，依托多学科、整合多类型规划，国土空间规划持续对城乡规划学科体系的构建产生影响，是继续拓展，还是固守传统领域，已经成为不同院校城乡规划学科发展所面临的重大抉择。无疑，当前城乡规划学科已再次迎来新的变革风口，国土空间规划体系重塑所带来的渐进式变革效应不断累积发酵，城乡规划学科所依托的传统实践基础已发生深刻的变化，当下急需将挑战转变为机遇，以持续保持城乡规划学科的发展活力。在学科体系建设上，具有共识性的是，国土空间规划不是某种规划类型或规划品种的出现，其产生于中国从快速城镇化阶段迈入城镇化中后期的关键转折阶段，所面对的经济社会的发展问题、发展规律和发展目标已经发生了深刻的改变，要求规划研究及规划编制更综合、更科学、更有效，在刚性与弹性之间保持有机的平衡。对城乡规划学科而言，国土空间规划更多地代表了时代性的规划范式转型，城乡规划学科体系的建设要主动适应新时代的发展要求，要逐渐从专业技术修补转变为学科体系的系统调整，以学科子方向设置调整为切入点，建立更具发展活力、更加适应时代需要的学科体系。

（二）促进学科内核与外延的互动和转化

城乡规划学科的内核构建是学界诸多同仁长期努力的方向。不管是从古代中国营城思想中重建城乡规划的理论脉络，还是对西方城乡规划实践和理论的引进与转化，许多学者长期致力于构建具有本土特色的城乡规划理论内核，以指导城乡规划学科的发展和规划实践。由于城乡规划学科所面向的社会实践涉及面极其广阔，跨学科的理论与技术的交融也是城乡规划学科的重要特点之一。但是由于作为一级学科的发展历史相对较短，城乡规划的学科内核发育并不充分，学术共同体的发展也相对缓慢，加之新发展阶段下的变革，相对较弱的学科内核在整合相关学科资源上可能会存在融合能力和调适能力不足的情况。变革既是危机，也可能是完成跃迁的机遇，在于本体学科是否能掌握变革的主动权。例如，美国麻省理工学院新批准的融合了城市科学和计算机科学的本科学位(The Bachelor of Science in Urban Science and Planning with Computer Science)，探索城市规划和计算科学的深度融合，这种探索对传统城乡规划学科的发展无疑是一次巨大的冲击，这将是一次技术冲击还是学科领域的替代？在当下中国城乡规划学科的培养体系下，在多数以建筑学位背景的城乡规划学科培养体系中，低年级本科生的教育培养注重建筑与城市设计功底的训练，进入高年级后再进行区域及经济社会理论的学习，但由于教学体系、学分配置及课时量等多因素的限定，学生培养体系中能进行专业科目调整的空间非常有限。在传统紧凑的学科培养体系之下，将新的国土空间规划知识和技术需求融入城乡规划学科的教研体系之中，成为学科发展的重要难题之一。如不能有效应对规划变革所引发的学科大融合和新学科体系的出现，城乡规划学科很可能在人才培养、行业话语等方面失去主导权。因此，在新发展背景下，城乡规划学科的发展要以更为包容的态度面向学科的交叉融合，鼓励更多背景下的专业设置和人才培养探索，加快学科理论体系发展，探索兼容并蓄的学科发展模式。

（三）理顺“学科—行业”的发展关系

城乡规划学科是理论与实践紧密结合的学科，在学科和行业的发展关系上实现了有效的互动，资源也实现了高效的整合与共享。改革开放初期，中国经济社会快速发展，对空间的需求极其巨大，为建筑规划类专业技术人员提供了广阔的舞台。快速城镇化为城乡规划学科提供了丰富的研究素材，也为规划技术的应用提供了大量的实践机会。快速城镇化阶段也是城乡规划学科快速发展的阶段，设立城乡规划专业的高校不断增加，为中国城乡建设提供了充足的人力和智力支持，同时城乡规划行业极速扩张、行业规模的扩大也反向促进了学科的发展，城乡规划学科成为热门的报考专业。随着中国逐渐向城镇化中后期发展阶段迈进，城市扩张的冲动日渐消减，空间内部更为复杂的经济社会关系成为更为重要的调节内容。特别是进入国土空间规划时代，传统规划编制需求大幅减少，加之更多的学科深度地参与国土空间规划，传统城乡规划行业的收缩难以避免。当前及未来较长时期内，城乡规划学科的转型与重构发展总体面临着规划实践机会减少、规划类型与技术要求迅速变迁的艰巨环境，这对于城乡规划学科转型的反应能力、战略与路径选择提出了更高的要求。未来，适应城乡规划的发展阶段，城乡规划学科也将进行内部调整，重新平衡“学科—行业”的发展关系，规划从业者也将更多从物质空间设计走向社会空间缔造与国土空间治理，要求进一步强化城乡规划学科对行业的理论和方法引领，使其再次走向行业发展的前沿。

（四）鼓励更为多元的规划学科流派

“百花齐放、百家争鸣”是城乡规划学科最理想的发展局面，结合面向国土空间规划的实践需要，建立包容性更强的学科评价及认证体系已非常迫切。对于体系完善的、特色鲜明的城乡规划学科，在坚守其内在发展规律与学科传统的同时，进一步增强学科的科学性，以增加“学科接口”的方式渐进优化学科的培养体系。例如，在“建筑设计与空间规划基本能力—城乡空间发展理论—城乡空间规划应用”三级培养模式下，可在基本能力培养阶段以增加相邻学科交叉通识课程(如艺术性与科学性并重，增设城乡规划与地理信息科学、重要数理课程等)的方式拓展低年级学生的学科视野和学科认知，为学生的课外自主学习提供指导方向；在高年级规划理论学习和规划应用阶段，优化设计课教学内容，可创新性地探索国土空间总体规划。国土空间规划体系改革进一步强化了城乡规划学科的发展动力，地理学综合性学科知识体系在宏观国土空间规划领域中具有较大的优势，因此对于具有地理学背景的城乡规划学科的建设，可逐步探索具有学科特色的多层次规划设计课程体系。总之，建构开放和包容的学科发展模式，是城乡规划学科继续繁荣发展的重要基础。

四

结语

国土空间规划体系的建立将对城乡规划学科的发展产生持续而深远的影响，使城乡规划学科面临向综合型“大学科”转变的重大机遇。迈入城镇化中后期，不少经济社会发展领域进入“深水区”，规划变革体现的是中国特色治理体系的主动应变，而作为国家治理的重要实现方式，城乡规划依旧要勇于作为、持续有为，并借此变革之机，突破限制学科发展的框架束缚，加速新学科内核和新学术共同体的发展，建立更为多元和更为包容的学科体系，以不负时代所望。

来源：2020年07期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2020年07期

《国土空间规划时代城乡规划学科建设的思考》

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