|全网首发|【专题讨论23】人口输入型城市应对公共卫生事件的城市空间策略探索——以苏州市为例

Original 夏杰刘婧等规划师杂志 2022-05-16

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【专题讨论23】

人口输入型城市应对公共卫生事件的城市空间策略探索——以苏州市为例

作者苏州大学建筑学院夏杰，南京大学建筑与城市规划学硕士研究生刘婧，苏州大学医学部吴德建在《规划师》2020年第6期撰文，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发对城市规划建设发展是一次检验与反思，在国土空间规划背景下，急需提高城市有效应对公共卫生事件的能力。文章以苏州市这一典型的人口输入型城市为例，探索人口输入型城市应对公共卫生事件的空间策略，提出建立以公共卫生空间体系、应急性空间体系、公共交通运输体系和智慧城市体系为支撑的疫情空间应对体系，旨在促进城市各系统间的有效协作，以及为外来人口多、人流量大的城市的空间发展规划提供参考。

[关键词]公共卫生事件；人口输入型城市；人口迁徙；规划应对

[文章编号]1006-0022(2020)06-0056-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]夏杰，刘婧，吴德建．人口输入型城市应对公共卫生事件的城市空间策略探索——以苏州市为例[J]．规划师，2020(6)：56-60.

一

苏州市的人口输入与疫情分布

（一）苏州市人口输入状况

根据苏州市公安局2019 年统计数据，截至2018年12月，全苏州市域流动人口总计802.06 万，常住人口1072.17万，其中常驻流动人口(居住半年以上) 近600 万。苏州市流动人口占比高、分布广泛，昆山市甚至出现流动人口数量超过常住人口的状况( 表1)。大量的人口机械增长，为苏州市经济发展做出巨大的贡献。在爆发外来疫情时，合理管控人口流动，成为能否很好控制疫情的重要前提。

（二）阶段性人口输入特征

与往年相比，苏州市人口在2020年春节前后的迁入走势与往年基本一致，但由于交通管制、人员流动控制和开工延迟的因素，年后入苏人员规模大幅度下降，以往农历初八开工前的入苏高峰也由于年前回乡人群对“苏州封城”的担忧而提前到农历初三初四，规模也大大缩小，几乎未有入城高峰的存在(图1)，这对输入性疫情的管控起到了很好的作用。

根据百度迁徙数据，湖北省入苏人口占苏州市总迁入人员的比例常年保持在0.8% 0.9%。随着湖北省疫情的逐步发展，湖北省入苏人员占苏州市总迁入人员的比重迅速上升，2020年1月19日这一比例突破1%。在2020年1月23日宣布武汉封城后，该比重急剧上升，在1月26日达到历史峰值(6.64%)，湖北省入苏人员来源地组成也由原来的武汉市独大向湖北全省扩散，后随着湖北省疫情收治的进展而迅速下降，回落到0.2% 以下，低于常年正常水平。

（三）流动人口与病例数量的空间分布

研究基于苏州市流动人口分布及确诊病例数据，得出流动人口与病例数量的空间分布情况。疫情最为严重的苏州工业园区和昆山市、吴中区、吴江区，都是流动人口总量大、比重高的地区，充分说明人口输入型城市应对输入疫情的压力(图2)。

二

苏州市疫情的空间应对体系

作为一个人口输入型城市，为了应对输入性疫情，苏州市需要建立一个综合多专业、复合多层次的疫情空间应对体系，其四大支柱分别是公共卫生空间体系、应急性医疗空间体系、应急交通体系和智慧城市体系(图3)。

（一）公共卫生空间体系

在现行医疗体系中，建立“平战结合”的公共卫生空间体系，合理调配全市及地区优质医疗卫生资源。

1.专业级治疗机构

由若干所定点医院作为城市专业传染病医院，并设置定点“预备疫”医疗机构，作为发热初诊机构及传染病防疫备用医院。在未有疫情发生时，专业定点医疗单位以自身为单位，进行人才培养、疫情科研和物资准备，并为居民提供专业甲乙类传染病治疗服务。当发生重大疫情时，依托此类专业水平高、设备先进、床位充足的专业医疗机构，集中全市及地区专业医护人员、药品与器械设备等医疗资源，统一提供重症隔离、观察、诊疗、治疗和康复等医疗卫生服务。

在新型冠状病毒肺炎疫情中，苏州市以第五人民医院( 专业传染病医院) 作为定点治疗医院。该医院在规划之初就很有预见性地选择在相对偏僻，利于隔离的郊区，拥有600个床位，600名医护职工，在不发生全域大规模疫情的情况下，能够应对全苏州市域的确诊病例，苏州市疫情的防控治疗结果也验证了这一点。

同时，为防疫情进一步扩大，将现有第五人民医院一侧防护绿地划为医院发展备用地，一旦疫情有进一步扩大的风险，可以利用苏州市本土板房产业极度发达的优势，迅速营建新园区，将一路之隔的广济医院改建成传染病院区，成为苏州版“火神山”，这使得两所医院空间相连、人员统一、设备共用，发挥集群优势，强化诊疗力量( 图4)。

2.专业检测机构——p2 实验室

从武汉市及其他国家和地区的经验教训可知，充足的检测能力是控制疫情的重要保障。由于新型冠状病毒需要国家p2或以上等级的实验室才可以进行核酸检测，在地方疫情可控状态下，苏州市疾控中心的p2实验室可以满足全市疑似病例的检测需求。但如果疫情急剧发展，超出了地方p2实验室的检测能力，就会出现难以预料的后果。因此，地方政府需要支持有条件的高校和科研机构建设p2 或以上等级的实验室，发挥社会力量，作为疫情病例检测的预备役和生力军。

3.发热门诊及备用治疗机构

除了专业传染病医院之外，苏州全市域设置了79所医疗机构作为发热初诊医院。从分级诊疗体系上看，这些发热门诊机构既有大型三家甲等医院，又有县区级医院，还有乡镇级卫生机构；在疫情诊断检测环节上，各发热初诊单位呈现扁平结构，只进行初诊初筛，发现疑似病例后一律送市疾控中心检测，确诊后送第五人民医院收治；在疫情防控体系上，采取分级诊疗管控体系，将防疫职能下放，分级防疫，分级预警，有效减轻大型三甲医院的压力和交叉传染的风险；确保其他科室的正常医疗行为，以免发生挤兑其他医疗资源的现象。从空间上来看，这些发热门诊以人口分布为原则。笔者将苏州市疫情分布与发热医疗点分布进行匹配( 图5)，可以看出，发热门诊的选取很好地兼顾了人口和产业分布区，减少了疑似病例的移动和感染风险。

（二）应急性医疗空间体系

任何自然灾害、战争和传染病疫情，都是城市中的小概率事件，各级城市尤其是人口达到千万的人口输入型超大城市，为小概率事件做充足的永久空间准备都是不现实和不经济的，特别是对于苏州市这样人地矛盾尖锐、发展用地需求迫切的城市来说，更是难以实现。这就要求规划预留“平战两用”的应急空间体系，平时正常运营，特殊时期可以以较低的成本迅速转化为各类应急性用地。

1.方舱医院

公共卫生事件发生后，需要集中力量优先配置经济和基建资源。故应在平时就预留出一批区位合理、交通方便、用地开阔、建筑空间开敞的非义务教育制学校、非核心功能的政府机关大院、大跨度体育设施和大型广场绿地等设施，作为未来特殊疫情时期可以征用并改装为传染病隔离病房、方舱医院和帐篷野战医院的空间载体，可以确保在受灾或传染病快速增长的情况下，城市应急能力不会崩溃，在极端情况下能够维持生命应急功能。

2.医学观察点

传染病防控系统除专业收治医院、发热初诊医院和轻症方舱医院外，还包括划定用来集中观察的医学观察点，该应急预备机构选址可参照发热门诊，按照行政管辖范围划定防控半径，集中收治疑似患者和需要医学观察的患者。苏州市在此次疫情发展期，迅速设定了一批集中隔离点，原则上每个区县设置1～2个区县级集中隔离点，每个普通街道( 镇) 设置1个隔离点，面积大、人口多的镇( 街道) 根据规模设置2～3个隔离点，苏州市古城区面积较小的街道可以与其他街道合并设置隔离点。在隔离点的选取上，大多选择居住密度低、空气流通好的经济型酒店、郊外度假村和停工期间的工业集宿区等，起到了较好的效果。

3.应急性仓储物流空间

在疫情灾害中，由于国内外捐赠物质的井喷，受灾地区往往会突然面临外来抗疫、救灾和生活等方面人道主义物资的海量输入。随着中心城区地价的高企，特大城市中的仓储空间普遍紧张，苏州市域仓储物流用地面积仅占国土空间总面积的0.37%。在面对救灾物资输入时，临时寻找符合相应物资存放要求的专业存放空间，并配套对应的收储配送系统往往显得力不从心。因此，在城市中应当在交通便利、建筑坚固、防火防涝能力强、无障碍系统完善、场地开阔的部分大型公共建筑上设置可起降直升机的区域和公共空间，作为疫情灾情中的应急性仓储物流空间使用。

4.应急性生活空间

在面对突发性灾情和疫情时，灾民和救灾队伍都需要休息与居住，需要在城市中预留坚固建筑物作为灾民和救灾队伍的临时应急性生活空间，并与应急性医疗空间、应急性仓储物流空间相隔离，以免互相干扰和交叉感染。

（三）应急交通体系

在历史上，世界各地的重大灾害和疫情发生时，及时恢复交通等重大基础设施的运转，为受灾人员的转移、食品和水的正常运送提供了重要支撑，强化了城市抵抗灾害的能力。

当新型冠状病毒肺炎疫情来袭，人们最先关注的是对于病毒的防御，最直接的反应就是省际省内客运、公交和轨道交通停运，城市社区进行隔离管理。然而，城市交通正常运转的阻滞可能对救灾物资运输产生阻碍，也对城市居民的正常生活产生严重的困扰。

1.公共交通系统

在疫情灾害各个周期中，应根据各地区疫情的不同程度，采取不同的交通管理策略，根据疫情周期中受灾响应—恢复等阶段的不同需求制定交通保障政策，以保持相应程度的流动性。在受灾响应期，保障医疗物资、救灾物资、基本生活物资的运输以及医疗工作者的正常通勤交通。在恢复期，当疫情被有效控制，感染病例不再增加时，注重将医疗恢复和社区的社会经济恢复相互结合，保障社区必要的生活物资运输和居民通过公共交通体系的通勤及其他出行。

2.物资管理配送体系

苏州市作为国家首批城市绿色货运配送示范工程创建城市之一，通过“1个中心+1个平台+4项举措”，构建了一个相对完整的应急物流运输服务体系，交通运输服务中心、“苏州市肺炎疫情防控交通运输服务平台”协同合作，确保物资运输车辆正常通行和防疫应急物资、重点生活生产物资运输畅通。

在城市居民生活物资配送上，食行生鲜、盒马鲜生、叮咚等生鲜和物流配送企业充分利用社区智能“冰箱”取菜的无接触式配送模式，保障了苏州市民的基本生活需求。

（四）智慧城市体系

1.疫情公开系统

苏州市政府网站和苏州市卫健委网站每日公布确诊病例的详细资料、居住地及行动轨迹，并接入小程序，形成实时可见的确诊病例分布图供市民查询，有效增强了居民的防控意识和针对性应对，有效预防了可能的社区传播。

2.输入型源头追溯系统

源头可溯重点在于对城市交通运行的全局感知和精细管控，力求能够做到对每个交通出行者出行链的精确追溯和记录画像。对于前期未发现病例和新输入病例，通过手机信令分析其数量、来源地和分布，通过地铁和公交的二维码登记，能够快速记录人员及其交通出行轨迹，发现并能够尽快追溯到其出行轨迹、驻留空间和接触人群，避免感染人员的二次和三次传染。

3.入苏人员通行管理系统

对于拟回城居民和进入苏州市复工的外来流动人口，苏州市采用大数据方式，接入全国交通车船航班疫情查询系统、手机漫游记录查询、近期医学诊疗记录和确诊病例接触档案，采用通过微信和支付宝端口进入“苏城码”模块(图6)，代替复杂的身份信息查验核对。

4.物资配送信息系统

苏州市在物资配送中采取库存信息系统(WMS) 和配送信息系统(TMS)，以运营主体自身的物流信息平台为主。需求信息收集系统以苏州城市货运配送公共信息服务平台为基础，开放信息上报接口给各需求单位，并将需求信息与运营企业的信息系统双向对接。

三结语

疫情防控，任重道远，当前在境外疫情大规模爆发的背景下，严控输入型病例对于人口输入型的特大城市显得尤为重要。公共卫生空间是治疗确诊病例的主战场，应急性空间是应对疫情扩散的后备军，应急交通系统是应对疫情的生命线，智慧城市系统是城市疫情指挥的信息中心和指挥部，要做到有效阻隔疫情输入，必须做到多个系统深度整合，正确认识灾害周期，合理判断疫情发展，充分动员社会力量，合理利用公共空间。