袁方成，王泽 | 中国城市社区治理现代化之路——一项历时性的多维度考察

本文刊载于《探索》2019年1期

摘要：中华人民共和国成立近70年来，城市社区经历探索、转型、建设和治理四个阶段的发展，构成富有中国特色的治理道路和发展图景。其中，社区自身的定位从城市基层社会管理体制中的辅助组织转向法定的基层自治组织，进而成为国家治理现代化战略推进的基础单元；社区的核心功能从改革前面向社会弱势群体的有限服务转向探索并建设适应于政府和社会双重转型过程的城市基层服务体系，进而推进从传统管理向现代治理的体制性转换；发展重点从着重于改善服务设施转向持续性地推动其体制机制的不断完善和创新，并赋权增能于居民和社区组织主体，从而发掘和激活社区治理的内生动力；推进路径则沿循地方实践—经验采集—政策创制—试点探索—成效反馈—顶层设计—整体推进的清晰思路。中国城市社区治理的特色道路彰显了宏大的现实蕴意和深刻的时代价值，也昭示着国家治理现代化的走向和前景。

中华人民共和国成立近70年来，特别是在工业化、城镇化、信息化和市场化交织共振的过程中，面临着其他国家和地区无法比拟的压力和挑战，中国的城市基层社会完成了由单位制、街居制向社区制的整体转型，构成了富有中国特色的治理道路和发展图景。考察中华人民共和国成立至今社区组织的建立和成长历程，需要将其置于长时段的独特进程中。中国政治最为显著的事实就是中国共产党是中华人民共和国的领导核心，是当代中国政治体制的中轴。宪法明确规定中国共产党的执政地位和领导作用，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。在中国政治制度设置中，中国共产党是长期执政的党，且其本身已成为一个嵌入政治结构的等级组织，具有与国家机构相对应的科层制结构。毫无疑问，中国的国家治理现代化进程是在党的领导和推动下展开的。

在基层社区层面，1949年以来，社区党组织不仅是确保党和国家路线、方针、政策贯彻落实的重要载体，也是国家政权在社会基层延展的重要载体。社区党组织始终是社区治理的领导核心，发挥着“总揽全局、协调各方”的作用。协调社区组织、整合社区资源、动员社区居民、推进社区服务、协商社区事务、化解社区冲突、夯实社区自治等都离不开党组织的主导和参与。贯穿近70年城市社区的治理历程，党的领导始终具有决定性的地位。

与此同时，制度建设是国家权力向社区延伸的重要方式。1949年后国家逐步在城市建立的单位制度随着改革开放的深入在寻求适应于经济建设的社会管理变革中不断解体，而以街居制、社区制为主体的新的城市基层社会治理体制逐步建立。 纵观城市社区治理变迁的实践历程，社区发展的理念和机制不断创新，社区服务内容不断丰富，社区功能不断完善和强大。在新旧世纪之交的社区建设和新世纪的社区治理与服务创新实践过程中，社会空间和社会活力被拓展和释放出来。

关于我国城市社区治理的阶段划分，主要聚焦于1978年改革之后的阶段。学界主要形成四种观点。一是“两阶段说”，即将社区治理过程划分为实验探索阶段（1991—1999）和推广普及阶段（2000—）；二是“三阶段说”，认为我国的城市社区治理经历了前奏（1990 年代以前）、产生（1990年代前期）以及逐渐展开（1990 年代中后期）三个过程；三是“五阶段说”，包括萌芽（1986—1991）、起步（1991—1995）、探索（1995—2000）、推广（2001—2005）以及发展（2005—）；四是“七阶段说”，主要为新中国成立之初（1949—1953）、“单位制-街居制” 时期（1953—1976）、社区服务时期（1977—1991）、探索初期（1991—1998）、实验阶段（1998—2001）、示范全面推进阶段（2001—2009）、深化提升阶段（2010—）。尽管对我国城市社区建设阶段的划分不同，但大都将1991年和2000年两个时间作为重要的划分节点。计划经济时代，城市管理的重心主要在单位，社区只是单位制的“补充”。直至20世纪80年代，“社区”才以政府文件的形式正式被纳入到政策话语体系中。此后，社区服务与基础设施建设齐步发展，社区工作探索推进。1991年5月，社区建设的概念首次由官方提出，并在全国试点推行。进入新世纪，国家多次召开相关会议、出台系列政策以规范社区建设的内容、内涵、价值等，社区建设也开始全面推进。在城市社区探索过程中，面对社区建设阶段既有的行政体制运作缺陷，党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。这不仅是以治理现代化为转向的改革，也标志着管理理念向治理理念的跃迁。

结合相关政策实践和学界观点，可以将中华人民共和国成立以来的社区治理划分为探索（1949—1978）、转型（1979—1990）、建设（1991—2012）和治理（2013—）四阶段。其中，1978年单位制的松动、1991年社区建设的提出以及2013年社区治理的兴起均为是中华人民共和国成立近70年来城市社区治理演变的重要节点。不同阶段城市基层治理的体制、重点、方式等方面具有显著的差异性，但同时，各阶段的思路、体制、模式、机制之间等具有承继性、延续性和发展性的特征。这种阶段性划分是在正视和尊重以治理现代化为主线的社区治理变迁历程基础上，对其发展基础、实然路径和实践价值所做出的观察和思考。更重要的是，将中国城市社区的发展历程置于国家治理现代化的背景之下，从社区的组织地位、核心功能、发展重心及推进路径等维度的阶段性梳理，可以揭示中华人民共和国成立以来不同时期国家与社会交互发展中社区治理的现代化道路。

1 组织地位：从体制补充、自治主体到战略单元

纵观社区探索、转型、建设和治理时期城市社区（居委会）组织地位的阶段性变化，社区在基层政权建设、战略方针和政策实施以及社会管理服务中的作用不断显现。最初的社区是单位作为社会管理网络组织体系的补充和辅助，处于城市基层社会的末梢和边缘，功能也十分有限；街居制度的继替，使社区的地位有了明显变化，其成为城市社会的基础性组织单元，负责沟通、协调街道与居民，贯彻国家政策、方针、路线；随着社区制的兴起，社区居委会的定位更加明确，其是兼具行政与自治属性的自治组织，具有服务和自治功能，这一法律定位也使社区明确成为国家在城市基层社会的战略空间。因此，社区由补充辅助到基层组织再到战略单元的地位变化，也映射了城市基层治理现代化的整个过程。

1.1 新中国成立初期城市社区的辅助地位

中华人民共和国成立以来，面对政治体制的再造、国民经济的恢复和发展、社会秩序的稳定与维护等重大挑战，单位制形态的城市基层组织拥有资源丰富、结构完备的优势，具备国家赋予的行政权力，能够在短时间内迅速解决组织内部的各种问题，给予单位成员较为完善的保障和支持，对“社会人”具有强大的吸附能力，维护和控制着社会秩序。相比较而言，街道和居委会的社会管理和服务功能显得相当落后和薄弱，其管理的范围、对象和方式都极为有限。譬如居委会管辖的实际范围，并不包括辖区内的各种政府机构和企事业单位，管理对象也是处于单位管辖范围之外的各种弱势群体和社会闲散人员等。因此，在社区探索阶段的城市基层治理结构下，辖区单位、街道和居委会作为治理主体构成明显的非平衡关系，即前者在城市基层社会运行中占据绝对主导性的地位，后两者仅充当辖区基层管理和服务的辅助角色，局限在辖区治安、环境卫生等，功能单一。

这一时期城市居委会是由国家设置的与单位制相配合的辅助性社区组织，依赖性、边缘性特征明显。这是由于单位将大部分社会成员都纳入到自身的管理体系之中，加之居委会处于政治体系的边缘地位，因而单位制始终是城市社会空间的主要结构形式，并一直延续到改革开放之前。由此，城市基层体制建设本质上讲就是单位制度的建造，社区仅是单位的补充，其与街道共同承接单位福利和服务之外的事项，起着拾遗补缺的作用。

1.2 基层转型的自治定位

市场经济改革的启动冲击并开始瓦解单位对社会的控制关系，特别是随着经济转轨和社会转型，单位制逐渐解体。单位解体的后果之一就是其所承担的管理和服务功能不断外溢到社区层面，街道办事处和居委会重新得到重视，开始承接城市基层管理和服务的各种事项。组织功能逐步得到恢复，街道—居委会成为这一时期城市基层社会新的管理体制。社区组织作为国家大政方针政策和城市基层社会管理的执行终端，具有明显的行政运作色彩。

《中华人民共和国居民委员会组织法》的出台，赋予社区居委会作为法定的基层社会自治组织的性质和定位，即居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。社区居委会成为执政党和政府在城市社会的基层组织与重要平台，凭借自身的组织优势，能够较为直接地深入到居民之中，贯彻国家意志、反馈社情民意，成为沟通基层政府与社区居民的桥梁，发挥引导、配合和协调的作用，也使得社区逐步获得了发展的内在动力和活力。

城市社区之所以逐步由基层管理体系中补充辅助的角色地位，转变为城市社会的重要基础性组织，正是因为居民委员会组织法的法律定位日益明确，管理和服务功能随之不断拓展。2000年11月出台的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，将城市社区管辖范围规定为经过社区体制改革后做出规模调整的居民委员会辖区，并将城市社区建设作为巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径。此后，城市社区在国家现代化战略中的地位日益凸显，逐步成为巩固政权基础的战略单元。不论是比照世界范围内各国的现代化历程，还是中国近代以来的现代化发展的阶段性对比，国家治理体系的高效、有序运作，需要及时调适国家与社会的动态关系，特别是制度整合框架中的组织设计和定位，对于基层社会治理体系和治理能力现代化的意义都很重大。

1.3 国家治理的战略单元

在治理现代化进程中，国家与社会的需求驱动及其关系调适的内在要求，决定了社会各种形式的自治是现代国家治理的重要基础。换言之，城市社区组织不仅是国家权力延伸至基层社会的表现，也并非仅体现为国家与社会的相互重叠和相互渗透，而是国家将社区这一地域概念运用到城市基层管理和服务的过程。无论是社区治理理念的转变、治理主体的培育还是治理体系的完善、治理能力的提升，都离不开作为基层社会实践场域主体的社区组织充分而有效地发挥其服务和自治功能，随着客观环境和条件的变化，社区在国家治理中的重要性得以充分的关注和重视。

为了夯实国家治理的社会基础，从社区硬件设施的配备以及各类相关管理制度的完善角度，国家先后出台了一系列指导性政策，在全国范围内陆续推行社区建设、社区治理与服务创新等相关社区实践活动，由点带面展开。创新实践活动的持续性开展，推动了各地富有特色的、多样化的社区建设和治理模式的产生。其中，以推进社区综合体制改革、创新社区居民自治形式、培育孵化社区社会组织、提高社区服务精细化水平、扩展社区信息化建设等为实验主题的实践探索，尽管侧重点各不相同，但是都将社区作为推进治理现代化的重要场域，社区成为国家战略落到城市基层社会的组织单元，社区治理成为新时期巩固基层政权、稳定社会秩序的工具性实践形态。

2017年8月出台的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》再次强调社区是社会治理的基本单元。城市社区治理事关党和国家大政方针的贯彻落实、事关居民群众的切身利益、事关基层的和谐稳定，因此要全面促进社区治理体系和治理能力的现代化。从党和国家政策输出的角度，社区在国家治理和社会治理维度中的地位和作用更加突出，城市基层的和谐与稳定亦是对社区治理组织化、专业化和精细化程度的更高要求。

2 核心功能：从服务拓展、体系建设到治理转型

单位制向社区制转型时期，城市基层管理的重心更多的是通过探索和开展社区服务弥补单位制解体所带来的城市居民福利消减问题，以维护基层社会的稳定。由于单位制时期社区相关生活服务设施的配置和运营被长期忽视，社区基础设施整体薄弱、管理体制严重缺陷，成为社区服务功能扩展的掣肘。社区建设的目标是适应改革以来的城市社会发展形势，重塑社区管理体制，有效管理基层社区，在完善社区服务设施、创新社区管理和服务方式的过程中，促进社区环境条件的改善和社区管理服务体系的完善。在此基础上，顺应国家治理现代化的宏观目标，以理念变革引导社区治理体制的改革与创新，进一步完善社区治理体系，提升社区治理能力，积极推进社区治理现代化的实现。

2.1 弱势群体的特定服务

中华人民共和国成立初期，国家通过单位组织整合社会资源，单位成为各种资源汇聚的“集装箱”，为单位成员提供惠及本人和其家属的各项福利与保障，甚至包办了职工的住房、医疗、生活、子女就业等“从摇篮到坟墓”过程中的生活事务。当然，单位福利和服务的对象仅限于单位范围，大量“社会人”被排斥于单位福利体系之外。这一格局下，“单位人”对单位组织的依附性不断强化，“社会人”则努力通过各种途径进入单位，以期获得更多的生存资源、经济社会权利和福利，福利高低是鉴别社会成员身份的重要尺度，社会追崇“单位”身份的气氛浓厚。以福利形态出现的服务是单位制维系成员的关键，单位福利不同程度地覆盖到所有成员，具有社会福利无法比拟的优势，服从于国家意志的输出，且服务于单位组织的日常运行和生产经营活动。然而，单位福利的封闭性和排他性使得与单位成员形成鲜明对比的是，城市无劳动能力、无收入来源、无生活依靠的老人、残疾人、未成年人等所能获得的社会救济和服务却十分有限，传统的民政服务亦难以有效解决这类问题。随着我国经济体制改革的深入，依托社区开展的社区服务逐渐成为社区工作的重心。

社区服务的兴起，最初是为了弥补单位福利和服务的不足。随着市场化改革的推进，单位制度受到冲击并不断解体，单位福利也随之退出历史舞台。此后，如何解决单位福利退出后的遗留问题，恢复正常的社会福利和服务成为国家政策制定的重点。20世纪80年代以来，社区服务成为弥补政府和企业服务能力局限、满足不同社会群体保障需要的主要渠道和形式，更多的是依靠社区成员开展互助服务，以解决社区内的各类社会问题。社区服务打破了传统福利由以民政部门为代表的政府系统包办的局面，开始强调社区的自主供给和自我服务。因而相对于单位制时期的福利化政策，社区服务更具开放性和公益性。

2.2 社区服务的社会化改革

社区服务的发展冲击了“企业办社会、机关办社会”的传统福利体系，促进了服务社会化的转向。然而，社区在开展各项服务时面临服务设施不完善、社区管理体制不健全、国家与社会权责关系不明确等困境，社区“小马拉大车”问题严重。国家为破解上述难题，于20世纪90年代起，将社区建设作为社区工作的重点。此后，国家有关部委陆续出台《关于加快发展社区服务业的意见》《全国社区服务示范城区标准》《全国社区建设试验区实施方案》等系列政策，在全国分批次、分主题开展社区试验，从社区基础设施完善、社区服务体系健全、社区环境改善以及社区服务开展等方面全面推进社区工作。社区建设在全国范围内的推进，促进社区服务的迅速发展进入到新的阶段。社区服务对象逐渐由特定的弱势群体扩展到社区全体居民，社区服务内容亦由传统的生产、生活福利扩展到了政府公共服务、市场化服务以及社区自助互助和志愿服务等方面。社区服务的社会化对于吸纳下岗失业人员社区就业、稳定社区秩序作用明显。与此同时，更多的社区居民开始以志愿者身份参与到社区环境整治、文化展演、安全巡逻等系列服务活动中，从而促进了社区环境的改善。

随着社区居民服务需求的急剧扩张，浙江省绍兴市龙山社区、陕西省西安市碑林区长乐坊街道环东社区、安徽省合肥市庐阳区逍遥津街道义仓社区、江苏省苏州市姑苏区苏锦街道苏锦社区、山西省太原市杏花岭区杏花岭街道西华门社区等积极探索结合了服务设施和服务组织的“一站式”服务改革。社区服务中心、社区服务站等形式各样的社区服务机构建立起来，居民更加便捷地获得所需要的帮助。图书室、健身房、日间照料中心等服务硬件也逐步完善，为社区居民提供多样化的生活服务设施和服务项目。以社区为基本单元的城市基层服务体系既保障了政府基本公共服务在社区的全面覆盖，也突出了各地社区服务主题的地方性特色和优势。

2.3 社区治理的现代化转向

社区服务功能的扩展和社区服务体系的完善推动了社区建设各项事业的进步。当然，无论是社区硬件设施的完善、服务体系的健全还是居民主体性地位的构建，政府单向度的行政权力驱动的特色贯穿于这些过程始终。尽管政府运用行政资源在较短时间内解决了软硬件设施从无到有、从稀缺到丰富的配置问题，但是也在相当程度上用支配和监管取代了引导和动员，事实上在社区建设中处于主导地位，社区主体的自主性难以发挥出来，且造成社区居委会工作思路、运行机制的行政化色彩愈加浓厚，社区活力不足。为此，国家强调要转变社区管理理念，创新城市基层社会管理方式。 党的十八届三中全会以“全面深化改革”为重点，提出由“社会管理”转向“社会治理”。从管理到治理的转向，意味着社会治理的思路和战略发生重大变化。从理念导入到功能的拓展，落脚到城市基层社会，则体现于各地社区治理与服务创新实践之中。

在社区层面，从管理到治理，意味着国家更多地依靠社区组织和居民的主体互动和主动合作，强调社区多元主体的广泛参与以及居民在社区服务中能动性的发挥。社区治理的本质正是在民主化的治理方式和法治化的治理规则基础上，运用行政机制、社会机制、市场机制等构建起政府和其他治理主体的制度化、程序化的行动框架，以实现政府、市场、社会等多元主体间的协作。由此，如何强化社区的服务和自治功能、增强社区活力、培育公民对社区的归属感等成为这一时期社区工作的关键。就政策层面而言，国家到地方均出台了一系列与社区治理工作相关的政策文件，从治理主体、治理方式、治理功能等方面对社区工作进行规范。北京、上海、武汉、成都等地则开展了主题各异的社区治理与服务创新实验，为社区多元共治创造条件。

3 发展重心：从完善设施、创新机制到赋权增能

社区探索、转型、建设和治理阶段的重心之所以由最初的硬件设施建设逐渐转向管理体制变革、进而更加强调广大居民和社区组织自主行动，与中国语境下城市社区治理的实践路径以及社区治理现代化的方向和重点关系密切。如果说社区基础设施和服务设施的完善旨在为居民的生活提供便利条件，以提高居民生活品质，那么管理体制的健全以及社区居民和组织自主的行动则是为了调整政府与社区、社会组织和居民之间的复杂关系，赋予社区和居民更多的自主权，增强社区和居民的行动能力，更好地实现社区服务和居民自治。城市社区发展重心的转变，不仅体现了各地为破解社区“软”“硬”件结构性缺陷所做出的不懈探索，而且也回应了不同时期的治理需求。

3.1 基础设施的改善与提升

中华人民共和国成立初期，城市建立起高度封闭的单位管理体制，并将有限的国家和社会资源用于政府和企事业单位的运作和管理。与之相对应，城市居民居住的社区缺乏政府的资源支持，社区管理和服务场所以及各类硬件设施严重匮乏，亟需开展大规模的基础设施改造。自20世纪90年代经济改革以来，伴随着《中华人民共和国城市规划法》的出台以及市场化、城市化和工业化的不断交替演进，城市改造的速度快、规模大。 特别是在老旧城区，城市基础设施改造规模日益扩大，城市环境治理转向更广泛、更综合的目标。在大规模城市改造之时，居民原有的社会交际网络被打破，社区群体的异质性日渐明显，对社区管理和服务的要求也随之提高。与此同时，现代住宅小区的逐步兴起，打破了传统的熟人社会模式，社区邻里结构和互助关系亦被消解。 据调查，三成左右的平房区居民表示认识所有的邻居，但是楼房区居民却不足两成，其邻里关系也较为冷漠。

城市社区邻里间的冷漠隔离和互助精神的缺失，与城市更新和单位制解体密切相关，单位福利的终止而社区服务发展迟缓，使这一问题日渐突出，居民日益增长的生活需求与社区服务短缺之间的矛盾尖锐。为此，民政部在全国范围倡导开展社区服务，并将完善社区服务的硬件设施，作为社区转型和服务阶段的发展重心，倡导各地大力推进各类社区服务设施建设。截至20世纪90年代初期，我国社区服务设施总量超过11万个，社区服务的“硬件”配置从无到有，从相对稀缺到基本完善。此后，基础设施建设亦成为社区建设的重要任务目标和内容，尤其是随着各地城市经济发展以及管理体制改革的启动和推进，政府对于社区基础设施建设更为重视，以期为社区管理体制的调整和改革、社区服务的拓展打造良好的条件和基础，从而为广大居民提供更便利的服务。社区建设过程中政府投入力度加强，社区硬件设施普遍实现了升级，建设成效显著。截至2015年，我国城市社区综合服务设施覆盖率达到82%，服务设施建设日趋完善。

3.2 体制机制的创新与完善

实践经验表明，单纯依靠社区基础设施和服务设施的完善，并不能完全解决社区服务供给与居民现实需求之间的矛盾。 社区管理和服务体系的相关管理制度和运作机制相对滞后，与社区居民动态性、多样性的服务需求之间不相适应。加之地方政府重视硬件而忽视软件建设，社区自主服务功能的发挥、社区居民主体意识的塑造等作为“生活共同体”建设的目标并未达到。因此，在社区硬件设施建设的同时，一些地方开始意识到社区管理和服务体制机制建设的重要性。新型的城市基层管理体制作为社区建设中不可或缺的隐性“软件”基础，是应对当时城市社会的利益分化和组织结构重组的制度屏障，是城市社区和社会发展持续推进的内在动力要素。基于此，国家倡导各地在城市社区开展管理体制改革，以强化城市基层社会的基本功能。其中，以青岛、上海、沈阳和武汉为代表的社区建设实验区，都将管理体制改革作为社区建设的重心，在转变政府职能、促进基层政府部门条块结合的同时，也侧重引导社区居民开展民主自治实践，实现社区事务的自我管理和居民自我服务。而社区建设重心的转移，对于创新城市社区的管理和服务模式、引导社区各类主体和组织参与社区建设、提升社区管理和服务的层次、拓展社区自治的空间等具有积极的促进作用。

这一阶段的社区改革实验仍在政府主导下进行，政府并未从社区社会事务和社会组织的管理中退出，而依旧扮演着为基层社会管理者的角色，发挥着方向引导、政策主导和资金扶持等作用。当然，城市基层社会管理体制的改革和创新、保障社区建设的顺利推进、社区硬件和软件水平都较之前提升了层次。 然而，以行政驱动为主动力的社区建设，造成了社区组织行政负担加重、社区社会组织发育欠成熟、居民参与缺位等问题。

3.3 多元主体的赋权与增能

为克服社区管理体制的结构性缺陷，治理理念在社区层面的导入及其实践应运而生，社区治理结构和机制的转型持续发生。社区治理强调政府、社区、社会组织、居民等共同行动，贯穿社区主体培育、治理方式创新、治理机制完善与治理能力提升的整个过程。由此，社区居民和组织的参与实践行动成为社区治理阶段的重心。其目的在于使各类社会组织、驻社区单位、居民等社区多元主体能够运用多方资源，全面而有效参与社区公共事务的决策和执行，实现社区服务供需的有效对接，提升社区治理的整体效能。

各地高度重视和强调居民在社区治理中的主体性地位，赋予居民参与社区治理的权利并增强其参与能力，鼓励和推动社区组织和居民的参与行动，但受制于行政体制惯性和政府管控思维影响，政府行动而居民不行动的治理短板问题依旧突出。社区的行政逻辑生成了居民的“理性无知”，社区的慈善逻辑强化了居民的“理性无知”，即政府包办、社区居民委员会兜底、社会组织给予吞噬了社区居民的主体性。如何破解居民的“理性无知”、使居民和社区组织产生行动意愿且富有成效地行动起来，是社区治理的内在要求。为此，政府通过搭建社区治理平台、更新社区治理技术、提供社区治理专项资金等措施引导居民成为社区治理的行动主体。居民主体性的塑造与强化，是当前拓展社区参与深度和广度的基础，其关键在于增强居民的行动能力。意识培育、民主协商、互动协作、技术创新等要素通过有效的整合，可以建立较为完善的增能机制。在政府、社区、社团及居民等多元主体的复合性互动过程中，优化资源配置、开发专业技术、完善组织网络及实化自治权利，是促成居民主体性“复位”、推进社区参与的可行路径。

4 推进路径：从试点试验、统筹规划到顶层设计

回顾中华人民共和国成立近70年来的城市社区治理变迁，其与经济、政治体制改革以及社会、市场转型等关系密切，并总体呈现为地方试验、国家统筹、政策设计的推进特征。1949年在城市建立的以单位制为主、街居制为辅的一整套社会管理体制，是城市基层治理的最初样态。随着经济转轨与社会转型，社区制兴起并成为国家治理的基础单元。各地在社区层面先后开展三批试验区，以基层试验推动社区治理体制机制创新。但是，在新的社会治理形势下，观念更新、社区工作行政化、社区治理居民参与度有待提高等诸多挑战对我国社区治理现代化提出更高的要求。为此，国家从宏观高度统筹、设计社区治理的政策和实践路径，旨在通过体制引领和机制创新、强化政社合作及扩大居民参与等途径，提升社区治理现代化水平。

4.1 地方探索的初期实践

自中华人民共和国成立以来，国家通过单位制度对城市基层社会进行管理。组织封闭、功能发达的单位组织成为政府传达政策和延伸权力的控制与管理工具。与此同时，城市社区发育迟缓，并集中表现为软硬件设施匮乏、社区服务欠缺等。为解决这一问题，国家出台关于促进社区服务业发展的系列政策，并在北京、上海、沈阳、武汉等地率先推行相关改革，以期通过这些试点的创新试验总结经验教训，准确把握城市管理与服务体制改革的阶段性要求，破除制约社区管理与服务的制度障碍与思维误区，形成理论、实践和制度上的创新，充分发挥其示范带动作用。

从我国地方实践来看，社区管理与服务体制改革主要以市、区为试点展开。首先，各地的市级和区级行政单位选取辖区改革试点，进而以此为基础形成一整套管理与服务流程，然后以前者为样本提炼试验区的创新举措，最终形成可供推广的服务经验。由此，社区转型阶段的城市基层社会改革在一定程度上是“摸着石头过河”的创新探索。其最为突出的特点在于采取先地方试验，进而推广拓展、以点带面的方式来减少改革成本、避免改革可能引起的社会动荡，从而保证改革能够真正取得成功。到了20世纪80年代中后期，社区服务在全国范围内得到快速发展，并逐渐由试点地区向其他地区蔓延。可以说，这种由局部地区率先推行的城市基层社会改革，成功创建了一条社会化与社区化发展的服务模式。改革的深入在促使社区管理与服务不断拓展的同时，也扩大了社区“软”“硬”缺失与居民日益多元化和个性化服务需求之间的矛盾。面对城市基层管理和服务中存在的问题，民政部于1999年启动了“全国社区建设实验区”试点工作，从单纯的社区服务体系完善向综合的社区组织体系、基础设施等主体性建设方向过渡。

4.2国家统筹的全面实验

社区建设的推进，总体而言也是由局部试点向全国范围铺开。其中，服务建设成为社区建设的首要内容，各地尝试在社区建立福利设施以弥补硬件设施的不足。随后，各地于20世纪90年代中后期启动全国社区建设实验区改革，并在天津、青岛等地的26个城区推行社区建设实验。但是，这一阶段更加注重国家的统筹规划，并且国家和地方均出台了系列支持实验区建设的政策。

特别是2000年《关于在全国推进城市社区建设意见》的颁布，更是以政策文件形式明确提出要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各项扶持政策和统筹规划，不断推动社区建设在全国范围内的开展。 这也掀起了社区建设热潮，使我国逐渐进入社区建设高峰期。2011年7月，国家以构建社会主义和谐社会为目标出台《关于加强和创新社会管理的意见》，贯通社会秩序与社会发展，密切联系社会管理与社会建设，并取得显著成效。

就社区建设成效而言，在以社区软硬件建设、社区工作发展、社区自治为核心目标的社区建设过程中，形成了若干特色鲜明的实践模式。其中，国家在以地方实验区试点统筹、规划全国层面的社区建设时主要形成了以调整社区居委会的管辖范围落实社区管理与服务的天津、沈阳、本溪、南京等模式以及以撤销街道办事处优化服务层级的铜陵、贵阳、黄石、青岛等模式。当然，这些模式的形成离不开国家的宏观指导和战略把握，并且这些城市的社区管理与服务创新探索所带来的成效已远超社区服务和社区建设本身的范畴，其对于政府职能和角色定位的转变、社区服务设施和组织体系的完善、社区服务机制的创新以及社区自治的发展意义重大。

国家的统筹规划促进了地方服务和治理的阶段性发展。在国家政策的顶层设计和高位推动下，结合前期社区建设实践经验，全国先后将北京东城区、西城区等城市确定为社区治理与服务创新实验区。这不仅是管理理念向治理理念的跃迁，也是社区自治和居民自治的回归。目前，我国先后有三个批次80余个地区探索了以社区自治、社区共治和社区服务等为主题的城市基层治理改革。

4.3 顶层设计的整体深化

尽管以经济体制为中心的改革开放事业取得了巨大成功，但是要解决中国今天面临的现代化转型带来的挑战，必须启动以治理现代化为基础的国家制度建设，而这必须是全面、系统的改革。就治理现代化而言，党的十八届三中全会以来国家出台了系列政策文件以推进治理体系和治理能力的现代化。特别是2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》的颁布，首次提出：“全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。这是我国第一次以政策形式明确提出社区治理现代化的发展目标。

各级地方政府积极响应中央号召，以公益创投等形式出台的大量政策文件以及开展的主题各异的地方实践，多是中央政府为了因地制宜并获得最优的政策选择而倾向于鼓励地方政府“先行先试”的结果。其带来的直接影响是打破了政府单向度驱动的改革模式，开始以社区居民需求为导向、以政府与社会的双向互动为基础创新社区治理体制机制。这也是新时代社区治理现代化的迫切要求。社区治理现代化的提出源于国家对城市基层治理的政策设计。在我国，现代化的社区治理即通过党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动以及全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度加以实现。这一政策目标的设定是在总结归纳社区转型、社区建设阶段经验基础上，结合全国社区治理与服务创新实践提出的，其关乎国家、社会和社区稳定发展的顶层和最高利益。而这不仅有助于提升社区主体的自治和服务能力、发挥其自主性，而且有利于充分动员和发挥社区各类组织和资源，真正实现社区的共建共治共享。

5 结语

从社区服务到社区建设再到社区治理的政策与实践过程，揭示了城市基层治理的历时性变化，也反映出我国社区工作由局部发展、统筹规划到顶层设计的整体历程。就其本质来说，不同阶段的社区政策和实践体现了管理导向的社区转型和社区建设向治理理念的社区发展的转变，是实践层面、制度层面提升到思路层面、价值层面的过程。这种理念转变和现代化的发展转向也确保了与城市社区治理相关政策能够真正在基层落实到位，形成社区共同行动。

近70年来我国的城市社区治理经历探索、转型、建设和治理四个阶段的发展，社区自身的组织定位，从城市基层社会管理体制中发挥辅助、协助基层政府管理功能的补充性组织，转变为社会转型背景下城市基层社会的法定基层自治组织，进而成为国家治理现代化战略推进中的基础单元，其重要地位及其价值功能日益突出。随着社区组织地位的变化，社区的核心功能也从中华人民共和国成立后沿袭而来的面向社会弱势群体提供有限的服务，在扩大服务对象群体、范围和领域，提升社区服务能力的基础上，探索并建设适应于政府和社会双重转型过程的城市基层管理和服务体制，进而推进了从城市基层管理向现代社区治理的功能和体制性转换。在这一转换过程中，从着重于改善和完善城市社区长期以来落后的服务硬件基础设施条件为起点，针对城市基层社会管理滞后性，持续性地推动其体制机制的不断完善和创新，最终落脚到以“居民为中心”的社区行动中，发掘和激活社区治理的内生动力。纵观整个变迁过程，地方实践的成效和经验逐步得到国家层面的关注和重视，沿循着地方实践—经验采集—政策创制—试点探索—成效反馈—顶层设计—整体推进的清晰路线，最终纳入到执政党所作出的战略构想和宏伟蓝图中，彰显了基层微观治理的宏大蕴意和时代价值。

纵观整个社区发展的历程，围绕着国家治理现代化这条时代主轴，展现了城市基层社会发展的中国道路。这一道路是中国共产党领导下的国家因应经济社会形势的变化作出的现实抉择，实现了从传统管理到现代治理的转型与变迁。中国社区治理现代化的道路探索是在当代中国的特定情境中，结合城市基层社会治理的阶段性特征，以重大经济社会发展需求和问题为导向，社区治理的现代化远景和行动目标不断清晰和明确的过程；是以社区多元治理主体为基础，现代社区治理的体系框架和行动能力不断发展和强化的过程；是以社区为平台和载体，共建共治共享的现代社会治理格局不断健全和成熟的过程；是以城市基层社会微观层面的创新与探索，为推进国家治理的现代化提供经验与智慧的过程。近70年来城市社区治理的中国道路，为找寻和印证国家和社会治理现代化的走向与前景提供了独特的答案和证明。