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专题聚焦 | 提高许可质量 强化依证监管推动 排污许可制改革迈上新台阶
【摘要】党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视排污许可制度改革，并将其作为生态文明体制改革的重要内容。当前，排污许可“全覆盖”“一证式”管理基础基本建立，但仍面临全覆盖成果有待拓展与巩固、依证监管支撑体系有待健全与完善、各项生态环境制度尚需进一步衔接联动等多方面的挑战。当前及今后一段时间，将聚焦质量生命线、主体责任落实和排放量数据统一等方面，持续推进许可证质量提升、执法监管强化以及制度衔接联动，推动排污许可制改革迈上新台阶。
【关键词】排污许可；依证监管；提质增效；制度联动
【作者】
邹世英：生态环境部环境工程评估中心副主任
吴 鹏：生态环境部环境工程评估中心工程师
本文刊载于《环境保护》杂志2022年第13期
排污许可是固定污染源运行期间污染物排放的唯一行政许可，是“企业守法的文书、政府监管的依据、社会监督的平台”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视排污许可制度改革，党的十八届三中、五中全会以及十九届四中、五中全会都对排污许可制度改革进行部署、提出明确要求［1-2］。推行排污许可“一证式”管理，是优化生态环境监管方式的有效路径，是落实企事业单位治污主体责任的有效手段，对推动生态环境质量改善具有深远影响和重要意义。
“十三五”期间，排污许可制度全面实施，改革成效显著。建成固定污染源排污许可制度体系，排污许可管理全覆盖目标基本实现，但仍存在部分排污许可证质量不高、部分地区依证监管不足、各项生态环境制度联动不紧密等问题。“十四五”期间，将继续落实党的十九届四中、五中全会决策部署要求，以“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”为中心，以“全面实行排污许可制”为主线，聚焦提升排污许可证质量、强化依证监管、深化制度联动等重点任务，持续推动排污许可制改革向纵深推进。
排污许可制在固定污染源监管体系中的核心地位基本确立
基本实现固定污染源排污许可全覆盖，初步夯实“一证式”管理基础
“十三五”以来，在政府和企业的共同努力下，排污许可制度改革取得了阶段性成果。法律法规、政策、规范和平台建设逐渐完善，我国排污许可制度体系已基本形成。以《固定污染源排污许可分类管理名录》为基础，基本实现了固定污染源排污许可全覆盖。截至2020年年底，全国共计273.44万个固定污染源纳入排污许可管理范围，其中核发排污许可证33.77万张，实施排污登记236.52万个，对暂不具备发证条件的3.15万个固定污染源下达排污限期整改通知书[3]，将172.9万个废气排放口和128.3万个废水排放口纳入排污许可管理[4]，全面推行“一企一证，持证排污”，圆满完成国务院办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号〕提出的“全覆盖”目标，排污许可制对各项固定污染源监管制度整合的基础效应逐步呈现。
排污许可制度体系基本建成，推动确立监管制度的核心地位
法律法规制度体系不断健全。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》等法律的修订推动将工业固体废物、土壤、工业噪声等纳入排污许可管理。《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污登记工作指南（试行）》《关于固定污染源排污限期整改有关事项的通知》等文件陆续出台，对排污许可证、排污登记及限期整改事项的内容、程序和监管均作出相关规定。2021年3月1日，《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着排污许可制度体系建设在经历了较长的探索、试点和经验的积累、总结过程之后，进入了法治化发展的新阶段，推动生态环境部门、排污单位和社会公众的责任制度体系不断完善。
相关技术体系初步建立。为全面指导排污许可证的申请、核发和监管等工作，配套发布了76个排污许可证申请与核发技术规范、45项排污单位自行监测技术指南以及行业重大变动清单、排污单位编码规则、污染防治可行技术指南等支撑文件，基本建成了科学、规范、全面的排污许可技术体系。
制度衔接融合不断推进。环评与排污许可衔接持续深化，不断推进环评与排污许可管理对象衔接，对40多个排污量比较小的行业的环评登记与排污许可登记管理进行合并，减轻企业负担。许可排放量在基于技术的排放标准计算值“天花板”的基础上，充分考虑与环境影响评价制度和总量控制制度的衔接，初步实现以环评量、总量优化许可排放量。明确科学的实际排放量计算方法和确定规则，推动排污许可制度为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。试点探索环评、排污许可、环境统计等多项制度衔接融合，稳步推动排污许可与环境监测、排污权交易制度等各项制度衔接。
排污单位环境主体责任不断压实，逐步提升证后监管效能
《条例》颁布实施后，全国生态环境系统通过专项执法检查和日常监管相结合，严厉打击企业无证排污、超许可排污等违法行为，努力构建企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的生态环境执法监管新格局。截至2021年年底，全国查处各类违反《条例》的行政处罚案件共计3500余件，罚款超过3亿元[5]。同时积极进行案件总结，树立典型案例。截至2022年4月，生态环境部公布了两批15个排污许可违法违规典型案例，包括无证排污、超许可排放浓度排放污染物、不按证排污、未按照排污许可证要求开展自行监测、未提交执行报告、未建立台账等违法行为，推动企业落实污染防治主体责任，实现从“要我守法”到“我要守法”的转变。
排污许可制改革进入深水区，面临诸多挑战
全覆盖成果有待拓展与巩固
如果说排污许可全覆盖是实现管理对象“公平公正”和避免“破窗效应”的前提和基础，那么，排污许可证质量就是“按证排污”“依证监管”“社会监督”的生命线，是环境管理的重要抓手。现阶段，“全覆盖”基本解决了管理对象“全不全”的问题，下一步需要重点解决许可内容“全不全”和“准不准”的问题。
一是排污许可证内容未达到规范要求，部分许可证质量有待提升。一方面，“十三五”期间全覆盖发证登记任务繁重与时间紧之间的矛盾突出。市、县两级生态环境部门要在2020年年底完成全部现存排污单位排污许可证的核发和排污登记表填报的登记，不少排污许可证未经现场核实便核发，申报内容的真实性由排污单位负责，易出现填报内容与企业实际情况不一致、许可事项填报不规范的问题。另一方面，排污许可证核发技术要求高，审批部门学习和认识不到位，各级生态环境部门对技术规范的理解存在偏差，部分排污单位过多依赖第三方机构，容易出现填报不规范等质量问题。
二是“一证式”管理尚未做到环境要素全覆盖。排污许可要素覆盖范围是依法分步扩大并实施的，由于相关法律制修订进程不一，目前仅实现了废气、废水的“一证式”管理全覆盖，而工业固体废物正在逐步纳入排污许可管理，工业噪声以及海洋工程暂未纳入排污许可管理范围。
三是排污许可证许可内容有待进一步深化细化。许可排放浓度及许可排放量是排污许可证中最为重要的内容。当前许可排放限值的确定规则与环境质量改善直接关联性不强，部分企业许可排放量管控偏松，难以满足排污许可精细化监督管理要求，如何构建基于环境质量的许可排放量核定规则也是下一步亟需解决的关键问题。
依证监管支撑体系有待健全与完善
排污许可制改革以来，虽然大部分省（区、市）已经实施排污许可证监管执法，也处罚了一批排污许可违法典型案例，但是部分地区仍然对排污许可制的核心地位认识不足，未将排污许可证作为监管执法的主要依据，生态环境执法思路和形式未发生根本转变。依证监管的体制机制不健全，监管程序、内容和重点不明确，加上生态环境执法队伍人员、装备、能力不足，排污许可证数量庞大、内容专业性强等，导致排污许可监管效能发挥严重不够。由于依证监管不到位，部分企业持证按证排污意识欠缺，反过来又给依证监管增加了压力，形成了不良循环。随着排污许可制改革深化，环境执法人员能力不足和监管需求之间的矛盾将更加突出。
各项生态环境制度尚需进一步衔接联动
排污许可制度与其他制度的联动不够，尚未形成监管合力。一是排污许可证核发部门、监测部门、执法部门尚未形成有效联动机制，监管执法与排污许可管理脱节，污染源监督性监测数据对依证监管执法的支撑不够，增加了依证监管实施的难度。二是排污许可与环评制度、总量制度、环境统计制度等还有待进一步衔接，与环境保护税、危险废物许可证、温室气体协同管控等领域的衔接有待探索突破[6]。三是排污许可数据、总量控制数据、环境统计数据、环境监管数据多套数据并行共存，相互之间尚未完全整合联通，固定污染源信息平台未实现有效的整合和数据交互[7]，影响到固定污染源的监管效率。
提质增效、依证监管，持续将排污许可制改革向纵深推进
2022年，生态环境部陆续印发《关于加强排污许可执法监管的指导意见》和《排污许可提质增效工作方案（2022—2024年）》，提质增效、依证监管成为当前及今后一段时间的工作重点。应以深入贯彻落实《条例》为契机，聚焦深化改革重点，攻克精细管理难点，疏通制度衔接堵点，持续推动排污许可制改革向纵深推进，充分发挥排污许可制度的管理效能，有效控制污染物排放。
聚焦质量生命线，建立长效机制，夯实依证监管基础
贯彻落实《排污许可提质增效工作方案（2022—2024年）》，筑牢质量生命线，工作重心逐步由发证向排污许可事中事后监管转变，全面夯实依证监管基础。
一是狠抓许可证质量提高，实现“动态全覆盖”。建立持证排污单位管理台账，完善排污许可动态管理机制，对新增污染源做好发证登记、对已到期的排污许可证做好监督换证、对整改期已到的排污单位落实分类施策，实现“动态全覆盖”；健全排污许可证质量源头把关机制，强化现场核查和技术评估、第三方审核技术支持，实现常态化质量核查，配套出台质量核查系列技术指导文件，增加排污许可证申请和执行报告质量等的“智能核检”辅助系统，健全排污许可证质控体系，提升排污许可证、执行报告和排污登记的质量，规范企业环境管理台账记录。
二是多要素协同管控，推进环境要素全覆盖。持续探索将海洋工程、工业噪声纳入排污许可管理的范畴。深化温室气体环境管理与排污许可制度信息共享，升级全国排污许可证管理信息平台，推进温室气体与污染物排放相关数据统一采集、相互补充、交叉核验。
三是把好排放量“控制关”，加速助力精准治污。开展减污降碳协同增效等关键技术研究，探索以污染物排放量及环境影响程度为主要基准的排污单位分类管理，推动重点排放口和一般排放口的分类量化管理，在重点地区、重点行业开展“污染源排放—环境质量目标—污染物允许排放量”核定改革试点，深化多要素、多尺度分区管控[8]。
聚焦主体责任落实，强化执法监管，提升环境治理效能
以《关于加强排污许可执法监管的指导意见》为引领，加强主体责任落实，将排污许可证作为生态环境执法监管的主要依据。
一是加强联动统筹，构建依证监管长效机制。依托《条例》，将排污许可制执行情况纳入中央生态环境保护督察、强化监督定点帮扶、生态环境保护考核等，压实地方党委、政府责任，强化制度实施的硬约束[9]。将治污水平高、环境管理规范的排污单位纳入执法正面清单，以非现场检查为主，做到“无事不扰”，对存在生态环境违法问题、群众反映强烈、环境风险高的排污单位加大执法监管力度，实施分级分类差异化执法监管机制。强化排污许可、环境监测、环境执法部门的联合监管、资源共享和信息互通，构建常态化排污许可执法监管联动机制，形成“源头把控、过程管理、事后监管”的全闭环管理模式。
二是加强监管力度，推动压实环境主体责任。将排污许可发证登记信息纳入日常“双随机、一公开”监管范畴，系统制定执法检查计划，对重点区域、流域、行业及特殊时段不定期开展检查。建立以排污许可证为主要依据的固定污染源监管执法体系，把是否持证排污、是否依证排污、是否落实环境管理台账记录制度和执行报告要求作为监管执法的重点[6]，加大对无证排污、偷排偷放、自行监测数据弄虚作假等违法违规行为的处罚力度，强化行政执法与刑事司法衔接，严厉打击违法犯罪行为。加大排污许可领域政策解读及正反案例宣传力度，形成典型违法案件常态化曝光机制，加大违法违规行为曝光力度，形成震慑，强化和提升排污单位的守法意识。
三是优化执法方式，打造信息化监管模式。探索建立健全数据采集、分析、预警、督办、违法查处、问题整改各环节闭环的非现场执法工作机制。创新信息化监管方式，统一规范排污口信息二维码，整合排污许可证管理信息平台（以下简称“排污许可平台”）、污染源监测信息管理平台、重点污染源在线监测系统等平台信息，依托排污许可平台、移动执法平台及应用程序（App）的数据互通和共享推送，从“指尖”到“云端”精准高效执法，打造“智慧云＋移动执法”模式。充分利用排污许可平台固定污染源监管数据信息，将现场执法、环境管理台账、执行报告以及自行监测数据等排污信息串联成有效证据链，探索“产污—治污—排污”全过程“审计式”执法流程及标准，确保科学执法、精准执法。
四是强化能力提升，筑牢依证监管技术支撑。尽快出台简单便捷的排污许可执法检查清单及重点行业依证监管执法指南，明确执法重点，统一执法标准，全面指导执法人员开展“远程＋现场”执法检查。加强排污许可证执法培训，提高一线执法人员排污许可证监管能力。探索第三方准入与考核机制，规范第三方辅助开展监督检查，以化解环境执法人员能力不足和证后监管需求增加之间的矛盾，实现“一证式”精细化执法监管。
聚焦排放量数据统一，深化制度联动，强化监管制度体系核心
选择典型区域和重点行业，从不同侧重点开展制度衔接试点，逐步夯实制度基础、打通监管流程，形成可借鉴、可复制、可推广的有效经验，然后将经验在全国推广实施。
一是推动环评与排污许可制度的深度衔接。研究建立与排污许可制度相适应的环评管理体系，推动环评与排污许可在管理对象、管理内容和管理机制等方面的衔接。将污染影响类项目环评与排污许可深度衔接改革作为重点，研究《建设项目环境影响评价分类管理名录(2021年版)》和《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》衔接修订建议，结合规划环评、项目主要环境要素影响及各行业排污许可的管控要求，依法分阶段、分批次逐步推动将部分建设项目环境影响报告表从审批制调整为备案制，以优化营商环境，提高环境效能。以统一固定源污染物排放量核算方法及排放数据为主线，深入探索许可排放量计算方法与环评中污染源源强核算方法的衔接，将环境质量改善的总量管控要求纳入排污许可证，进一步强化事中事后监管。
二是加强排污许可与总量控制制度的衔接。近期将排污许可证执行报告中的主要污染物实际排放量数据作为总量减排核算的依据，将污染物排放量削减要求纳入排污许可证。远期实现许可排放量与总量控制制度的深入融合，将与环境质量挂钩的排污单位的许可排放量作为唯一的总量控制要求[6]。
三是深度开展全链条固定污染源环境管理制度衔接。一方面，以统一污染物排放数据为主线，在实际排放量核算范围、核算方法及优先级、惩罚性计算要求等方面开展研究，推动建立排放量“一套算法”。另一方面，以信息平台关联整合为基础，探索排污许可与环境统计、污染源排放清单编制、环境保护税申报、排污权交易等有机衔接。将排污许可执行报告中的全厂实际排放量数据作为企业实际排放量的唯一数据来源，推动建立排放量“一套数据”，在多平台、多制度间共享共用。依托量化管理，促进各项生态环境制度深度融合及有机衔接，构建“排污有依据、考核有尺度”的固定污染源生态环境管理体系。
参考文献
[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL]. (2019-11-05)[2021-04-22]. http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.
[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议[EB/OL]. (2020-11-03)[2021-04-22]. http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.
[3]黄润秋. 推进生态环境治理体系和治理能力现代化[N]. 经济日报, 2021-04-10(07).
[4]刘志全. 完善排污许可制度体系 全面服务生态环境质量改善[J]. 环境与可持续发展, 2021, 46(1): 11-14.
[5]本刊编辑部. 创新执法理念 发挥排污许可制的核心作用[J]. 环境保护, 2022, 50(9): 1.
[6]邹世英, 吴鹏, 杜蕴慧, 等. 排污许可制改革的重大现实意义及展望[J]. 环境影响评价, 2021, 43(4): 1-5.
[7]邹世英, 杜蕴慧, 柴西龙, 等. 排污许可制度改革进展及展望[J]. 环境影响评价, 2020, 42(2): 1-5.
[8]生态环境部. 关于印发《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》的通知[EB/OL]. (2022-04-01). https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202204/t20220418_974927.html.
[9]李干杰. 持续推进排污许可制改革 提升环境监管效能[N]. 经济日报, 2020-01-11(09).
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