入河（海）排污口治理专题① | 加强入河排污口精细化管理的思考和建议
【摘 要】2018年国务院机构改革将水利部门入河排污口监管职能划归生态环境部，形成了流域“污染源—排污口—水功能区”的链式管理，实现了基于“水陆统筹”的流域统一监管。本文结合已开展的长江、黄河、渤海等入河（海）排污口综合治理工作，阐释入河排污口管理工作在机制、理念、技术上的转变，总结了排污口排查工作的主要成效。在此基础上分析出当前排污口监管仍存在监管制度不完善、法律标准存盲区、监测能力待完善、排口分类少标准的问题，并进一步从管理体系、法律法规、技术标准、社会监督等方面提出强化入河排污口精细化管理的对策与措施，为我国水环境管理提供参考。
【关键词】入河排污口；监管机制；精细化；监管建议
【基金项目】“国家水体污染控制与治理技术体系与发展战略”独立课题（2018ZX07701001）；“国家生态环境监测网络建设与运行”（144026000000200081）
本文刊载于《环境保护》杂志2021年第24期
入河排污口“上连污染源、下通水生态环境”，是连通污染源排放和水生态环境质量的重要节点。入河排污口管理是打通“岸上岸下”水环境管理的关键环节，也是“十四五”期间水生态环境保护的一项重要任务[1]。加强入河排污口监督管理是水资源管理和水环境保护的重要手段，是水污染防治的重要措施，将直接服务于水环境质量改善，倒逼社会经济高质量发展。
为进一步落实习近平总书记关于长江大保护与黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话精神，本文结合长江、黄河、渤海等入河（海）排污口综合治理工作情况，分析排污口监督管理中存在的主要问题，提出相关对策建议，为有序推进重点水体排查整治工作，完善监管方式、提升监管效率提供参考。
入河排污口监督管理的成效
自2019年2月开始，生态环境部先后组织开展了渤海地区入海排污口排查整治和长江入河排污口排查整治工作。2020年5月，生态环境部启动了黄河流域入河排污口排查整治试点工作。经过两年入河（海）排污口排查实践，环渤海、长江流域和黄河流域排污口的底数逐渐清晰，管理体制日益完善，工作成效显著，具体表现为三个转变。
管理机制的转变
由水利部主导的入河排污口监管体系。《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）自1984年颁布以来有过三次修订，其中关于排污口管理的规定存在明显改变。1984年制定及1996年第一次修正的《水污染防治法》规定，“在运河、渠道、水库等水利工程内设置排污口，应当经过有关水利工程管理部门同意。”2008年第二次修正规定，“建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。”2017年第三次修正在保留2008年的规定基础上，增加了“在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”自排污口纳入监管以来，水利部作为水行政管理部门，负责入河排污口管理工作，监管范围从运河、渠道等人工水体逐步扩大到江河、湖泊等自然水体，监管角度从水资源保护逐步转变为水环境质量的改善。
由生态环境部主导的入河排污口监管体系。在《水污染防治法》（2017年6月）修订的9个月后，2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》[2]，明确提出将原属水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护等职责整合划归生态环境部。在入河排污口设置管理方面，明确生态环境部“指导入河排污口设置”，水利部“参与编制水功能区划和指导入河排污口设置管理工作”。排污口监管职责的拆解和重构，形成了流域“污染源—排污口—水功能区”的链式管理，在一定程度上理顺了入河水污染物排放管理的系统性和有效性。在生态环境系统内部，建设项目环境影响评价、排污口设置审批、竣工环保验收、排污许可证、排污口监测以及监督执法等工作互联互通，从技术层面上实现了污染物准入、产生、管输、纳污、监管的系统性，从工作层面理清了各部门的业务范畴，实现了协同管理[3]。
管理理念的转变
创新工作思维，实现排污口全流程管控。按照生态环境部的统一部署，排污口管理工作主要由执法局实施。执法局一改以前由地方“自查”、上级“抽查”、层层上报、“抓重抓大”的模式，创新工作思维，提出“全口径”“一竿子插到底”的管理思路。在技术层面上，以“水陆统筹、以水定岸”为原则，通过入河（海）排污口“查、测、溯、整”四个环节，打通岸上和水里、陆地和海洋，推进从受纳水体到排污口、排污通道，最终到排污单位全流程的系统管理，实现各类入河排污口的有效管控。在实施层面上，由生态环境部抽调全国力量，进行异地交叉执法，直接组织专业人员，遵循“有口皆查、应查尽查”的要求，采取三级排查方式，开展入河排污口排查工作。
强化源头防控，提升地方自查自治意识。排污口专项排查行动向地方政府传导了压力。以中央带动地方的工作模式，不仅为地方管理部门提供了新的管理手段，也强化了“源头防控”的管理意识。当前，陕西、甘肃、山西、山东、贵州、海南等地都开始积极推进辖区内重要河流排污口排查整治工作，为后续全面开展全国排查工作提供了先行先试的工作基础与保障。
管理技术的转变
为实现“全口径”排查，生态环境部执法局组织制定了系统、翔实的排查技术文件，包括航拍遥测技术指南、现场排查技术指南、审核技术指南等，并编制培训材料，进行多级培训，确保排查工作顺利实施。在排查工作中，统筹运用人工检查、技术排查、资料核查等各种手段，采取空中航拍、地面检查、水上巡查等多种方式，反复校核，确保排查无遗漏。在现场排查过程中，引入卫星遥感、无人机、无人船、声呐、红外等新型技术手段，探索运用热红外成像、探地雷达、管道机器人等先进技术，结合App数据填报与人工复核审查模式，“既用高科技，又下笨功夫”，实现排查全覆盖。在排查后期，将所有排污口逐一登记，建立台账，掌握最真实的情况。渤海、长江和黄河试点多次验证了无人机航测、人工核查、难点攻坚三级排查技术体系的可行性，初步形成一套可复制、可借鉴、可推广的技术方法和工作程序，为全面推进排污口排查整治工作夯实了基础。
排污口监督管理面临的问题
排污口管理职责划归生态环境部后，入河排污口管理、排查工作虽取得了一些积极成效，但由于历史欠账较多，管理时间较短，管理工作较复杂，仍然存在很多亟待解决的问题[4-5]。 管理制度尚不完善，各方分工不清晰 生态环境部承担入河排污口设置管理职责尚处于初始阶段，在过渡和衔接过程中，还缺少排污口监管的总体设计，尚未建立起完善的监管制度[6]。当前，生态环境部推进的“查、测、溯、治”工作也是采用“试点先行与全面铺开”相结合的方式逐步推进，仍处于实践探索、迭代完善的阶段，仅尝试性提出国家、地方、企业各级职责和分工制度。 法律标准存盲区，实施过程缺依据 当前，排污口设置和管理涉及的法律法规主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《水污染防治法》与水利部发布的《入河排污口监督管理办法》等[7]，在实际管理中仍存在很多盲区。一是已有法律除对入河排污口、入海排污口有明确规定外，对农田退水排污口、城市雨洪排污口等缺乏明确规定，覆盖范围不足；二是不同法律条文的规定存在一定差异，法律条文间不协调，如对违规设置排污口的处罚，《水污染防治法》第八十四条与《水法》第六十七条的规定不一致；三是一些法律规定比较原则化，操作性不强，需要进一步配套法规、规章，细化出台对排污口设置和管理的相关具体规定。 监测能力待完善，精准监控难发力 当前涉及排污口监测方面的技术规范主要有《水环境监测规范》（SL 219—2013）、《入河排污量统计技术规程》（SL 662—2014）和《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T 91—2002），暂时还缺少对入河排污口自动监测的技术要求。这些技术规范在指导入河排污口监测时，仍然暴露出针对性不强的问题。除此之外，排污口在线监测和计量监控等基础设施薄弱，部分对水体造成较大影响的排污口尚未纳入日常监测范围。 排污口类型复杂、标准不一，后续治理难衔接 在现行排污口管理中存在排污口分类难的问题。一是排污口类型多，排污口分类无标准。按照污染源类型划分，排污口可分为工业废水排污口、生活污水排污口、雨水排污口、混合废水排污口等；按照排放方式划分，排污口可分为连续排放排污口和间歇排放排污口；按照入河方式划分，排污口可分为明渠、暗管、泵站、涵闸、闸泵联用等多种形式的排污口。排污口情况复杂，无明确分类标准，不利于排污口管理分类施策、精准治理。二是排污口管理中缺少总体性、系统性、指导性的技术标准和规范类文件，实施难度大。三是排污口管理与地表水水质管理存在脱节现象，除饮用水水源保护区、自然保护区等敏感水体外，排污口出水标准未与受纳水体水质标准衔接，存在排污口出水达到排放标准但达不到受纳水体水质标准的问题。
加强入河排污口监管的建议
做好顶层设计，建立权责明确的多级协作体系
从流域水污染防治工作的需求出发，考虑排污口管理中的监管、治理和考核机制，充分发挥部门、流域和地方的优势，建立完善的监管、实施协作体系，明晰排查、监测、溯源及整治各阶段责任主体，明确中央、地方及企业各阶段任务及事权分工，完善层级监管机制。流域管理机构负责入河排污口设置审批、监督管理；省级人民政府负责建立“省—市—县”入河排污口监管体系，落实基层治理和监管责任主体，负责辖区内入河排污口的监督工作；市、县级人民政府负责入河排污口整治工作，形成“谁排放谁整治”的工作机制。
完善法律体系，形成协调统一的排污口管理办法
以水生态环境质量改善为目标，整合《水法》《水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》中关于排污口的相关规定，结合排污口监督管理的实际需求，制定排污口管理办法和实施细则，同步制、修订相关部门配套规章制度。明确禁止性、许可性、规范性和处罚性法律规定，从排污口类型界定、混合区科学划定、环境水体生态质量目标确定、监督管理措施制定等方面进行梳理和衔接，确保相关法律规定协调统一，实现排污口管理过程全覆盖，为排污口管理提供法律依据。
制定技术标准，建立查、测、溯、治、管技术规范
针对排污口管理的复杂性，生态环境部应逐步完善排污口管理的技术标准和规范，制定排污口设立要求、分类规范、监测标准、整治规范、监管规范等，全面推进排污口管理工作。鼓励各省（区、市）根据本地实际情况，制定适合当地环境管理需要的技术文件。
推进排查整治，促进重点水体生态环境质量改善
对于生态环境部未开展排查工作的河流水体，尤其是一些备受关注的重要水体，建议根据工作部署和安排，制定排查计划，倒排工期、挂图作战、“压茬式”推进排查整治工作，实现排污口精细化管理，促进水生态环境质量改善。
集成管理平台，提高入河排污口监管效率
结合现行的排污口监测技术规范和要求，考虑排污口特点，确定不同类型排污口的监测方式，利用先进的监测技术、系统集成技术、大数据技术，研发全国和地方排污口管理信息系统，集成排污口管理和其他环境数据信息库，建立将地表水水质和排污口排污量数据相结合的超标排放预警机制，形成全面、高效、规范的排污口监测和管理信息集成系统，提高排污口监管效率。
加强社会监督，完善交互式公众参与机制
建立多部门联合执法和各省、市、县级交叉检查机制。完善各部门数据共享机制，充分利用互联网等形式，及时公开排污口位置、污水和污染物排放量、控制排放标准、排污混合区、达标情况等关键信息。增强公众生态环境保护意识，畅通公众监督渠道，形成交互式公众监督与处理处置机制，提高公众参与排污口监管的积极性。
参考文献
[1]柴洁. 国内外入河排污口管理研究进展[J]. 长江科学院院报, 2014, 31(8): 35-40.
[2]新华社. 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[EB/OL]. (2018-03-21).http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.
[3]王焕松, 王海燕, 张亮, 等. 排污许可与入河排污口协同管理现状、问题分析与政策建议[J]. 环境保护, 2019, 47(11): 37-41.
[4]王军霞, 敬红, 邱立莉, 等. 长江经济带入河排污口监测体系构建研究[J]. 环境工程, 2019, 37(10): 44-48.
[5]水利部. 水利部关于进一步加强入河排污口监督管理工作的通知[Z]. 2017.
[6]曾维华, 胡官正, 陈异辉. 基于水陆统筹的入河排污口监管体制研究[J]. 环境保护, 2021, 49(15): 37-41.
[7]王一文, 钟玉秀, 王贵作, 等. 关于构建长江入河排污口管理长效机制的建议[J]. 水利发展研究, 2018, 18(6): 36-39.
作者介绍：乔飞系中国环境科学研究院正高级工程师；方源，中国环境科学研究院；邓义祥、苏婧系中国环境科学研究院研究员；钱锋系中国环境科学研究院副研究员。苏婧系本文通讯作者。
致谢：本专题文章受到生态环境部生态环境执法局的大力支持，全体作者在此表示感谢！
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