回顾2年试点和3年全国试行，生态环境损害赔偿制度改革取得了积极成效。一方面，实践案件更加丰富，从试点期间的27件，到3年试行后的2700余件生态环境损害赔偿案件，涉及赔偿金额已超过53亿元；另一方面，制度框架初步搭建，在国家和地方立法、相关工作机制、诉讼规则、技术规范体系和资金保障等方面取得了重要进展和阶段性成果。5年改革实践充分验证了中央决策部署的正确性，在中央和地方的共同努力推进下，生态环境损害赔偿制度在全国范围内已经初步构建，但还存在机构、人员配置不足，生态环境损害鉴定评估基础研究薄弱等问题，需要通过继续加强统筹调度，完善长效工作机制，补齐鉴定评估基础研究短板等措施，进一步深入开展改革实践，逐步建设更加完备的生态环境损害赔偿制度。■文/ 季林云 孙倩 齐霁
建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策部署。在吉林等7省（市）生态环境损害赔偿制度改革试点的基础上，2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称为《改革方案》），部署自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。在中央和地方的共同推进下，改革取得了积极成效，在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障等方面取得了重要进展，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度。在这个时间节点，有必要回顾五年来改革实践情况，验证生态环境损害赔偿制度设计实施效果，分析存在的问题和困难，对改革的进一步深入开展提出展望和设想。
第一，生态环境损害赔偿制度改革是生态文明建设的重要内容。在改革之前，我国环境污染和生态破坏行为导致人身、财产损害的赔偿法律制度体系已经相对完整，但对生态环境自身遭受的损害，存在立法规定缺失、索赔主体不明确、索赔途径不畅通、评估规范不健全、资金管理机制未建立等诸多问题[1]，环境违法行为只需要承担行政和刑事制裁，而无须承担或没有足额承担民事赔偿责任，进而引发违法成本低，“企业污染、群众受害、政府买单”等困局。2014年以来，腾格里沙漠污染案、秦岭北麓生态破坏案等系列案件的爆发，促使国家和民众更为关注谁来替“不会说话”的生态环境“代言”，谁来追究义务人的赔偿责任，谁来修复受损的生态环境等问题。党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，把生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行最严格的损害赔偿制度，把环境损害纳入经济社会发展评价体系[1]。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》则进一步提出，“建立独立公正的生态环境损害评估制度”“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”“形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系”。这项改革从一开始就充满了自上而下的色彩，肩负着使造成生态环境损害的违法者承担应有的赔偿责任、及时修复受损生态环境，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要并提供坚实制度保障的使命。第二，原环境保护部先期开展的生态环境损害鉴定评估技术研究和试点为改革奠定了坚实的技术保障。自2008年原环境保护部组织有关单位开始研究环境污染损害鉴定评估技术方法，于2011年5月发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，部署在全国范围开展环境污染损害鉴定评估，并组织在河北、江苏、山东、河南、湖南、重庆、昆明、绍兴等地方开展鉴定评估试点。通过学习国内外经验，经合试点实践，原环境保护部先后出台了《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅰ版）》《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》等技术规范，为生态环境损害的鉴定评估提供了最初的技术参考。在此基础上，试点地方依托相关技术机构展开鉴定评估案件实践，积累了一定的经验。正因为有这些研究基础和技术团队，2015年开展的改革试点才能有技术支撑，避免陷入因缺乏技术规范和队伍，案例实践难以启动，损害赔偿“无米下炊”的窘境。随着改革的推进，2016年以来原环境保护部又陆续发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》等专门针对生态环境损害的系列技术指南，规范生态环境损害鉴定评估工作。第三，建设一个政府主导的生态环境损害赔偿制度必要且可行。2012年，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法的决定，首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼[2]。2014年4月修订的《环境保护法》进一步规定，符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。那么，是否还有必要设定一个以政府为主导的生态环境损害赔偿制度？笔者认为，符合条件的社会组织，开展了大量的环境公益工作，值得赞赏和尊敬，但受限于人员数量、技术积累以及资金支撑等因素，社会组织难以成为推动受损环境得以有效修复的主力军。检察机关处于法律监督者的地位，且其在环保专业技术以及监管情况了解程度上存在一定短板，应该以推动其他相关主体推进工作为主。而地方政府对本地区生态环境质量负责，有关部门对生态环境保护存在监管职能，对于环境污染和生态破坏的情况更为了解，也具有相关的技术能力和专业力量，能够支撑生态环境损害的调查和取证[3]。因此，由政府作为赔偿权利人主导提起生态环境损害赔偿，具体工作指定有关部门或机构负责，在制度设计上是必要的也是可行的。第一，提出生态环境损害的定义。在《改革方案》的起草过程中，起草者对生态环境损害的定义存在争议，即生态环境的损害是仅指生态服务功能，还是仅指环境要素、生物要素，抑或是包括两者。最后，起草者采用了兼顾环境要素、生物要素和生态系统功能的定义，即因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。该定义最终为中央改革方案所采用。第二，创设磋商机制。磋商类似于调解，又不同于调解：一是突出了主动性，是赔偿权利人主动提起的；二是突出了有限的处分权，只能在一定范围内进行磋商，而不能做过多的让渡；三是有期限限制，不能无休止地进行，要防止“久磋不决”。磋商有助于避免单一的诉讼途径产生的“费时耗力”、浪费司法资源等问题。赔偿权利人经调查发现生态环境受到损害，需要进行修复或者开展索赔，根据生态环境损害鉴定评估报告，与赔偿义务人进行磋商，达成赔偿协议，及时督促赔偿义务人修复受损的生态环境，可以提高生态环境的修复效率和效果，节省时间。在改革试点期间，磋商不是诉讼的前置条件，部分案件中出现不经磋商直接诉讼的情况。经研究，这种径行诉讼的方式，没有发挥出行政机关技术和专业力量的优势，也带来更多诉累，不利于及时有效修复受损生态环境，因此，在《改革方案》中确定了磋商前置。第三，采用民事手段而非行政手段进行索赔。不同于以往简单的以行政命令责令修复环境，此次改革采用了平等主体之间解决争议的方式，行政机关不再以单方意志要求赔偿义务人承担责任，而以更为平等的磋商和诉讼两种手段开展索赔。采取民事手段可以克服传统行政手段的局限性。生态环境损害常呈现复杂性、广泛性、潜在性的特点，即使依据鉴定评估报告，行政机关的行政指令可能还会存在精确性、科学性的问题，比如，在修复方法和修复期限的选择等方面，导致该指令有较大的不确定性。因此，更好的解决途径是通过磋商充分吸纳义务人意见，形成共识，或提起诉讼，由司法机关作出终局判决。以突发环境事件为例，在环境危险排除后，对于相关中长期环境影响，即不宜再采用行政手段。第四，开启“官告民”的先例。从“民告民”（民事诉讼）到“民告官”（行政诉讼），再到“官告民”（生态环境损害赔偿诉讼），体现了法治的进步。政府机关不再动辄使用行政权，而是约束自身，采用民事手段来实现国家利益。根据《宪法》和《环境保护法》赋予政府的生态环境保护职责，政府借助修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任承担方式实现对生态环境的全面保护，是对生态环境损害责任追究体系的完善，是国家利益保护法律手段多样化的具体体现。第五，拓展多样化责任承担方式。考虑到生态环境损害赔偿数额往往比较巨大、企业承受能力可能相对有限以及生态环境损害赔偿须与经济发展相协调等问题，生态环境损害赔偿制度在试点和试行中特别设计了多样化责任承担方式，要求各地根据责任人主观过错、经营状况等因素，试行分期赔付等多样化责任承担方式。避免将污染企业“一棍子打死”，让企业继续生存下来，既使受损的生态环境得到修复，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。整个改革主基调是积极稳妥、逐步推进，采用了“部分地方试点—全国试行—常态化运行”的模式。
第一，部分地方先行试点。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），部署生态环境损害赔偿制度改革在部分地方试点。2016年4月，国务院授权吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7省（市）人民政府在本行政区域内作为生态环境损害赔偿权利人开展改革试点。7个省（市）根据《试点方案》要求，印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案，探索形成相关配套管理文件75项，开展27件案例实践，涉及总金额约4.01亿元，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面取得阶段性进展[4]。其中，贵州省息烽大鹰田违法倾倒废渣案和云南省李好纸业违法排污案分别探索司法确认和公证适用，确保磋商协议履行；山东省、重庆市、云南省等制定出台相关生态环境损害赔偿诉讼规则，明确诉讼主体、受案范围、管辖、审理、执行等规定；江苏省探索生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接问题，强化司法保障机制；吉林省建立环境资源保护案件执行回访制度，重点探索磋商或诉讼后生态环境修复执行和监督机制，确保生态环境得到及时有效修复；湖南省、山东省、贵州省、江苏省探索以代表、委托等方式指定相关具体部门开展赔偿工作，集中解决索赔工作授权问题。同时，试点省（市）在规范环境损害鉴定评估体系、明确赔偿资金管理措施等方面积极探索创新举措，大力夯实技术支持能力，形成了可供全国试行借鉴的经验。第二，在试点基础上向全国推行。《改革方案》部署自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，力争到2020年在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。《改革方案》基本沿用了《试点方案》的框架内容，根据试点工作实际和全国试行工作要求，主要做了以下三个方面的修改：一是增加赔偿权利人，提高赔偿工作效率。将赔偿权利人由省级政府扩大至市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府），形成省市两级主体共同行使索赔权，并对省级政府和市地级政府的管辖划分做了原则性规定。二是授权地方细化索赔启动情形，降低启动赔偿工作的门槛。授权各地结合本地区实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，对《试点方案》“适用范围”规定的“发生其他严重影响生态环境后果的”情形作出相应规定，细化应当启动生态环境损害赔偿工作的具体情形。三是健全磋商机制，明确赔偿协议的强制执行效力。对经磋商达成的协议，可以依法向人民法院申请司法确认，经司法确认的磋商协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人可向人民法院申请强制执行。同时，规定了磋商前置程序[4]。根据近3年的实践情况，全国试行期间大致可以分为三个阶段：第一阶段是“建机制”，2018年，以建章立制为主，各地要组建改革领导小组，明确赔偿权利人及有关职能部门任务分工，印发本地区实施方案和相关配套文件；第二阶段是“推案例”，2019—2020年，随着国家层面顶层设计逐步推进，各地发力开展案例实践，争取2020年在全国范围初步构建生态环境损害赔偿制度；第三阶段是“见实效”，2020年之后，各地深入开展生态环境损害赔偿工作，推动有关方面将改革成果进一步纳入党内法规、国家法律，改革实施效果更加明显，制度更加完备。
在中央和地方的积极努力下，改革试行工作取得了阶段性的进展。截至2020年11月，全国共办理生态环境损害赔偿案件2700余件，涉及赔偿金额超过53亿元，在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障等方面取得了重要突破。可以认为，全国范围的生态环境损害赔偿制度体系已经初步构建。第一，《民法典》设专章规定生态环境损害赔偿责任。2020年5月28日全国人大审议通过的《民法典》“侵权责任编”专设“第七章 环境污染和生态破坏责任”，规定了生态环境损害赔偿责任，赋予了国家规定的机关或者法律规定的组织享有生态环境损害索赔权，并明确了生态环境损害的赔偿范围、惩罚性赔偿等内容，从实体法角度确立了生态环境损害赔偿法律制度。《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》在制定或修订中也规定了生态环境损害赔偿的内容。最高人民法院在2019年发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，为畅通生态环境损害赔偿诉讼途径提供了有力的司法保障。第二，党内法规中纳入生态环境损害赔偿。《中央生态环境保护督察工作规定》中明确，对于督察发现需要开展生态环境损害赔偿的案件线索，省级政府应依照相关规定，组织追究义务人的生态环境损害赔偿责任。《山东省生态环境保护督察工作实施办法》《吉林省生态环境保护督察办法》《安徽省生态环境保护督察工作实施办法》等有关省文件中，也规定了追究生态环境损害赔偿责任的内容。第三，部分地方立法明确生态环境损害赔偿责任。上海、河北、安徽等14个省（市）在相关地方条例中纳入生态环境损害赔偿责任。例如，《上海市环境保护条例》第九十条规定：“排污单位或者个人违反环境法律、法规规定，除依法承担相应的行政责任外，造成环境损害或者生态破坏的，还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。”在国家层面，生态环境部加强与最高人民法院、最高人民检察院等司法机关和自然资源部、农业农村部、国家林草局等有关部门的沟通协作，明确了各自在改革工作中的职责分工；与相关单位联合印发了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，解决地方实践中遇到的具体问题；财政部联合有关部门印发《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，规范生态环境损害赔偿资金的管理和使用。在地方层面，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都印发了省级改革实施方案；截至2020年11月，有363个设区的市印发市级实施方案；各地共制定磋商、调查与鉴定评估、资金管理等相关配套文件313个。生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿的核心技术支撑。截至目前，生态环境部已经印发了生态环境损害鉴定评估技术总纲、损害调查、土壤与地下水、地表水与沉积物等8项技术指南，基本实现生态环境损害鉴定评估技术的环境要素全覆盖。针对我国生态环境损害类型多样、复杂程度不一、基础研究薄弱的特点，生态环境部着力建设能够支撑赔偿工作需求、复杂与简单案例同时适用、兼顾环境污染与生态破坏的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。司法部、生态环境部联合推进环境损害司法鉴定管理制度，先后印发了5项有关环境损害司法鉴定管理的文件，建立了“全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家库（国家库）”，推动天津、山东、湖北等28个省（区、市）成立省级环境损害司法鉴定机构登记评审专家库，共纳入专家千余人。截至2020年11月，全国共办理生态环境损害赔偿案件2700余件，涉及赔偿金额超过53亿元。江苏、山东、重庆、浙江、贵州5个省（市）办理案件数均超过100件；河北、吉林、广东、安徽、四川、湖北、云南、辽宁8个省份办理案件数均超过50件。全国约83%的市地级已实际开展案例实践，其中山东、江苏、江苏、浙江等11个省份实现市地级实际办案全覆盖。各地共推动有效修复超过2370万米3土壤、9140万米2林地、620万米2草地、4760万米3地表水体、61万米3地下水体。通过案件办理，有效推动受损的生态环境得到及时修复，充分实践和发展了地方的实施方案以及各项配套制度，为全面系统化的损害赔偿工作奠定了基础。
生态环境损害赔偿制度改革的推进模式，体现了制度探索、初步验证、全面验真的制度建设进程。各地2700余件赔偿案例的办理，以实践验证了改革设想和相关制度，也为生态环境损害赔偿立法提供了经验借鉴。“环境有价，损害担责”，弥补生态环境损害民事赔偿责任缺失
生态环境损害赔偿制度改革的目的是落实“损害担责”原则，全面追究生态环境损害责任，弥补刑事追责和行政处罚的不足，用最严格的制度最严密的法治保护生态环境，使受损的生态环境得到及时有效的修复。江苏海德案刑事案件结案后，江苏省政府作为赔偿权利人提起索赔诉讼，责任企业承担了5480万元的损害赔偿金，解决了刑事追责无法追究生态环境修复责任的困局。该案是省级政府首次以单独原告身份提起诉讼，被最高人民法院、中央电视台评为“2018年推动法治进程十大案件”。山东章丘倾倒危废案中，当地生态环境部门分别对6家企业实施顶格处罚，每家罚款20万元。在刑事追责中，法院判处其中2家企业20万元和120万元罚金。但是行政罚款和刑事罚金远不足以弥补生态环境损害，山东省政府作为赔偿权利人要求责任企业承担修复赔偿金约2.43亿元，民事赔偿金额是罚款和罚金的近100倍。主动磋商，提高了赔偿和修复的效率，取得了良好的效果生态环境损害赔偿制度磋商前置，减少中间环节，促进了环境管理方式的改变，提高了环境管理效率。通过“发现线索—调查评估—磋商—修复”4个环节进行生态环境损害赔偿和恢复，极大地提高了案件办理效率，降低了行政和司法成本。这种通过以公众监督、信息公开为前提，以调查磋商为主要工作方式，以鉴定评估为科学依据的制度设计，促进了环境管理方式向精细化、定量化、法制化的转变，是全民参与环境治理的新渠道、新模式。在天津某企业倾倒废切削液和废矿物油、江苏某企业渗排电镀废水、安徽池州月亮湖某企业水污染等案件中，赔偿权利人根据鉴定评估报告，主动与义务人进行磋商。充分考虑案情及地方、企业实际情况，在企业自愿承担赔偿责任的情况下，及时督促企业自行或委托第三方开展修复，有利于节约行政和司法资源，加快环境修复和赔偿进程。《改革方案》明确提出，要体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复；生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。实践过程中，多样化的责任承担方式促使生态环境得到及时有效修复，当地居民收获了良好生态环境，公众的生态环境权益得到切实维护。2012—2015年，贵州息烽诚诚劳务有限公司将污泥渣运往息烽县大鹰田地块内非法倾倒，堆存量约8万米3。在改革以前，由于相关索赔主体、程序规定缺失，贵阳市环境监察支队只能对责任企业进行行政处罚，对公众反映强烈的环境损害无法采取相应措施。《试点方案》发布后，原贵州省环保厅作为省政府的代表与义务人进行磋商，两家赔偿义务人承担生态环境损害赔偿责任900余万元。大鹰田地块现已完成生态恢复，泥渣得到清理，荒地复绿，百姓拍手称赞。在绍兴上峰公司大气污染案中，涉案企业以替代修复方式承担生态环境损害赔偿责任，将当地一处“垃圾场”修复建设为生态警示公园，不仅改善了当地的生态环境，也成为周边居民的休闲、娱乐场所，实现社会效益、环境效益的统一。
生态环境损害赔偿制度改革全国试行取得了初步成效，但还存在着一些困难和问题，制约改革的深入推进。
机构、人员配置严重不足
目前全国各地均未设置负责生态环境损害赔偿工作的专门机构，且基本未配备专门负责相关工作的人员。生态环境损害赔偿制度改革是一项新的探索性工作，缺乏可供借鉴的经验，但是改革涉及专业的技术问题和复杂的法律问题，对地方生态环境部门工作能力提出了很高的要求。《民法典》通过后，生态环境损害赔偿案件数量预计将大幅增加，随着未来生态环境损害赔偿工作由专项改革转入常规化业务工作，基层工作人员的配置和能力限制将更加明显。尽管目前已经初步构建了覆盖全环境要素的生态环境损害鉴定评估技术体系，但由于生态环境损害范围广泛、问题复杂，目前部分领域的技术体系尚有待加强，特别是因果关系分析方法、生态服务功能价值量化等关键技术的研究基础相对薄弱，距离生态环境损害的“精准评估”仍有差距。目前我国法律已明确了生态环境损害赔偿的责任范围和承担方式，对部分情形损害也从实体权利上确定了行政机关的生态环境索赔权，初步形成了生态环境损害赔偿制度。但是，作为一项涵盖追责情形、赔偿范围、索赔主体、职责分工、责任人范围、责任承担、调查与磋商、鉴定评估、诉讼程序、执行监督、资金管理等实体和程序体系全面的改革制度，生态环境损害赔偿的程序和要求需要进一步明确细化[5]。对生态环境、自然资源等多个索赔部门的职责分工及衔接，生态环境损害赔偿责任多样化的执行方式，生态环境损害社会化承担等重点内容缺少具体规定，需要对环境保护法及有关环境保护单行法、资源管理类法律进行修改完善。
经过2年改革试点和3年全国试行，生态环境损害赔偿制度改革取得了积极成效，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度。下一步，还需要进一步深化改革，加强顶层设计，建立长效机制，推动专门立法，建设更为完备的生态环境损害赔偿制度。在实践的基础上，出台指导下一步改革工作的规范性文件，推动将改革成果进一步上升为国家法律，推进生态环境损害赔偿制度纳入《环境保护法》和有关环境保护单行法的修订；完善各地赔偿工作机制，促使生态环境损害赔偿工作规范化、精确化、科学化，推动建立适应制度化、常态化的生态环境损害赔偿工作形势的中央和地方索赔机构人员队伍。加强鉴定评估技术基础研究，完善生态环境损害赔偿的技术保障通过组建国家重点实验室等形式，加强生态环境损害鉴定评估技术基础研发；重点攻克基线确定、因果关系分析、损害量化等关键技术难点问题，完善鉴定评估技术方法；建设生态环境损害赔偿与评估基础数据平台，开发配套模型工具，提升生态环境损害赔偿工作技术支撑能力。从长远来看，生态环境损害赔偿专门立法是建设更为完备制度的最优方案，能够构建涵盖生态环境损害赔偿的实体和程序规定，从赔偿权利人的组织机构和职责分工、赔偿责任范围、赔偿方式与修复途径、磋商与诉讼要求、资金使用和管理、修复与效果评估等方面进行系统规定。
季林云：生态环境部法规与标准司二级调研员
孙倩：生态环境部环境规划院
齐霁：生态环境部环境规划院
文献来源：季林云, 孙倩, 齐霁. 刍议生态环境损害赔偿制度的建立——生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望[J]. 环境保护, 2020, 48(24): 9-15.