唐要家丨数字经济创新优先的反垄断政策 | 公平与创新：平台经济反垄断的学术焦点圆桌会议⑦

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数字经济创新优先的反垄断政策

唐要家 | 浙江财经大学经济学院教授

本文将刊载于《探索与争鸣》2021年第2期，具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

编者按：乘上第四次工业革命和产业革命快车的中国，平台经济飞速发展。一方面，大型互联网平台之于社会运行和大众生活已经成为不可或缺的“基础设施”；另一方面，平台经济的马太效应和垄断阴影也日渐扩展。2021年2月7日，国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，平台经济反垄断议题牵动社会各界。2020年11月，在《反垄断指南（征求意见稿）》之际，《探索与争鸣》编辑部与上海市人民政府决策咨询研究基地袁志刚工作室特邀相关专家学者，共同召开“数字经济下的平台反垄断”圆桌会议，希冀从社会责任与有序竞争、产业驱动与平台监管的角度，在世界反垄断浪潮的回顾中，在东西方文明的对比下，厘清平台反垄断的学术焦点，助力中国平台经济的健康长远发展。本组圆桌将刊载于《探索与争鸣》2021年第2期，本公众号特提前推出，供读者思考。

平台垄断势力会对竞争和创新造成严重的损害

数字经济垄断最大的特征就是强大可维持的市场势力。数字经济中平台是最主要的市场主体，大数据和网络效应的结合使平台垄断势力具有内在的自强化机制。从供给侧来说，数据作为第一生产要素具有重要的非竞争性和零边际成本特征，并由此导致数字经济的供给侧具有显著的规模经济和范围经济，使大平台具有更大的规模优势；从需求侧来说，平台具有强大的网络效应，尤其是交叉网络效应带来用户和商家之间的相互吸引和相互强化的正反馈效应，出现强者愈强的局面。数字经济供给侧和需求侧的结合必然推动市场趋向于高集中市场结构，而垄断势力的自强化机制又使市场竞争本身无法有效消除或约束平台的垄断势力，由此出现长期稳固的垄断势力。

数字经济的市场竞争主要是创新引发的动态竞争，而数字平台垄断势力会严重扭曲动态竞争。一方面，平台垄断势力会排斥市场内的竞争对手，严重限制市场内竞争，此时潜在竞争者就成为维持市场有效竞争的重要力量。为了维持市场垄断地位，垄断平台有激励采取各种策略性行为来封锁潜在竞争者的进入竞争。由于潜在竞争主要来自于创新型初创企业，垄断平台主要采用的封锁策略是实行“猎杀并购”，即通过分析哪个初创企业的技术创新会对其市场垄断地位构成巨大的威胁，然后通过并购将竞争威胁扼杀掉。由此，平台垄断势力会对创新型创业企业形成有力的封锁。另一方面，第三方合作商家有时会成为支配平台的重要竞争者。为此，支配平台有激励利用守门人势力或垄断杠杆化来封锁这些跨界创新者的竞争威胁。支配平台往往拥有决定商家是否能进入市场并实现交易的“守门人”势力，平台会利用这种“守门人”势力来向商家或第三方合作者征收不合理的高佣金或设定歧视性交易条款，实施各种剥削性滥用行为，削弱商家或第三方合作者的创新激励。典型的如美国国会在对苹果公司的反垄断调查时发现，苹果公司向第三方软件开发者征收每笔交易额30%的高额佣金。在平台跨界经营的情况下，商家或第三方合作者既是平台用户也是平台竞争对手，其有激励将核心业务市场的垄断势力延伸到相关市场，封锁可能对其支配地位构成威胁的创新型进入者。

在数字经济市场结构日益集中化和支配平台日益具有“守门人”势力的情况下，市场竞争最重要的动力来源是创新所引发的新企业进入，特别是创新型企业对市场内垄断企业原有商业模式的颠覆式影响，是市场可竞争性的最重要力量。同时，数字经济快速发展的最根本动力是数据驱动的创新，数据技术作为一种通用目的技术，其重要特征是会引发更多的后续创新，从而成为提高整体经济增长质量的原动力。因此，维护创新既是维护市场竞争的重点，也是维护数字经济高质量发展的动力。由于封杀创新带来的潜在竞争威胁是平台维护垄断地位的首要目标，支配平台会有激励实施拒绝数据接入、独占交易合约、“杀手并购”等打压竞争对手创新能力和封锁创新型竞争者的垄断滥用行为。这些垄断势力滥用行为不仅会严重扭曲市场竞争，而且同时也会严重阻碍创新。因此，平台垄断势力滥用成为数字经济创新发展的重要阻碍。

构建将促进创新作为优先目标的反垄断体系

创新是数字经济市场最重要的竞争力量，维护创新就是维护市场的竞争活力；同时也是促进数字经济高质量发展和促进社会福利的重要力量，维护创新就是维护数字经济的高质量发展。因此，数字经济需要维护和促进创新作为反垄断的优先目标。

（一）数字经济反垄断应建立“严重损害创新”审查标准

长期以来，反垄断执法对垄断行为的审查主要是依据“严重损害竞争”标准来判定是否构成违法，并在反垄断审查中重点分析垄断行为是否导致消费者支付了垄断性高价格。在数字经济背景下，竞争和创新的关系日益统一，并且创新的动态效率成为影响社会总福利的最重要因素。数字经济是一个技术创新频率更高的经济形态，并且平台多边市场商业模式往往对消费者免费，传统反垄断政策以静态效率为核心的判定标准不再有效，创新引发的动态效率则成为影响消费者福利和社会总福利的最主要因素。因此，数字经济反垄断审查应该建立“严重损害创新”标准，将是否有利于创新作为判定是否构成违法的重要依据，即将支配平台的特定行为是否会导致企业创新激励下降、竞争对手的创新能力受到限制、整个行业创新投入或产出下降作为判定是否构成违法的重要依据。

反垄断执法要严格禁止严重损害创新的垄断行为，如并购控制政策要严格禁止“杀手并购”等严重伤害创新的企业并购；严格禁止不合理的拒绝数据接入、拒绝许可标准必要专利等封锁竞争对手获取创新核心资源的行为；严格禁止封锁和排斥创新性进入者获得用户的独占交易协议、自我优待、软件预装或默认设置、技术性捆绑等排他性滥用行为；禁止平台对第三方合作者收取不合理高佣金或注册费的剥削性行为。

（二）数字经济反垄断应将事前结构性预防与事后行为性查处相结合

数字经济下高集中的市场结构可能是效率和创新的结果，其往往有利于提升消费者福利和社会总福利。但即使高集中市场结构是建立在效率基础上，其也不应当牺牲未来的市场效率，即支配企业的高市场份额不应牺牲市场的可竞争性和创新所带来的动态效率。尽管在经济学理论中关于市场竞争和创新之间的关系一直存在争议，但一个普遍认可的结论是，在现代风险资本市场比较发达的情况下，创新动力是创新最重要的决定因素。经验研究显示，垄断企业的创新动力普遍不足，而适度的市场竞争则是激励企业创新的重要驱动力。因此，通过反垄断来维护竞争的市场，既会促进支配企业的创新，也会促进其他企业的创新。

高集中市场结构具有内在的自我强化机制，高市场集中度和支配平台的强垄断势力一旦形成往往具有不可逆性，仅仅依靠事后反垄断执法无法有效维护市场竞争并从根本上消除平台垄断的危害，必须采取有效的事前控制政策以防止垄断市场结构的出现，将事前的预防性结构控制和事后的违法行为查处结合起来。通过事前严格企业并购审查，防止高集中市场结构的形成，维护竞争的市场结构，并通过事后有效的反垄断执法来查处各种违法行为，维护竞争的市场过程。对反垄断救济政策来说，在企业并购案件、平台借助于跨界经营来实行纵向市场封锁案件中，当行为性救济不足以确保恢复市场有效竞争时，结构性救济政策就是重要的政策选项，对跨界经营支配平台进行必要的业务拆分就成为恢复竞争的重要政策选择。

（三）数字经济反垄断应将促进数据开放共享作为政策重点

数字经济创新主要是数据驱动的，数据是创新的最重要投入品。数据的最本质特征是非竞争性，即相同的数据为更多人使用不仅不会带来价值下降反而会带来更高的社会价值，因此数据开放共享是激发数字经济数据驱动创新的核心，数据封锁是创新的重大阻碍。因此，数据开放共享是维护市场竞争和促进数据驱动创新的重要基础。对于支配平台来说，数据不仅是一种生产资源，更是其维护垄断势力的战略资产和排斥竞争对手的策略工具，其不具有向其他企业实施数据开放接入的激励，而是具有很强的激励来实施数据封锁，通过数据垄断来维持垄断势力。为此，促进数据开放共享就成为重要的反垄断政策。

目前，强化个人数据可携带权和跨平台数据互操作性是促进数据开放的主要竞争政策选择。数据可携带权意味着用户有权将其个人数据从一个平台转移到另一个平台，这会显著降低用户跨平台转换成本，显著提高平台之间的替代竞争程度，打破支配平台的数据垄断。因此，正在制定的《个人信息保护法》确立的个人信息权应包括数据可携带权，并明确支配平台确保个人数据可携带义务。互操作性主要是一个技术性概念，平台数据互操作性要求支配平台应保证数据可以在不同的平台之间无障碍地运行，从而促进用户平台多属。平台之间数据互操作性可以使多个平台都享受用户规模产生的网络效应收益，消除单个平台由于独占网络效应所形成的市场势力，降低非支配平台的进入壁垒，从而促进平台间竞争。

（四）数字经济反垄断应以科学理性的反垄断执法体制为保障

反垄断维护市场竞争进而促进创新的结论是建立在政府正确地实施反垄断法的基础上。但现实的情况是，反垄断执法同样会存在失灵问题。首先，反垄断会存在执法失误，有可能犯将合理的经营行为判定为非法和将非法的经营行为判定为合法的两种类型错误。在数字经济快速创新和新商业模式不断涌现的情况下，反垄断执法失误的风险更高。其次，由于数字经济的颠覆式创新会对在位企业构成巨大的威胁，其有激励俘获政府监管机构，反垄断行政监管机构有可能采取保护在位者利益的政策。最后，过时或过度的反垄断监管会阻碍创新。过时的反垄断监管政策会直接排斥创新，过度的反垄断监管造成平台企业合规成本过高，从而阻碍企业的创新发展。因此，反垄断执法既可能促进创新也可能阻碍创新。

数字经济反垄断监管不能以牺牲创新为代价，而应更好地促进创新。为此，数字经济反垄断应采取审慎原则，既要防止监管过度，也要防止监管不足。为此，需要加强反垄断政策制定和执法的市场研究和建立政策影响评估制度，加强反垄断审查中基于事实的合理推定经济分析，完善反垄断案件裁决的证据责任配置和效率抗辩程序，协调行政执法和司法诉讼的关系，增强反垄断执法机关的执法能力、专业性、独立性和问责性，形成常态化的反垄断执法体制，防止运动式执法或一刀切政策对创新的损害，为企业创新提供稳定、可预期的政策环境。

（五）数字经济反垄断需要创新政策手段

数字经济发展为反垄断提供了更多的政策工具选择,而不再是单一的行政调查和事后处罚。数字经济反垄断执法的政策手段除了传统的行政和法律手段，反垄断还应重视算法程序设计、区块链、隐私增强技术等技术性手段在促进竞争和约束垄断滥用行为中的独特作用，实现技术、规则、行政、法律等多种政策的组合应用，以实现最佳的政策效果。反垄断机构应充分利用大数据和人工智能提供的技术手段来全面提升监管效能，加强数据采集和分析能力，加强对市场反垄断行为的监测和识别，充分发挥大数据和人工智能的作用以实现智能监管。

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