【Open Access】以人民为中心的城市治理
精彩导读
URBAN GOVERNANCE UNDER THE PEOPLE-CENTERED THOUGHT
ABSTRACT：The Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee pointed out that the general goal of deepening the all-round reform should be to develop socialism with Chinese characteristics and to advance modernization in the state governance system and governance capacity. This means that the overall goal of deepening the reform in China should be achieved at the institutional level of modern national governance. Focusing on “people-centered” governance, this paper expounds on the connotation and development, as well as the basic principles, policies, concepts, and missions of urban governance at the current stage. Taking the lessons learned from the urban governance practice in the UK into consideration, the paper discusses the existing problems and development trend in the urban governance in China, and explores the ways for high-quality development and the aspects that planners should pay attention to in their future practice.
KEYWORDS：people-centered; governance system; development; modernization
▲ 图1 全球及国家治理体系涉及的八大领域
Fig.1 Eight aspects involved in global and national governance systems
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现代城市治理的内涵与发展
城市治理其基本定义是指在国家基本政策制度的引领下对传统城市管理的完善和创新，政府会同市场、社会等多元主体，以更有效满足市民对公共产品和服务的需求为核心，管理城市公共事务的各种方式的统称和持续过程。其致力于推动城市全面、协调、高质量和可持续发展，协调发展过程中的冲突和矛盾，广泛凝聚各主体共识并采取联合行动，包括政府制定的行政管理制度和公共政策，以及基于各方主体共识的共同纲领、行动准则、工作机制和制度安排。
城市治理的内涵是“一个中心”，即坚持以人民为中心，围绕人民的需求做决策，同时依靠人民的力量，让人民全面参与城市治理。从长远角度看，又涉及到共同富裕，以及最终以人民的幸福感、获得感、满意度作为城市治理的出发点和落脚点。而“现代城市治理”的内涵则强调以“人的现代化”为核心，结合中国特色，推进“五位一体”的现代化、城镇空间格局全面协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、中华文化永续发展的现代化、国家治理体系和治理能力的现代化，最终实现建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的伟大目标[1]。“人的现代化”的实现过程并不是一步到位的，改革开放至今已有40年，1.0版的现代化，是以“人的基本需求和全面小康的实现”为核心的高质量城镇化，目前在“十四五”规划期间，我国城乡发展的快速推进，在很多方面都实现了量上的巅峰，但质的方面仍有很多问题亟待解决，为此在接下来的发展过程中，既要弥补短板，也要抓牢质量提升的问题。举例来看，“十四五”规划提出的区域均衡发展、区域协同发展将会是接下来的主旋律，最新的“七普”数据显示，我国已有7个城市迈入超大城市阶段[2]，但这仅仅表明量上达到了，它实质的东西究竟是什么状况，它的发展路径是会进一步强化“大城市病”的产生？还是会推动区域协同形成有效的都市圈，进而发展成更为巨大的城市群，在人与自然、人与人之间建立更和谐的关系？有待进一步观察。2.0版的现代化，是以“人的素质提升和生活质量提升”为核心的全面现代化，我国正处于从高质量的城镇化进程走向全面现代化的城镇化进程的开局之年[3]，不仅关注“三个一亿人”，更加注重全体人民的全面需求；不仅关注区域协调和城市群建设，更加注重建立国土均衡和符合中国国情的国土空间管控体系；不仅关注城乡一体化，更加注重城乡要素双向流动与乡村振兴；不仅关注强调生态保护，更加注重全面推进生态文明理念融入城镇化全领域全过程；不仅关注经济建设，更加注重全面协调多元动力对城镇化的引领和支撑作用；不仅关注人文城市，更加注重主动参与全球合作，提升中国人居文化和城乡文明的全球感召力；不仅关注城市社会治理水平的提升，更加注重城乡现代化治理体系的建立和完善。3.0版的现代化，则是以“人的全面发展和共同富裕”为核心的全面现代化城镇化，成为真正意义上的社会主义现代化强国[4]。需要强调的是，在2020-2025年、2025-2035年乃至2035-2050年，随着社会发展阶段的不同，各自的任务重点也有所不同，所谓的弯道超车也好，跨越式发展也好，实践始终会证明有些路和捷径是走不通的，事情还是要一件一件来办(表1)。
▲ 表1 发展阶段：从高质量的城镇化走向全面现代化的城镇化
Tab.1 Development stage: from high-quality urbanization to all-round and modernized urbanization
高质量是当下很长时间的议题，全面现代化是未来更为持久的议题。无论是在十九大，还是在后面的二中三中四中全会上，都在反复强调“以人民为中心”的问题。国家的新型城镇化战略出台以后，最大的转折就是把见物不见人的规划，转成了以关注人的生存状态、生活状态和发展状态为核心的规划，以全面提升人的素质和生活质量为根本目的的规划。人民不是抽象的，无论是从个体人和社会人的角度出发，还是从不同类型的人群、不同地域的人群、不同时代的人群出发，只有满足自主、多元、公平和全面的发展需求，才能达到新型城镇化的基本目的，才能实现全面发展、共同富裕的社会主义现代化愿景。满足多元人群无差别的发展并在有效的人居环境里各得其所，找到适合其生存、生活、发展的空间，始终是摆在我们专业面前的重要课题。同样，这也能反映出不同的地方政府执政水平和能力的优劣，比如多数人对成都这座城市的好感，最初可能是缘于成都生活成本相对较低，自然环境优美，城乡融合较好，但从人本需求及多元人群共同发展的角度来讲，成都作为一个多次被大规模移民的城市，形成了其特有的包容性文化、非斗争性文化及和谐文化，具有很强的现代化意义。当然这些也离不开工业化、农业现代化、城镇化、信息化、绿色健康等发展路径和发展基础的支撑(图2)。从宏观视角来看，这几年我国进入了利用存量土地的时期，但是从发展的角度来讲，中国这条发展道路还远没有走完，至少在共同富裕方面，目前人均收入水平大概只相当于发达国家平均值的1/4～1/5，因此，未来我国还有很长的发展道路要走，在绿色、协同、传承、健康等发展路径上也有大量的工作要做。目前很多专家在具体的问题上已经展开了诸多探讨，我们接下来需要解决的问题是，如何在以人为核心的大的治理框架下，建立起不同要素相互之间的关系，寻求共同的基本平衡的解决方案。
▲ 图2 以人的现代化为核心的治理框架体系
Fig.2 Governance framework centered on the modernization of people
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现代城市治理的基本方针
现代城市治理的基本方针围绕“一个中心、四项基本原则、七大核心理念以及六项时代使命”展开。其中，“一个中心”就是以人民为中心。“四项基本原则”强调4个坚持，不同于西方平起平坐、肩膀一边齐的民主模式，这里的四项基本原则是基于中国国情提出的——首先应坚持推动城市更好发展，这是根本目标和根本宗旨，倘若搭进各色各样的治理手段和治理成本，最后导致整个城市的衰败或者生产异常，那就偏离了治理的目的，因此基本原则的第一位还是要坚持发展；第二，坚持以城市治理体系和治理能力现代化为路径；第三，坚持以法制化、社会化、民主化为根本保障，如果没有法制体系的保障，基本民主权利将难以得到保障；第四，坚持党对城市治理工作的领导，这既是中国特色，也是城市特色。现代城市治理的理念应从7个方面展开：(1)结合中国时代背景，提出“政府引领，市场主导，社会自觉，市民自治”四位一体的多元化治理；(2)深度改革管理路径，实现多中心、分权式、分布式、开放式的网络化治理；(3)人的进步过程一直是适应变化的过程，同时也是充满不确定性的试错过程，这个过程中需要“适应变化和不确定性的自主进化式治理”；(4)以“精准响应公共事务需求”为中心的精细化治理；(5)以法律法规为准绳推动的依法治理，通过法律这把双刃剑，实现对权力的约束、对基层民主的保障；(6)兼顾事前、事中、事后的全周期治理，包括初期的规划、策划、实施，再到后期的运营管理等等；(7)奖善惩恶并举的善治，这两个过程缺少一个方面，都很难称之为善治。
那么规划师、建筑师、风景园林师等在城市治理中需要承担什么样的使命呢？可归结为“四个品质提升、两个营造”——“四个品质提升”分别是：(1)大幅度提升基础设施发展品质。极端气候等各种问题频繁出现，基础设施品质将面临更为严峻的考验；(2)提升社会设施的发展品质，尤其是医疗、教育等与民生息息相关的社会设施；(3)提升生态环境的发展品质，生态水平的提升、能耗的降低、污染物的减排、碳排放的降低等，这里面仍有许多值得深入研究和探讨的科学问题；(4)提升空间资源的发展品质，现阶段我国面临的核心空间资源问题并不是后备国土资源的多少，而应更多关注以什么样的空间品质去建设发展城乡人文环境。“两个营造”则主要包括：(1)营造城市的核心竞争优势。城市既要有自身的核心竞争力，也要在区域协同的前提下，呈现出自身差异化的竞争力，城市竞争思维应从过去的“短板理论”转换为“长板理论”，将自己的竞争优势发挥到极致；(2)营造国家发展战略的支撑点。从城市群、都市圈、再到各种类型的中心城市，空间发展战略始终致力于为国家的发展寻找更多战略支点，并随着社会经济发展水平的提升变得更加均衡化，与此同时也需要更多的城市来支撑更高强度的发展。3
中国与英国城市治理体系的比较
目前，中国的国家治理体系正处于剧烈变动的建构初期，在这样一个体系当中，实现一个规划设计良好的场所，仍然是跟老百姓最贴近的东西，也是城乡规划行业最擅长的领域。我们选取了城市化发展最早的英国，去探讨规划设计能在国家治理体系中发挥的作用，因为从综合的现代化国家治理视角来看，英国开始启动城市化要早于中国200多年，其经历的风霜雨雪及付出的代价也相应较多，有许多值得我国借鉴及参照之处。2012年英国的《国家规划政策框架》(National Planning Policy Framework)发挥了解释法律和延伸法律的作用，补充深化了管控程序建议并可适时调整程序决策依据，2019版《国家规划政策框架》更是突出了设计治理的理念，提出了更多的设计程序建议，鼓励地方政府在一切开发活动中采取设计治理的方式，从过去开发许可申请者和地方规划当局的二元管理模式走向相关利益人的共同协商。此外，英国国家治理体系中的治理的手段也相对多元，一些设计治理工具完全来自于半正式和非正式组织提供的辅助管理工具，而非基于正式制度的行政工具(图3)。▲ 图3 英国开发控制程序流程示意
Fig.3 Development control procedure in the UK
首先，在国家层面发挥半正式主体参与人的作用。英国通过家园、社区等机构的努力以及一些国家计划的实施，使其成为了城市更新领域的国家代理人，通过城市更新实现全新的社会治理功能，包括倡导城市更新质量、制定投资建设标准、提供治理工具产品等；相比之下，现阶段我国城市更新领域受到了诸多关注，但在更新改造的过程中仍存在各种利益及资本力量的扭曲，这实际上反映了我国城市更新领域相关金融工具的缺乏。为此，如何借助规划师的价值观念实现相关领域的金融工具变革，实现跟资本的再度合作，形成更为有效持续的资金计划，更好发挥规划师的作用，需要进一步挖掘。在设计领域，英国通过整合非政府公共组织，如建筑和建成环境委员会(CABE)及设计理事会，使其成为了规划设计领域的国家代理人，当某一领域的治理行动涉及到物质空间环境时，国家代理人可通过设计来促进其目标的实现，并在半正式主体参与的过程中，不断微调建筑师、规划师所扮演的角色；相比之下，目前我国相关领域的治理标准较低，投入相对不足，规划师、建筑师等角色定位过于狭隘，如何超越传统学科的边缘范围，向更广泛的公共事务领域去拓展规划师和建筑师的视野，进一步发挥其辅助管理、辅助决策、辅助沟通、辅助提升以及辅助治理的多方面职能仍需不断探索[5]。其次，如何与企业之间建立有效的合作关系。英国采取的做法是用地方企业合作组织取代区域发展机构，且地方政府占股的城市更新公司可作为半正式主体开展城市更新的开发活动。不难发现，欧洲城市发展到今天，通过税收调整、财政奖惩等制度，鼓励了越来越多的企业进入城市、参与城市公共事务的解决，包括新的医疗资源的提供，新的教育资源的提供，历史文化保护的财务来源提供等。因此，只有开放包容的规划体系才能真正能对接更广泛、更高层的社会经济发展水平和治理水平，它需要拥有非常广泛的朋友圈，建立并为更多的人提供可用的工具库，扩大行业的话语权及行业自身的价值。我国的城市治理与企业之间的合作关系非常薄弱，在很多事情上过度依赖开发商，采取我给你一块历史文化保护的地，你给我把它保护好，然后我再从这里奖励你一块土地的方式。其实企业也可在城市治理中扮演重要的角色，从而获得国家财政税收上的相关优惠。目前我国城市治理与国有企业、民营企业及多方市场主体之间的联系已经启动并做了不少事情，但在理论总结上仍然是滞后的，因此仍有很多方面需要去总结、反思、归纳，才能更好地往下走。
最后，好的规划设计需要有很多的工具支撑。首先就是证据性工具，运用基础性研究与调查审计，验证城市设计质量对于社会经济发展的重要性，城市体检就是非常好的证据性工具。第二是知识性工具，利用持续的主动研究以及从更深程度介入的治理实践中得到的反馈，不断丰富相关知识储备，为下一层级的介入提供支撑。第三是促进性工具，包括一些奖励、倡议、合作等。第四是评价性工具，包括指标体系的架构，对设计的审查、评审、认证等。此外，还需要去拓展一些新的工具，比如辅助性的工具，包括“资金的辅助”，辅助其他非正式主体和正式主体的参与，以及“授权的辅助”，授权其他主体的有效参与，这两个问题得不到解决，则很难实现好的规划设计。4
高质量发展与规划师的成长
我国的高质量发展主要包括3个方面：首先是解决“人与人之间关系的共同富裕”，其次是解决“人与自然关系的双碳战略”，这二者的关系建构和正常运转则取决于“社会治理现代化”，而所有的一切都需要靠科技创新来支撑(图4)。
▲ 图4 我国高质量发展的3个方面
Fig.4 Three aspects of China’s high-quality development
城市规划是价值观和综合思考判断能力并重的综合性专业，它不是简单单一学科的问题，而是多个跨学科领域的科学问题。规划行业所创造的价值观、方法体系、管理流程，可以赢得社会上更广泛的理解和合作，将规划师变成一个真正创造美好生活的引领者。而对于规划师的成长来讲，当下有4个方面应予以高度关注：首先是空间权利的赋能与分配；其次是开发与更新中的空间正义问题，这也是我国高速率发展四五十年之后不得不面临的问题，如果未能得到很好的解决，那么我国可能也将面临现今欧美两极分化、社会底层动荡的难题；第三就是新时代背景下的时空关系重构，对于规划师是否要扎根于精细的技术层面以及如何解决技术瓶颈问题都需要进一步讨论，但无论如何，宏观的战略格局以及时空关系格局的形成依然会是最有效的工具；第四则是广义的建设和运营当中多元主体关系的深度处理。通过以上4个方面，规划师们方能用设计创造出更高的价值。( 本文根据笔者在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的大会报告整理而成。)
参考文献
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ZHU He，TANG Yan. The Intervention of Semi-Formal Institution in Britain’s Urban Design Process: An Empirical Study of Design Governance Based on CABE[J]. Urban Planning International，2019，34(4):120-126.欢迎在朋友圈转发，转载请在后台留言
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